CC BY
344
ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
Д.В. Иванюшко*
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРОКУРАТУРЫ РФ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РФ
Ключевые слова: прокуратура, Следственный комитет, прокурор, руководитель следственного органа, надзор, контроль.
D.V. Ivanyushko. The urgent problems of the relations between the Prosecutors S Office and The Investigator's Committee of Russian Federation
This article is devoted to the analysis of the relations between the Prosecutor's Office and The Investigator's Committee after reforms. The topic is urgent because these bodies are the most important law enforcement agencies which activity is directed to the support of the supremacy of law, unity and strengthening of legality in the country.
From 7 September, 2007 Russian enforcement system had been changed. A new independent department — The Investigator's Committee of Russian Federation was established. As the result of these reforms the powers of the public prosecutor in the investigating crimes were changed. A new system of counterbalance appeared, when The Investigator's Committee was concentrated on investigating crimes, and the Prosecutor's Office began only to supervise.
In the article the author examines the main changes, tells about different opinions of the famous scientists, distinguishes the probable advantages and disadvantages and offers some ways of solving the problems.
С 7 сентября 2007 г. принципиально изменилась система российских правоохранительных органов. В рамках данной реформы было создано новое самостоятельное ведомство — Следственный комитет при Прокуратуре РФ, а с 15 января 2011 г. он окончательно выделился из прокуратуры как Следственный комитет РФ. В результате проведенных реформ кардинально изменились полномочия прокуратуры в отношении предварительного следствия. Сложилась новая система сдержек и противовесов, при которой Следственный комитет РФ сосредоточился на расследовании уголовных дел, а прокуратура оставила за собой надзорные функции.
Актуальность затронутой темы не вызывает сомнений, и это подтверждают многочисленные работы, посвященные взаимоотношениям прокуратуры со следствием, появившиеся в последние годы.
* Преподаватель кафедры теории государства и права Магаданского филиала Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
Необходимость проведения данной реформы назревала уже давно. Еще в Концепции судебной реформы 1991 г. отмечалось, что «соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства»1. Данная позиция нашла сторонников в лице многих российских ученых и практических работников. Так, Ю.С. Дибиров отмечает, что объединяя три совершенно разные функции: ведение следственных действий, поддержку обвинения в суде и надзор за соблюдением законности, в том числе и в ходе следствия, прокуратура с любой точки зрения была аномальной структурой. Одно и то же ведомство не может вести одновременно и следствие, и надзор за ним 2. По мнению А. Паничевой, А. Похмелкина, Ю. Костанова, то обстоятельство, что следователи прокуратуры работали под непосредственным руководством прокурора, негативно сказывалось на качестве прокурорского надзора. Надзирая фактически за самим собой, прокурор, естественно, некритически относился к работе следователя, не всегда вовремя, а главное правильно реагировал на ошибки следователей и допускаемые ими нарушения закона 3.
Решить эту проблему, по мнению авторов упомянутой выше концепции, способно «создание единого следственного аппарата, организационно отделенного, как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ». Таким образом, появление Следственного комитета РФ большинство ученых рассматривает как первый шаг по реализации положений этой Концепции.
Прежде всего хотелось бы сделать обзор основных изменений, произошедших в результате реформы. Во-первых, появился новый следственный орган, осуществляющий полномочия в сфере уголовного судопроизводства. В соответствии с Положением о Следственном комитете РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38, Следственный комитет составляет единую федеральную централизованную систему следственных органов и учреждений, действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и председателю Следственного комитета Российской Федерации. Следователи Следственного комитета призваны осуществлять оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью. Руководство деятельностью Следственного комитета РФ осуществляет Президент РФ, который назначает на
1 Утверждена Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР».
2 См.: Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 70.
3 См.: Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Не оставляйте следователя безнадзорным // Законность. 2008. № 5. С. 8.
