CC BY
208
А.А. Симонов
Институт судебных приставов: историко-правовой аспект,
реалии и проблемы
Возникнув примерно в Х веке, институт судебных приставов прошел длительную историческую эволюцию, непосредственно связанную с правовыми нормами. В Древней Руси исполнением занимались мечники и детские Русской Правды. В документальных актах, действие которых относится по времени к периоду феодальной раздробленности Руси, например, в Новгородской и Псковской судных грамотах, датированных XV веком судебные приставы назывались «пристава» и призывались к исполнению своих обязанностей князем или городским вече (т.е. общим собранием горожан). Судебные приставы обладали широким кругом полномочий, включающих элементы судебной и следственной деятельности - досудебное исследование обстоятельств совершенного преступления; собирание доказательств; розыск и принудительный привод ответчика, уклоняющегося от явки в судебное заседание; обеспечение надлежащего порядка при рассмотрении дела в суде; обеспечение исполнения решения суда.
О существовании приставов и подвойских также свидетельствовал акт Московского государства -Судебник 1497 года.
К XVIII веку обязанности по исполнению судебных решений легли на общую полицию, и возникшие в связи с этим трудности привели впоследствии к созданию особого круга лиц, занимающихся исполнением, - судебных приставов, которые состояли при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений.
К компетенции судебных приставов относилось исполнение судебных решений и определений, доставка сторонам повесток и бумаг по делам, исполнение иных поручений судов и распоряжений председательствующего в судебном заседании.
При уездных судах, а также при губернских присутствиях волостных судов, в верхних крестьянских судах не было судебных приставов. Их обязанности исполнялись общей полицией или приставами окружных судов. Но судебные приставы могли быть назначены при мировых съездах мировых судей.
Деятельность судебных приставов в системе органов власти Российской империи на протяжении длительного периода времени была результативной, отвечала потребностям общества и удовлетворяла интересам правящих классов, что позволило приставу стать влиятельной и популярной фигурой в системе государственной власти.
Так, в Российской империи первой половины XIX века наряду с судебными приставами уже функционировали частные приставы - полицейские обер-офицеры, которые с 1837 года возглавляли полицейский стан в уезде, и с 1867 года - полицейскую часть в крупных городах, а в мелких - всю полицию в городах; становые приставы - помощники начальников полиции в уездах и помощники председателей судов, осуществлявшие исполнительные и хозяйственно-распорядительные дела в стане; следственные приставы (следователи), винные и соляные приставы (должностные лица, наблюдавшие за соблюдением порядка акцизной торговли вином и солью).
В первой половине XIX века появилось несколько проектов по усовершенствованию судебного законодательства. Однако проведение судебной реформы стало возможным только после отмены крепостного права в 1861 году.
20 ноября 1864 года Александр II утвердил ряд законов о судоустройстве: Судебник, Судебный устав, «Судебные приставы и правила исполнительного производства по судебному уставу» и ряд других. Судебная реформа 1864 года вернула в структуру органов судопроизводства институт судебных приставов. Они состояли при уголовном и гражданском кассационных департаментах Правительствующего Сената, судебных палатах, окружных судах, съездах мировых судей и при мировых судьях «для исполнения действий, возлагаемых на них Уставами уголовного и гражданского судопроизводства» и «Учреждением судебных установлений» и проходили по разделу «Чины канцелярий» [1, с. 42].
Утверждение судебного пристава в занимаемой должности производилось лишь при выполнении им трех обязательных условий. Первое - прохождение испытательного срока, а именно, истечение года со дня избрания его в качестве кандидата на замещение должности судебного пристава. Второе -внесение суммы залога, который рассматривался как необходимый резерв денежных средств для погашения ущерба, который мог бы возникнуть в результате неправомерных действий судебного пристава. Третье - принятие присяги [2, с. 5].
Всякое нанесенное судебному приставу во время исполнения им своих обязанностей оскорбление, а также сопротивление его законным требованиям или распоряжениям считалось не иначе, как
преступлениями против властей, правительством установленных, и влекло за собой соответствующее наказание.
Законодательством предусматривалась возможность обжалования действий или бездействия судебных приставов председателю того судебного места, при котором состоял судебный пристав, а в кассационных департаментах Сената - обер-прокурорам.
