CC BY
60
И. Н. Тарасов
БИКАМЕРАЛИЗМ В ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
Опыт организации и функционирования двухпалатных парламентов в постсоветских странах представляет определенный интерес не только с точки зрения обогащения case studies, но и в оценке степени адекватности существующим политическим условиям на пространстве бывшего Советского Союза. Рассматриваемые нами проблемы требуют отдельного серьезного исследования, поскольку сам предмет разговора обладает внушительным масштабом. В настоящей работе затронуты отдельные институциональные проблемы учреждения и конституционно-правового обоснования функционирования второй палаты парламента в странах СНГ.
На постсоветском пространстве расположено шесть официально признанных мировым сообществом государств, которые имеют опыт бикамерализма. Речь идет о России, Белоруссии, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане и Таджикистане. В современной политической науке существует несколько устоявшихся представлений, относящихся к проблеме функционирования верхней палаты парламента: бикамерализм свойствен федерациям; верхняя палата — институт территориального представительства; принципы формирования верхней и нижней палаты должны различаться; численность палат зависит от численности населения страны; верхняя палата призвана ограничивать радикализм нижней палаты; избирательные цензы сенаторов должны быть выше цензов депутатов нижней палаты.
Среди постсоветских стран лишь одна является федерацией (Россия), все другие страны, имеющие опыт бикамерализма, — унитарные государства. Пять из четырнадцати унитарных государств на пространстве бывшего СССР имеют опыт бикамерализма. При этом необходимо отметить, что среди них лишь Таджикистан и Узбекистан имеют автономные образования в своем составе, тогда как Украина, Азербайджан и Молдова — государства со сходной административно-территориальной структурной имеют однопалатные парламенты. Кроме того, три из девяти унитарных государств без автономных регионов располагают бикамеральным опытом (Кыргызстан, Казахстан, Беларусь). Таким образом, двухпалатная система парламента на постсоветском пространстве имеет место не только в единственном федеративном государстве, но и в 40 % децентрализованных унитарных государствах и в 1/3 централизованных унитарных государствах.
Нетрудно заметить, что среди унитарных государств региона с населением более 5 млн человек число двухпалатных парламентов резко возрастает. Поэтому можно говорить, что бикамерализм востребован и в унитарных государствах с относительно
© Тарасов И. Н., 2006
большим населением. Лишь Украина и Азербайджан с населением более 5 млн человек имеют однопалатные парламенты. Этим фактом ставится под сомнение утверждение, что верхняя палата в основном обеспечивает территориальное представительство, а не представительство населения.
Одним из факторов, благоприятствующих бикамерализму, является полиэтнический характер населения страны. Постсоветский опыт свидетельствует, что в странах с долей национальных меньшинств менее 18% двухпалатные системы не встречаются. Однако нет прямой зависимости между выбором парламентской системы и национальной структурой населения. Страны с высокой долей национальных меньшинств (Латвия — 42,3 %, Кыргызстан (после 2005 г.) — 36,1 %, Молдова — 35,5, Эстония — 32,1 %) не знают или отказались от двухпалатного парламента. Правительства стран Балтии и Молдовы реализуют этнократическую политику, при которой бикамерализм, основанный на представительстве населения, принципиально невозможен.
Признаком, объединяющим все постсоветские страны с двухпалатными парламентами, является президентская форма правления. Исключение составляет Россия в 1989-1993 гг., когда унаследованный советский опыт трансформировался в практику парламентской республики с открытым конфликтом институтов государственной власти. Корреляция институционального дизайна и режимных характеристик в постсоветских государствах прослеживается не столь явно. Тем не менее даже самое общее сравнение показывает, что постсоветский бикамерализм связан с нарастающими автократическими тенденциями в развитии политических систем стран бывшего СССР. Методика сравнительного анализа Freedom House, несмотря на ряд существенных недостатков, все же дает более или менее целостное представление о состоянии свобод в мире. Следуя выводам этой организации, можно заключить, что бикамерализм востребован несвободными или частично свободными режимами. Вместе с тем оценка режимных качеств бикамерализма во многом зависит от внутриполитического контекста учреждения и функционирования двухпалатной системы парламента. Определяющее значение имеют конституционно-правовые основы бикамерализма.
По-видимому, существует только два варианта конституционного реформирования: либо деконструкция путем принятия переходных актов или внесения поправок в действующую Конституцию с перспективой выработки нового Основного закона, либо демонтаж — принятие новой Конституции в кратчайшие сроки без сохранения прежних элементов.