должность и освобождает от должности председателя Следственного комитета РФ. Во-вторых, существенно изменились полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве. В первую очередь это коснулось предварительного следствия, полномочия прокурора здесь существенно урезаны. Так, прокурор не вправе возбуждать уголовное дело, а также давать согласие на возбуждение уголовного дела, участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий, либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия, отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, продлевать срок предварительного следствия, приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу и др. Большую часть прежних полномочий прокурора отныне осуществляет руководитель следственного органа.
В «утешение» прокурору оставлены в полном объеме надзорные полномочия при расследовании уголовных дел, которое осуществляется в форме дознания, и где он — процессуальный руководитель органов дознания ‘. Тем не менее следует признать, что у прокурора все же сохранились некоторые возможности повлиять на предварительное следствие. Так, в соответствии с п. 14, 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе утверждать обвинительное заключение по уголовному делу, возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков. Кроме этого, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Также прокурор может отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, если признает отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). И если сохранение за прокурором права утверждать итоговое решение, на наш взгляд, еще можно как-то обосновать (ведь прокурору придется поддерживать в суде обвинение, а значит, его позиция должна соответствовать
1 См.: Барабаш А. Прокурорский надзор за предварительным следствием: возвращение к основам // Законность. 2011. № 4. С. 6.
обвинительному заключению), то остальные полномочия никак не вписываются в концепцию проводимой реформы, поскольку являются эффективными методами воздействия на ход следствия. Так, весной 2011 г. в Московской области разгорелся крупный коррупционный скандал, связанный с «крышеванием» прокурорами подпольных казино. Главное следственное управление Следственного комитета России возбудило в отношении четырех прокуроров уголовное дело, которое вскоре отменил первый заместитель Генерального прокурора РФ В. Малиновский, назвав его «незаконным и необоснованным, поскольку оно вынесено на основании недостаточно проверенных данных». Следственный комитет РФ обжаловал решение В. Малиновского у его непосредственного начальника — Генерального прокурора Ю. Чайки, который, однако поддержал своего заместителя. В связи с отменой прокуратурой постановления о возбуждении уголовного дела в отношении чиновников, в Следственном комитете России заявили, что этот случай не единичный. Подмосковная прокуратура регулярно отменяет постановления следователей о возбуждении уголовных дел по коррупционным преступлениям 1. Таким образом, на сегодняшний день говорить о полной самостоятельности следователя и невмешательстве в его деятельность прокуратуры мы не можем. Кроме того, на наш взгляд, не в полной мере реализована и такая цель реформы, как создание менее коррупционной правоохранительной системы.
Результаты проведенной реформы вызвали неоднозначную реакцию среди ученых и практиков. Например, Д.А. Арутюнян считает, что разведение функций государственного обвинения по уголовным делам и процессуального руководства предварительным следствием, отказ от неограниченного прокурорского надзора является безусловно положительным сдвигом 2. О. Кожевников, напротив, отмечает, что в настоящее время сложилась парадоксальная ситуация, когда в попытке разграничить прокурорский надзор и прокурорское следствие прокурор лишился своих надзорных полномочий по отношению ко всем органам предварительного следствия 3. Аналогичной точки зрения придерживаются и А. Паничева, А. Похмелкин, Ю. Кос-танов4. О.Л. Васильев, так же полагающий, что прокурор лишился своих надзорных полномочий, в качестве доказательства своей позиции указывает на цели, которые ставит перед собой прокурор, реализуя свои полномочия.
1 См.: <http://infox.ru/accident/ciime/2011/02/18/Zamprokurora_Podmosk.phtml> (последнее обращение — 20 июня 2011 г.).
2 См.: Арутюнян Д.А. Актуальные вопросы модернизации предварительного следствия в России // Российский следователь. 2011. № 6. С. 36.
3 См.: Кожевников О. Следственный комитет при прокуратуре — история и современность // Уголовное право. 2007. № 6. С. 123.
4 См.: Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Указ. соч. С. 9.
