CC BY
382
А.А. Симонов
Место федеральной службы судебных приставов в системе правоохранительных органов России
На современном этапе в отечественной юридической науке все чаще возникают вопросы о месте органов принудительного исполнения судебных решений в механизме государства, высказываются различные точки зрения, в том числе позволяющие говорить о Федеральной службе судебных приставов Российской Федерации как правоохранительном органе.
Так, В. Щукин называет правоохранительными те органы, в которых осуществляется правоохранительная служба. В качестве таковых помимо прокуратуры, органов внутренних дел, органов государственного контроля над распространением наркотических средств, таможенных органов, налоговых органов и сил обеспечения безопасности РФ он признает службу судебных приставов [1, с. 57-58].
Н. Братчикова относит к правоохранительным органам, в том числе и органы государственной службы [2, с. 2], а в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее - ФЗ «О судебных приставах») «судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе».
Ряд ученых говорит о Федеральной службе судебных приставов как субъекте получившей в последнее время развитие в научной литературе формулировки «полицейской деятельности» [3, с. 35].
К. Гуценко и М. Ковалев, включая службу судебных приставов в перечень правоохранительных органов, рассматривают ее как орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов [4, с. 1314]. Позиция признания службы судебных приставов как органа, осуществляющего организационное обеспечение деятельности судов, актуальна и сегодня, ее приверженцами являются не только теоретики, но и практические работники, главным образом, представители судебной ветви власти.
В частности, по мнению А. Извариной, деятельность судебного пристава-исполнителя от судов отделена искусственно, так как за разрешением ряда вопросов в порядке исполнения стороны или судебный пристав обязаны обращаться в суд [5, с. 224].
Имеется и другая позиция. Несколько лет в Государственной Думе лежит законопроект, согласно которому службу судебных приставов предлагается разделить надвое: судебные приставы-исполнители, которые исполняют решения судов, должны остаться при Министерстве юстиции Российской Федерации, а судебные приставы, чья задача обеспечивать порядок в судебных заседаниях и охрану судов, перейдут в Судебный департамент при Верховном суде РФ.
О необходимости передачи судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в ведение Судебного департамента при Верховном суде РФ еще осенью 1999 года заявил Президиум Совета судей РФ.
Основной довод следующий: суды охраняются плохо, судебные приставы несут службу только в рабочее время. А за безопасность самих судей вообще никто толком не отвечает. Рассчитывать на помощь МВД или ФСБ в критических ситуациях не приходится.
Намерения судебной власти очевидны: у нее, как и у любой власти, должна быть силовая поддержка, находящаяся в ее непосредственном подчинении. И в этом смысле замысел по обретению силовых полномочий Судебным департаментом путем их изъятия у органа исполнительной власти является прямым следствием чрезмерной популяризации «могущества» судебной системы.
Правильной представляется позиция Федеральной службы судебных приставов: предложение Судебного департамента прямо противоречит Конституции РФ и важнейшим положениям судебной реформы в Российской Федерации, а именно, принципу разделения власти. Такой закон может привести к тому, что в одном органе окажутся соединенными функции исполнительной и судебной власти. Кроме того, судебный пристав-исполнитель не может быть подотчетен суду как орган, исполняющий его решения, поскольку он также обязан действовать, основываясь на принципах законности, своевременности совершения исполнительных действий и применения мер по принудительному исполнению актов других органов и должностных лиц.
Реформа системы исполнительного производства в Российской Федерации началась в середине 90-х годов прошлого века. С принятием федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» [6; 10] органы принудительного исполнения были выведены из подчинения судов. Полномочия по принудительному исполнению судебных решений стали осуществлять государственные органы исполнительной власти - служба судебных приставов, образованная при Министерстве юстиции Российской Федерации. Как отмечалось тогда в пояснительной записке к указанным законам, в соответствии с принципом разделения властей суды освобождаются от несвойственной им функции по руководству работой судебных исполнителей, т.е. по существу, от выполнения собственных решений и тем более постановлений несудебных органов.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти за последние десять лет в России произведена существенная реорганизация органов исполнительной власти. В ходе начатой в 2004 году очередной административной реформы указами Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 и «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» от 13.10.2004 Департамент судебных приставов при
Министерстве юстиции был преобразован в Федеральную службу, которая фактически перешла в подчинение Президенту.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 5 ФЗ «О судебных приставах», положение о Федеральной службе судебных приставов, ее структура и штатная численность утверждаются Президентом РФ. Директор Федеральной службы судебных приставов - главный судебный пристав Российской Федерации, а также его заместители -назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. За Министерством юстиции Российской Федерации сохраняются лишь полномочия по координации и контролю деятельности, находящейся в его ведении Федеральной службы судебных приставов, а также функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы (ст. 7).