Постсоветские государства выбрали разные модели. На первом этапе трансформации конституционного права модель демонтажа была избрана в странах Балтии, в Узбекистане и Туркменистане. В 1991-1992 гг. в этих странах были приняты новые Конституции (в Латвии восстановлена Конституция 1922 г.). Ни одна из этих стран в своих новых конституциях не предусматривала создание двухпалатного парламента. В Туркменистане была создана сложная система с двумя парламентскими органами (Халк Маслахаты и Меджлис), не вписывающаяся в традиционные формы парламентаризма,
но по своим внешним признакам сопоставимая с советским опытом. В других странах была реализована модель деконструкции путем внесения (до принятия новых Конституций) многочисленных поправок в советские республиканские Конституции 1978 г. Этот период охватывает в разных странах разное время. Последняя советская Конституция прекратила свое существование на Украине только в 1996 г. Двухпалатные парламенты на этом этапе появились в России (1989 г.) и Кыргызстане (1993 г.)1.
На втором этапе, связанном с адаптацией конституционного законодательства к реалиям посткоммунизма, только Казахстан избрал модель демонтажа, здесь в 1995 г. была принята новая Конституция. Все другие республики пошли по пути внесения изменений и дополнений в свои Основные законы. На этом этапе, охватывающем период до 2002 г., возникли бикамеральные системы в Казахстане (1995 г.), Беларуси (1996 г.), Таджикистане (1999 г.) и Узбекистане (2002 г.). Главной характеристикой второго этапа является усиление президентуры в постсоветских государствах.
Современный (третий) этап обнаруживает тенденцию к преодолению дисбаланса власти в пользу президента и либерализации авторитарного правления. Если на первых двух этапах конституционного реформирования число бикамеральных систем увеличивалось, то на третьем этапе впервые была ликвидирована вторая палата. В Кыргызстане по итогам референдума, состоявшегося в 2003 г., завершилась история верхней палаты парламента. Проект новой Конституции Кыргызстана не предусматривает восстановления бикамерализма, но принцип формирования однопалатного парламента полностью повторяет логику формирования двухпалатного Жокоргу Кенеша в 1993-2005 гг.
Учреждение второй палаты парламента в постсоветских странах было обусловлено разными причинами. На первом этапе конституционной трансформации важнейшим фактором бикамерализма была демократизация политической жизни, а в России, кроме того, реализация идей федерализма. На втором этапе возникновение второй палаты парламента было неотъемлемой частью консолидации авторитарного режима. Верхняя палата должна была стать опорой авторитарного лидера. Особенности административно-территориального устройства (в Таджикистане и Узбекистане) при этом не были существенными показаниями к учреждению бикамерализма. Кыргызстанский опыт ликвидации двухпалатной системы в 2003-2005 гг. свидетельствует о противоречивых тенденциях в процессе конституционной трансформации постсоветских автократий.
Численность второй палаты в постсоветских странах слабо связана с численностью населения страны и не выдерживает пропорций по сравнению с численностью нижней палаты. Во всех странах, имеющих на сегодняшний день двухпалатные парламенты, число сенаторов поставлено в зависимость от числа регионов. При этом представительство регионов в этих странах различно: в России и Казахстане — по 2, в Узбекистане — по 6, в Беларуси — по 8 сенаторов от каждого региона. В Таджикистане число членов Маджлиси милли определяет конституционный закон. В Кыргызстане ст. 54 Кон-
1 Далее ссылки на статьи Конституций стран СНГ приводятся (см.: Конституции стран СНГ, 1999).
180
ституции 1995 г. устанавливала численность верхней палаты в 70 депутатов. В России 1 сенатор представляет 805,7 тыс. граждан, в Казахстане — 389,3 тыс., в Узбекистане — 268,5 тыс., в Таджикистане — 217 тыс., в Беларуси — 160,9 тыс., в Кыргызстане (до 2005 г.) — 73,5 тыс. граждан. Никаких четких пропорций установить невозможно. Численность верхней палаты в большей степени зависит в постсоветских странах не от населения, а от административно-территориальной структуры государства даже в централизованных унитарных государствах, таких как Беларусь и Казахстан.
Соотношение численности верхней и нижний палаты можно определить по формуле:
ъ=N
Ж
где Ь — бикамеральный коэффициент, N — численность нижней палаты, W — численность верхней палаты.