Судебные приставы не являлись государственными служащими, а проходили по разряду гражданской службы, что позволяло им создавать профессиональные союзы.
В подобном статусе институт судебных приставов просуществовал до начала ХХ века и был упразднен Декретом СНК от 24 ноября 1917 года одновременно с роспуском судебных учреждений и иных государственных органов Российской империи. Однако с формированием новых органов власти возникла необходимость в создании надлежащих условий для осуществления правосудия, в связи с чем 30 ноября 1918 года Декретом ВЦИК «Об утверждении положения о народном суде РСФСР» было установлено, что «...приговоры, присуждающие к принудительным работам или другому виду лишения свободы, приводятся в исполнение органами Советской милиции, а решения по гражданским делам и всякие денежные взыскания - судебными исполнителями».
Судебные исполнители в отличие от своих предшественников приобрели статус государственных служащих, так как состояли в штате районных народных судов (судов низового звена) и являлись, по сути, представителями судебной власти [3, с. 16].
В 20-е годы в связи с оживлением гражданского оборота исполнительная служба работала активно. Порядок принудительного исполнения был определен в ГПК РСФСР 1923 г. и ряде других актов. В 40-е годы правила исполнения судебных решений были также регламентированы инструкцией НКЮ СССР от 28 сентября 1939 года «О порядке исполнения судебных решений».
Судебные исполнители назначались на должность и увольнялись с должности по распоряжению председателя губернского или окружного суда; занимались исполнением решений судов и судебных приказов по гражданским делам, исполнительных надписей нотариусов, определений судов, решений арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, других актов, взимая при этом установленные сборы.
В дальнейшем порядок исполнения регламентировался нормами Закона о судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г., ГПК РСФСР 1964 г., Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (последнее по этому вопросу утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»), Инструкцией Министерства юстиции СССР о порядке исполнения судебных решений от 24 апреля 1973 г., об исполнительном производстве от 15 ноября 1985 г.
Сложившаяся в этот период времени система исполнения просуществовала до середины 90-х годов XX века и носила государственный характер. Она преимущественно защищала государственную, общественную и кооперативную собственность. Исполнительное производство имело много признаков, присущих судебному процессу, так как являлось его неотъемлемой частью. Кроме того, судебные исполнители находились в двойном подчинении - они состояли под организационным началом не только председателей соответствующих судов, но и органов юстиции.
Обусловила необходимость разработки новых процессуальных законов, законов о судах, судейском корпусе и ряда других Концепция судебной реформы в России, одобренная 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР.
В дальнейшем распад СССР и последовавшие изменения в политическом и государственном устройстве России способствовали развитию дестабилизационных процессов во всех сферах жизни страны, что, в частности, в сфере экономических отношений привело к проникновению криминальных структур и созданию групп, занимающихся «выбиванием» долгов.
Реально в этот период времени принудительно исполнялось не более одной трети исполнительных документов, что ставило под сомнение реализацию одного из основных конституционных прав личности - права на судебную защиту и подрывало авторитет суда.
В подавляющем большинстве должность судебных исполнителей занимали женщины с достаточно низким уровнем оплаты труда, незначительным правовым статусом в системе государственной службы и крайне ограниченным объемом полномочий [4, с. 28].
Неразвитость законодательства об исполнительном производстве; длительное отсутствие ресурсного обеспечения судебных исполнителей; отсутствие необходимой силовой поддержки, гарантирующей реализацию мер по принудительному исполнению судебных решений только усугубляли ситуацию и свидетельствовали о том, что институт судебных исполнителей себя исчерпал. Необходимо было создание в России специальной службы, действующей на принципиально иных организационно-правовых началах.
Важнейшей частью реформы исполнительного производства явилось принятие 21 июля 1997 года федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», которыми были
решены основные вопросы исполнительного производства и, в первую очередь, создана самостоятельная служба принудительного исполнения исполнительных документов - служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.
Лишь принятие указанных федеральных законов позволило создать правовые предпосылки для поднятия профессионального уровня службы судебных приставов. Судебный пристав получил статус государственного служащего.