Он пишет: «Прокурор, отменяя постановление следователя о прекращении уголовного преследования, может руководствоваться только преследова-тельской мотивацией, а может, видя явное нарушение закона со стороны следователя, — исключительно требованием закона»1. Мы однако считаем, что в настоящее время надзорная функция прокуратуры в отношении предварительного следствия действительно стала соответствовать своему названию, а прокурор лишился не надзорных полномочий, а контрольных. Так, важнейшие отличительные признаки контроля и надзора — это возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность и применение мер воздействия органами контроля и надзора. Органы надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных объектов, в то время как контрольные органы своими предписаниями зачастую влияют на деятельность подконтрольных объектов. Кроме того, контроль включает в себя возможность не только наблюдать за соблюдением законодательства и поднимать вопрос об устранении нарушений, но и устранять их самостоятельно в пределах предоставленной компетенции, а также в необходимых случаях привлекать виновных к ответственности и налагать санкции. Что же касается надзорных органов, то они таким правом не обладают 2. Например, ранее прокурор мог отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, теперь же прокурор может лишь обратиться к руководителю следственного органа с требованием об отмене такого постановления. Руководитель, в свою очередь, может согласиться с доводами прокурора и отменить незаконное постановление, а может вынести мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора.
С отстранением прокуратуры от производства расследования также не все так гладко. Например, В.Ф. Статкус полагает, что органы прокуратуры должны быть освобождены от производства расследования, за исключением дел: о нарушениях конституционных прав граждан, допущенных при расследовании уголовных дел следователями всех ведомств, о преступлениях лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (гл. 52 УПК РФ), а также о воинских преступлениях 3. По мнению автора, этим должны заниматься следственные (название условное) прокуроры. Позволим себе не согласиться с этой точкой зрения.
1 Васильев О.Л. Изменения в уголовном процессе (лето 2007 г.): совершенствование предварительного расследования или очередной шаг к ослаблению прокуратуры? // Вестник Московского университета. Серия 11 «Право». 2008. № 2. С. 26.
2 См., напр.: Уманская В.П.Теоретическое и законодательное соотношение контроля и надзора // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 59—60.
3 См.: Статкус В.Ф. Еще раз о едином следственном комитете в Российской Федерации. Прожекты, мифы и реальность // Вестник криминалистики. 2008. № 3. С. 16.
Во-первых, в случае сохранения за прокуратурой следствия необходимо учредить указанную должность, что способно создать неразбериху в процессуальных функциях и перекосы в сложившейся системе сдержек и противовесов. Во-вторых, сразу возникает вопрос: кто будет надзирать за этими следственными прокурорами? В.Ф. Статкус ответа на этот вопрос не дает. Если же это будут органы прокуратуры, то очевидно, что рано или поздно мы столкнемся с теми же проблемами, которые и породили необходимость в настоящей реформе. Наконец, неясным для нас является критерий, которым руководствовался ученый, решая, какие дела должна расследовать прокуратура. Если бы речь шла только о преступлениях, совершенных сотрудниками правоохранительных органов, объективность следователей Следственного комитета действительно могла быть поставлена под сомнение. Что же касается остальных категорий дел, на наш взгляд, нет никаких достаточных оснований для их передачи в производство органам прокуратуры.
Ю.С. Дибиров считает, что правильнее было бы оставить прокуратуре следствие, отобрав надзор, так как прокурор на суде фактически отвечает за результаты работы Следственного комитета 1. Однако не стоит забывать о том, что прокурор утверждает обвинительное заключение, тем самым соглашаясь с результатами следствия. Значит, поддерживая обвинение в суде, прокурор отвечает и за свою работу тоже. Кроме того, лишить прокуратуру надзора за следствием крайне затруднительно. Ведь это полномочие — традиционное именно для прокуратуры, и на сегодняшний день ни один орган не способен возложить его на себя.