Непосредственная подчиненность Федеральной службы судебных приставов главе государства говорит об особой значимости решаемых ею задач. Служба осуществляет функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
В настоящее время сложившаяся в России единая централизованная система органов принудительного исполнения судебных решений, сосредоточенная в рамках исполнительной власти, позволяет эффективно решать поставленные перед ней задачи. Сосредоточение в едином органе полномочий по обеспечению безопасности, проведения дознания, осуществлению разыскных мероприятий позволяет самостоятельно и оперативно решать многие проблемы принудительного исполнения, не прибегая к помощи других государственных органов. Силовая составляющая службы, а также возможность привлечения к уголовной и административной ответственности нарушителей законодательства об исполнительном производстве должны позволить эффективно преодолевать препятствия в осуществлении исполнительных действий [7].
Тем не менее до настоящего времени не решен краеугольный вопрос статуса Федеральной службы судебных приставов: кем являются судебные приставы - органом государственной гражданской службы либо органом правоохранительной системы.
Деятельность Федеральной службы судебных приставов регламентирована Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», но в то же время она корреспондирует с работой правоохранительных органов по ряду определенных признаков.
В частности, Федеральная служба судебных приставов является единственным органом принудительного исполнения в Российской Федерации.
В соответствии с ФЗ «О судебных приставах» судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, наделены «полицейскими полномочиями» по предупреждению и пресечению преступлений и правонарушений, задержанию лиц, их совершивших, поддержанию общественного порядка в судебных помещениях (ст. 11), им предоставлено право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (ст. 11, 15-18).
Судебный пристав-исполнитель не наделен правом применения силы и оружия. Тем не менее он осуществляет принудительное исполнение, мерами которого являются обращение взыскания на имущество должника, в том числе путем наложения ареста на имущество и его принудительной реализации; обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц, а также иные меры, предпринимаемые в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами, обеспечивающими исполнение исполнительного документа.
У судебных приставов-исполнителей отсутствуют полицейские полномочия на задержание, обязанность пресекать правонарушения, но он вправе во исполнение исполнительного документа осуществлять проверку имущественного положения (производить осмотр - ст. 12 ФЗ «О судебных приставах»), обращать взыскания на различные виды доходов должника, наложить арест и изъять имущество должника (ст. 80-84 ФЗ «Об исполнительном производстве»).
Кроме того, с 1 января 2000 года на Федеральную службу судебных приставов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации возложены функции по исполнению постановлений налоговых органов о взыскании задолженности по налогам и сборам за счет имущества должников-организаций. Федеральная служба судебных приставов теперь напрямую участвует в пополнении доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная функция ранее осуществлялась налоговой полицией, которая являлась правоохранительным органом.
С 1 июля 2002 года в соответствии со ст. 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации главный судебный пристав Российской Федерации, главные судебные приставы субъектов Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав были отнесены к органам дознания. На них были возложены функции по расследованию преступлений по пяти составам преступлений, предусмотренных гл. 31 «Преступления против правосудия» Уголовного кодекса Российской Федерации, а на судебных приставов Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях были возложены полномочия по составлению протоколов по 11 составам правонарушений. На данный момент количество составов преступлений и административных правонарушений, в рамках которых должностные лица Федеральной службы судебных приставов осуществляют свои полномочия, увеличено.
Кроме того, Федеральным законом от 14.03.2009 № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» [8] осуществление функций дознания возложено на Федеральную службу судебных приставов в целом.
Возлагая новые функции на службу судебных приставов, законодатель в первую очередь руководствовался стремлением создать уголовно-административный механизм обеспечения исполнения судебных решений, а также дополнительные условия для эффективной работы органов правосудия.
Говоря о возможности отнесения Федеральной службы судебных приставов к правоохранительным органам, несомненно, следует затронуть и вопрос о месте службы в системе правоохранительных органов и об идентичности выполняемых ими функций.
Большинство правоохранительных органов обладают функциями по предотвращению преступлений (Министерство внутренних дел), налоговых нарушений (налоговые органы), пожаров (Министерство по чрезвычайным ситуациям) и т.д. Федеральная служба судебных приставов не наделена превентивными, профилактическими функциями. Иначе говоря, судебный пристав-исполнитель не должен предотвращать различные нарушения, влекущие за собой решения судов и иных органов, он должен только исполнять эти решения в принудительном порядке.
При обнаружении нарушения законодательства или совершения преступных действий правоохранительные органы пресекают их и затем передают документы по данному делу в суд или иной юридически правомочный орган для принятия окончательного решения. Федеральная служба судебных приставов осуществляет свои полномочия с момента поступления на исполнение исполнительного документа, т.е. после вынесения решения соответствующим органом, и исполняет решение до завершения принудительного обращения взыскания. В эти действия входит и реализация арестованного имущества как составная часть исполнительного производства, которая в качестве функций отсутствует у других правоохранительных органов.