Для России Ь = 2,53; для Узбекистана — 1,2; для Казахстана — 1,97; для Беларуси — 1,72; для Таджикистана — 1,85; для Кыргызстана — 0,5. Пример Кыргызстана нетипичен. В мировой практике, как правило, нижняя палата численно превосходит верхнюю. В Жокоргу Кенеше верхняя палата первоначально вдвое превосходила численность нижней. Затем численность нижней палаты была увеличена, а верхней сокращена. После структурного реформирования парламента бикамеральный коэффициент для Кыргызстана стал составлять 1,33. Палаты парламента в Узбекистане по численности различаются незначительно. В теории бикамерализма верхняя палата хотя и должна быть меньше нижней по численности, но вместе с тем достаточной для легитимности представительства. Полученные коэффициенты, за исключением Кыргызстана и Узбекистана, можно признать вполне удовлетворительными и соответствующие общемировой практике.
Важное значение в оценке институционального дизайна бикамеральных систем имеет порядок формирования палат парламента. Анализ конституционно-правовых норм показывает, что во всех постсоветских странах порядок формирования нижней и верхней палаты парламентов различается. В теории бикамерализма формирование палат различающимися способами утверждается необходимостью обеспечить различный характер представительства в палатах. Если нижняя палата представляет интересы всего народа, то верхняя палата служит органом территориального представительства. Ирландский исследователь Дж. Коукли выделяет восемь принципов формирования верхней палаты парламента: 1) прямые выборы; 2) непрямые выборы; 3) корпоративное представительство; 4) избрание членами другой палаты; 5) кооптация; 6) назначение; 7) наследование; 8) по должности (см.: Коукли, 1997). На постсоветском пространстве распространена комбинированная система формирования верхних палат. Исключение составляет Кыргызстан (в 1993-2005 гг.), верхняя палата парламента которого формировалась единым способом. В основном применяется комбинация косвенных выборов и назначения. В комбинированных системах, как правило, один из способов формирования палат является ведущим, то есть с его помощью определяется
большая часть состава. В России оба компонента равнозначны, во всех других странах ведущим способом формирования являются косвенные выборы. Непрямые выборы снижают значимость верхней палаты как палаты регионов, поскольку в национальном парламенте представлены не интересы населения регионов, а интересы региональных или корпоративных элит. Дополнительным компонентом в комбинированных системах выступает назначение. Важно отметить, что в России назначается 50 % состава палаты, в Таджикистане — 25%, в Казахстане — 18%, в Узбекистане — 16%, в Беларуси — 14%. Правом назначения сенаторов в России обладают главы исполнительной власти субъектов Федерации, в других постсоветских государствах — президент. Таким образом, лишь в России назначение обеспечивает территориальное представительство, во всех других случаях — представительство интересов главы государства. Данная норма входит в противоречие с конституционным правом ряда стран СНГ. Например, ст. 2 Конституционного Закона Республики Узбекистан «О Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» прямо указывает на то, что Сенат (верхняя палата) Олий Мажлиса Республики Узбекистан является палатой территориального представительства. При этом в тексте этой же статьи содержится норма, касающаяся назначения сенаторов, никак не связанная с обеспечением территориального представительства: «шестнадцать членов Сената назначаются Президентом Республики Узбекистан из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки, искусства, литературы, производства и других сферах государственной и общественной деятельности» (Ведомости, 2002, с. 60). Подрыв территориального характера представительства и практика назначения членов верхней палаты в сочетании с косвенными выборами могут свидетельствовать о слабости демократических институтов и отражают тенденцию к закрытости правящей политической элиты. Конституционное право и практика парламентаризма в Таджикистане фиксируют еще один компонент в формировании верхней палаты — замещение по должности. Ст. 49 Конституции предусматривает, что каждый бывший Президент Республики Таджикистан является членом Маджлиси милли пожизненно, если он не откажется от использования этого права. В настоящее время по данному основанию функции депутата верхней палаты осуществляет Каххор Махкамов. Подобная правовая норма существовала и в Беларуси, но не была реализована. Мировая практика показывает, что включение в состав верхней палаты экс-президентов характерно для неконсолидированных или либерализованных автократий, служащее определенной гарантией личной неприкосновенности диктатора. Эффективность такой нормы весьма сомнительна. Как правило, бывшие президенты не склонны проявлять высокой активности на внутриполитической сцене, а в условиях революционного сценария демократического транзита вместе с диктатором ниспровергаются и политико-правовые нормы режима.
Квалификационные принципы отбора в состав постсоветских верхних палат в целом соответствуют мировой парламентской практике. Возрастные требования к сенаторам в рассматриваемых нами странах более высокие, чем к депутатам нижней палаты.