Не меньшее количество споров вызвало и появление новой фигуры в УПК РФ — руководителя следственного органа. В уже упоминавшейся нами Концепции судебной реформы говорилось о том, что «центральной фигурой Следственного комитета должен быть следователь. Существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования». Говорилось также о недопустимости подчинения следователя административным начальникам, иерархической организации процессуальных связей, когда команды издаются сверху вниз и т.д. Однако, проанализировав полномочия руководителя следственного органа, можно сделать вывод о том, что они практически неограниченны. Как уже отмечалось выше, именно руководитель следственного органа отныне осуществляет те полномочия, которые раньше принадлежали прокурору и которых он лишился. В связи с этим многие задались вопросом: а в чем же самостоятельность следователя? Да, он не зависим от прокурора, но при этом полностью подчинен руководителю следственного органа. Учеными и практиками такое
1 См.: Дибиров Ю.С. Указ. соч. С. 70.
решение законодателя расценивается скорее как минус. Замена прокурорского надзора контролем со стороны руководителя следственного органа ни к чему хорошему привести не может. Не спасает положения ни возможность обжаловать действия и решения следователя в суд, ни право прокурора обратиться к руководителю следственного органа с требованием устранить нарушения закона. Контроль руководителя следственного органа не может заменить прокурорского надзора по тем же причинам, по которым был неэффективен надзор за следователями прокуратуры. Причем связка «руководитель следственного органа — следователь» более тесная, чем связка «прокурор — следователь», считают А. Паничева, А. Похмелкин, Ю. Кос-танов 1. С ними согласна и Т.Ю. Ничипоренко: «Фактически следователь не получил большей самостоятельности — прокурора заменил руководитель следственного органа, наделенный большими властными полномочиями»2. Причем, как отмечает О.Л. Васильев, следователи в настоящее время еще более зависимы от своего начальника, чем ранее. Так, если в предыдущей редакции ст. 38 УПК РФ следователь мог обжаловать указание прокурора вышестоящему прокурору без чьего-либо согласия, то теперь обжалование решений прокурора следователь может осуществить лишь с согласия своего «шефа»3 И если руководитель своего согласия не дает, следователь вынужден продолжать работать и делать то, что ему скажут.
Н.М. Селезнева дисбаланс процессуальных полномочий прокурора и руководителя следственного органа считает одним из негативных факторов, влияющих на предварительное следствие: «Сложившиеся на практике взаимоотношения между прокурором и следователем, прокурором и руководителем следственного органа отрицательно сказываются на качестве работы, так как прокурор поставлен в унизительное положение и ему остается манипулировать оставшимися полномочиями и устанавливать личный контакт со следователем»4.
Противоположной точки зрения придерживается Д.А. Арутюнян: «Усиление ведомственного процессуального контроля на данном этапе реформирования уголовного судопроизводства в силу недостатка в квалифицированных следственных работниках призвано способствовать обеспечению законности и повышению качества следственной деятельности»5.
1 См.: Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И.Указ. соч. С. 10.
2 Ничипоренко Т.Ю. Учреждение Следственного комитета при Прокуратуре РФ — первый шаг к созданию единого следственного комитета // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2008. № 1. С. 122.
3 См.: Васильев О.Л. Указ. соч. С. 32.
4 Селезнева Н.М. О проблемах реформирования органов предварительного расследования // <http://iuaj.net/node/467> (последнее обращение — 4 июля 2011 г.)
5 Арутюнян Д.А. Актуальные вопросы модернизации предварительного следствия в России // Российский следователь. 2011. № 6. С. 36.
На наш взгляд, обе рассмотренные позиции заслуживают внимания. Действительно, оставить следователя абсолютно без какого-либо контроля невозможно. Зачастую на работу в следственные органы приходят молодые, неопытные сотрудники, которые просто нуждаются в наставнике. В данном случае руководитель следственного органа выступает не просто как контролирующая инстанция, но и как учитель, который своими указаниями способен обучить нового следователя. С другой стороны, полномочия руководителя не должны быть столь безграничны. Ряд из них вполне мог бы носить рекомендательный характер (например, руководитель следственного органа дает указания о направлении расследования, но только следователь решает, исполнить их или нет). Таким образом, если по итогам расследования окажется, что следствие было проведено неполно или некачественно, то следователь будет нести ответственность именно за свои решения и действия, а не за решения и действия своего начальника (ведь руководитель тоже может ошибаться).