Наиболее тесное взаимодействие среди правоохранительных органов Федеральная служба судебных приставов осуществляет с подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации, налоговыми и таможенными органами по трем основным направлениям:
- принудительное исполнение актов соответствующих органов, в том числе актов о взысканиях имущественного характера;
- истребование документов и материалов, необходимых для принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов;
- направление в адрес соответствующих органов, учреждений, организаций и должностных лиц предписаний, исполнение которых необходимо для принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также для обеспечения установленного порядка деятельности судов.
Так, в соответствии со ст. 62 ФЗ «Об исполнительном производстве» «сотрудники органов внутренних дел в пределах предоставленных им федеральным законом полномочий обязаны оказывать содействие судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства при возникновении угрозы жизни или здоровью судебного пристава-исполнителя, а также могут привлекаться для обеспечения правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения».
Исполнение постановлений судебных приставов-исполнителей об объявлении розыска должника-гражданина и розыска ребенка в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 65 ФЗ «Об исполнительном производстве» осуществляется органами внутренних дел.
Взаимодействие с органами внутренних дел, таможенными и налоговыми органами обусловлено также тем, что указанные органы наделены полномочиями по вынесению решений, являющихся в соответствии со ст. 12 ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнительными документами, которые обязательны для исполнения судебными приставами-исполнителями.
Кроме этого, в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об исполнительном производстве» и ст. 14 ФЗ «О судебных приставах» требования судебного пристава обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций и подлежат неукоснительному соблюдению на всей территории Российской Федерации. Информация, документы и их копии, необходимые для осуществления судебными приставами своих функций, предоставляются по их требованию безвозмездно и в установленный ими срок. Невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя либо воспрепятствование осуществлению им функций по исполнению исполнительного документа влекут для виновных лиц предусмотренную законодательством ответственность.
Положения данной нормы в полной мере распространяются на правоохранительные органы, с которыми осуществляют взаимодействие судебные приставы-исполнители. В частности, в целях выявления имущества должника для обращения на него взыскания судебный пристав-исполнитель запрашивает информацию об имущественном положении должника в регистрирующих органах, каковыми могут выступать и органы внутренних дел, ведущие специальный учет транспортных средств, огнестрельного и газового оружия, налоговые органы и другие.
Организация взаимодействия Федеральной службы судебных приставов России (территориальных органов) с правоохранительными органами и органами административной юрисдикции осуществляется разработкой и принятием совместных нормативных и организационных документов и проведением совместных мероприятий.
Для того, чтобы решение суда или иного юридически правомочного органа было исполнено, не достаточно только подготовить и утвердить нормативные и организационные документы, но, главным образом, необходимо организовать эффективное взаимодействие между правоохранительными органами.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, оптимизация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом» рассматриваются как необходимые требования в разработке механизмов противодействия коррупции [9].
Вышеуказанное определяет место Федеральной службы судебных приставов в системе правоохранительных органов. На данный момент законодателем не сформирована система правоохранительных органов, и вопрос закрепления за Федеральной службой судебных приставов статуса правоохранительного органа пока остается в проекте.
В этой связи представляется необходимым принятие в кратчайшие сроки Федерального закона «О правоохранительной службе», в соответствии с которым правоохранительная служба предусматривалась бы в органах государственной власти, в ведении которых находятся, в том числе, вопросы обеспечения установленного порядка деятельности судов, а также принудительного исполнения судебных решений и актов других органов.
Отнесение Федеральной службы судебных приставов к категории правоохранительных органов будет серьезным позитивным шагом навстречу службе, поскольку появятся новые рычаги и новые возможности применения мер воздействия в отношении тех, кто уклоняется от исполнения судебных решений, актов других органов и должностных лиц. К числу таких возможностей можно отнести проведение, например, оперативно-разыскных мероприятий. Судебный пристав получит совершенно новые качественные возможности при реализации своих полномочий, связанных с розыском должников, имущества, с проведением работ по закреплению той информации, которую судебный пристав сможет получать не скрытыми, а легальными способами.
Литература
1. Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6.
2. Братчикова Н. Внебюджетные фонды правоохранительных органов // Юрист. 1999. № 1.
3. Черников В. Полицейское законодательство: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. № 1.
4. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учеб. М.: Зерцало, 2000.
5. Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации: содержание, организация, формы. Ростов-на-Дону, 2005.
6. ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21.07.1997 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3591.
7. Воронов Е.Н. Место органов принудительного исполнения судебных решений в механизме государства // Исполнительное право. 2008. № 2.
8. Федеральный закон от 14.03.2009 № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1267.
9. Головин В.В. Взаимодействие правоохранительных органов в процессе принудительного обращения взыскания // Российский следователь. 2007. № 2.
10. ФЗ «О судебных приставах» от 21.07.1997. Ст. 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3590.