Исключение составляет опыт Кыргызстана, где ст. 56 Конституции устанавливала единые требования к парламентариям обеих палат. Возрастной ценз в Узбекистане и Кыргызстане был установлен в 25 лет, в России, Беларуси и Казахстане — 30 лет, в Таджикистане — 35 лет. Кроме того, конституционно-правовые нормы устанавливают в разных странах дополнительные цензы. В Казахстане установлены пять различных цензов. С этой точки зрения наиболее либеральные критерии к сенаторам предъявляются в России, где кроме возрастного ценза фактически никакого другого нет. Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №113-ФЗ лишь подчеркивает обязательную правоспособность члена Совета Федерации. В других странах СНГ наиболее распространенным является ценз оседлости: пятилетний — в Беларуси, Кыргызстане (1993-2005 гг.) и Узбекистане. В Казахстане трехлетний ценз оседлости дополнен пятилетним цензом гражданства. Образовательный ценз для сенаторов существует в Таджикистане и Казахстане. Причем казахстанский сенатор должен обладать не только высшим образованием, как и его таджикистанский коллега, но также должен иметь пятилетний стаж работы. С точки зрения институциональных задач бикамерализма вполне обоснованными можно признать существование повышенного возрастного ценза и ценза оседлости, поскольку верхняя палата должна уравновешивать решения нижней палаты и представлять региональные интересы. Российский опыт свидетельствует, что отсутствие ценза оседлости приводит к разрыву с интересами того или иного региона, усилению корпоративного представительства и столичной бизнес-элиты. С другой стороны, установление множественных «фильтров» приводит к резкому ограничению возможностей обновления политической элиты. Кроме того, образовательный ценз и ценз трудового стажа ставят вопрос об ущемлении прав граждан на участие в управлении государством.
Наконец, наиболее значимой характеристикой в оценке эффективности бикамера-лизма является сравнительный анализ полномочий верхних палат парламентов. Полномочия верхних палат парламентов можно типологизировать по нескольким основаниям: по форме закрепления (конституционные, законодательные и регламентные), по степени выражения (выраженные точно и полно, подразумевающиеся), по содержанию (представительские, законодательные и контрольные) (Тихомиров, 1995, с. 57). Кроме того, следует выделить кадровые полномочия палат. Сравнительный анализ предлагает еще несколько типов полномочий: универсальные, которыми обладают не только рассматриваемые нами палаты, но и абсолютное большинство верхних палат мира; общие, характерные хотя бы для двух стран; частные, специфичные для данной палаты. Для достижения целей, поставленных нами в данной работе, целесообразно сосредоточить внимание на конституционных полномочиях, выраженных точно и полно, распределив их по функциональному содержанию.
Конституционное право стран, имеющих двухпалатную систему организации структуры парламента, знает разделение полномочий парламента на две категории: исключительные полномочия палат и полномочия, осуществляемые палатами совместно.
Следует не только определить объем полномочий верхних палат, но и соотнести их с полномочиями нижней палаты в рамках межстранового сравнения.
В Казахстане, Таджикистане и Узбекистане значительная часть полномочий парламента отнесена к совместному ведению палат. В основном это касается полномочий в сфере законодательства, таких как внесение изменений и дополнений в Конституцию, рассмотрение и утверждение бюджета, наделении президента дополнительными и чрезвычайными полномочиями и т. п. Во всех постсоветских странах верхняя палата играет второстепенную роль в легислативном процессе по отношению к нижней палате. К исключительным полномочиям верхних палат Конституции стран СНГ, кроме проблем организации работы палата, относят в основном кадровые полномочия. При этом обращает на себя внимание почти полная зависимость палат в решении кадровых вопросов от воли главы государства. Так, в Узбекистане, Кыргызстане (1993-2005 гг.) и Казахстане все полномочия Сената в кадровой сфере связаны с инициативой президента. Более самостоятельны в кадровых решениях верхние палаты России и Беларуси, однако объем их полномочий в данной сфере не велик. Контрольные функции верхних палат фактически сведены к формальной декларации. Однако в Беларуси, России и Казахстане верхние палаты участвуют в отрешении президента от должности; белорусский Совет Республики и казахстанский Сенат вправе контролировать деятельность органов местной власти; в ряде государств верхняя палата контролирует работу Генеральной прокуратуры, Центрального банка, судов. В целом объем полномочий верхних палат не соответствует их потенциальной роли в политическом развитии постсоветских стран.
В большинстве стран «сенаты» выполняют функцию легитимации автократии, служат дополнительной опорой президентской власти, часто не выполняют своей институциональной роли регионального представительства, являются местом столкновения лоббистских интересов. Несмотря на ряд существенных недостатков в функционировании постсоветских верхних палат, нельзя отрицать их социальной значимости в процессе укрепления национальной государственности и экономической интеграции стран СНГ, обеспечении политической стабильности в обществе и преемственности политических элит.
Литература
Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2002. № 4-5.
Конституции стран СНГ и Балтии / Сост. Г. Н. Андреева. М., 1999.
Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3.
Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.