Таким образом, на сегодняшний день прокуратура более не расследует уголовные дела, а надзор за предварительным следствием стал соответствовать модели классического прокурорского надзора. И, несмотря на то, что многие ученые полагают, что реформа не дала положительных результатов (вследствие несовершенства законодательства, низкого качества предварительного следствия, кадрового состава и др.)1, делать столь категоричные выводы, на наш взгляд, рано, так как прошло совсем мало времени. Тем более что сами практические работники свою работу оценивают достаточно хорошо. Так, руководитель СУ СК РФ по Калужской области В.В. Ефре-менков в своем интернет-интервью сказал, что «за последние 5 месяцев 2011 г. на доработку в Следственный комитет вернули только 2% уголовных дел, что свидетельствует о достаточно высоком качестве нашей работы». Также он отметил, что «необходимая правовая база для перехода на новый качественный уровень работы создана, а единственным компонентом деятельности Следственного комитета, нуждающимся в улучшении, является материально-техническая база»2.
На сегодняшний день, помимо России, активную политику по реформированию правоохранительной системы проводят и другие страны. Например, за последние годы произошли изменения в организационном построении органов предварительного следствия в Беларуси. Указом Президента Республики Беларусь от 1 марта 2010 г. № 1/11416 «О некоторых мерах по
1 См., напр.: Селезнева Н.М. Указ. соч.
2 Реформа следственных органов: первые итоги. Деятельность Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Калужской области // <Шр:/^^^^агаП:. ru/action/regional/331276/> (последнее обращение — 4 июля 2011 г.).
совершенствованию деятельности органов прокуратуры» следственный аппарат органов прокуратуры выводится из подчинения территориальных прокуроров и передается следственному управлению Генеральной прокуратуры, возглавляемому его начальником — заместителем Генерального прокурора. Надзор за производством предварительного следствия осуществляют Генеральный прокурор, его заместители, другие прокурорские работники, при этом особо подчеркивается, что осуществление такого надзора не может быть возложено на прокурорских работников, входящих в состав следственного аппарата органов прокуратуры. Однако кардинальных изменений, которые коснулись РФ, в Беларуси не произошло. Как отмечает заместитель министра внутренних дел Беларуси С.В. Гуреев, реформирование законодательства идет очень осторожно и взвешенно. В частности, за прокурорами в Беларуси сохранились те процессуальные функции, которые по УПК РФ переданы руководителю следственного органа. Прокурор определяет в спорных случаях подследственность, санкционирует содержание под стражей и продлевает его срок, санкционирует производство обыска и иных следственных действий, дает указания по уголовным делам, отменяет незаконные постановления следователя и органа дознания. При этом С.В. Гуреев подчеркивает, что процессуальная самостоятельность следователя не ограничивается, он независим в выборе тактики отдельного следственного действия и определении методики расследования в целом '.
Реформа предварительного следствия коснулась также и Украины. Как указано в п. 9 переходных положений Конституции Украины, прокуратура продолжает выполнять функцию предварительного следствия до формирования системы досудебного следствия. По мнению В.И. Фаринника, реформа следствия должна быть поэтапной, плановой, с соответствующим финансовым, методологическим и научным обеспечением каждого этапа. На первом этапе реформирования необходимо привести в соответствие Закон Украины «О прокуратуре», ликвидировав функцию расследования уголовных дел 2.
1 См.: Гуреев С.В. Актуальные проблемы расследования преступлений в Республике Беларусь // Российской следователь. 2010. № 15. С. 6.
2 См.: Фаринник В.И. Проблемы современного состояния и пути развития органов предварительного следствия Украины // Российской следователь. 2010. № 15. С. 10.