Согласно федеральным законам «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» служба судебных приставов включает в себя две категории должностных лиц: судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей. Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее - ОУПДС) обеспечивают в судах безопасность судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей, обеспечивают охрану зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время, осуществляют принудительный привод лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю.
Принудительное исполнение судебных актов и актов других органов возложено на судебных приставов-исполнителей, которые вправе принимать на исполнение в установленные законом сроки соответствующие требованиям законодательства исполнительные документы; возбуждать исполнительное производство; разыскивать, налагать арест, изымать, передавать на хранение, реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота; получать в ходе проведения исполнительных действий необходимую информацию и др.
Федеральный закон «Об исполнительном производстве» позволил судебному приставу-исполнителю самому налагать штрафы на организации (за исключением банков и иных кредитных организаций), их работников и граждан; установил принцип удвоения размера штрафа при последующих неисполнениях требований исполнительного документа неимущественного характера без уважительных причин и возможность применения иных мер принуждения должника к исполнению исполнительного документа.
Исполнительное производство, носившее ранее явно выраженный государственный характер, теперь должно было опираться на равенство защиты всех форм собственности.
На данном этапе был также обеспечен всесторонний (внутриведомственный, судебный и прокурорский) контроль за действиями судебного пристава-исполнителя.
В то же время необходимо отметить, что принятие федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» явилось первоначальным этапом реформы исполнительного производства.
Практика показала несовершенство указанных законов. Например, несоответствие ряда норм требовало применения как норм ФЗ «Об исполнительном производстве», так и норм ГПК РФ, на которые, главным образом, и опирались, поскольку они обладали более высокой юридической силой.
Далее исполнительное производство начинает приобретать вид самостоятельной отрасли права, регулируемой специальными нормативно-правовыми актами - федеральными законами, внутриведомственными инструкциями и т.д. В статьях 428-446 ГПК РФ 2002 г. регулирует производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов, как непосредственно деятельность суда.
В качестве одного из этапов становления современного исполнительного производства следует считать и введение в действие с 1 июля 2002 года нового УПК РФ, который впервые к компетенции службы судебных приставов отнес вопросы производства предварительного расследования в форме дознания (п. 4 ч. 3 ст. 151) по ряду статей УК РФ по уголовным делам против правосудия. Помимо этого на службу как орган дознания возложена обязанность выполнения неотложных следственных действий по любым другим преступлениям. По указанию прокурора должностному лицу органа дознания может быть поручено и поддержание государственного обвинения в суде [5, с. 15].
Дальнейшее развитие России по пути демократического федеративного правового государства потребовало реформирования всех ветвей государственной власти, в том числе и исполнительной, которая нашла свое воплощение в Указе Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В целях реформирования системы органов Министерства юстиции РФ и разделения нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам, службе судебных приставов был придан статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти - федеральная служба - с возложением на нее контрольно-надзорных функций.
Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» было утверждено Положение о Федеральной службе судебных приставов России и ее подведомственность Министерству юстиции РФ.
Однако имеющиеся проблемы не позволяют говорить о постоянном прогрессировании в сфере исполнительного производства и, прежде всего, это несовершенство действующего законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов.
Работа по согласованию проектов федеральных законов, существенно корректирующих законодательство в сфере исполнительного производства и обеспечения установленного порядка деятельности судов, а главное, над комплексным федеральным нормативным актом - Исполнительным кодексом РФ, к сожалению, до настоящего времени не доведена до своего логического конца.
Однако предложения Федеральной службы судебных приставов по внесению изменений в ряд законодательных актов с целью устранения имеющихся законодательных коллизий и повышения результативности ее деятельности (например, в части розыска должников и их имущества, которым на сегодняшний день занимаются оперативные подразделения МВД России) были учтены. Кроме того, Служба выступила с инициативой о ее включении в число субъектов оперативно-разыскной деятельности.
Представляется логичным также в пользу Службы решить вопрос об изменении подследственности по делам о злостной неуплате алиментов, предусмотренным ст. 157 УК РФ. С целью предоставления Службе новых рычагов для более четкого и жесткого исполнения судебных решений следует расширить круг субъектов, в отношении которых возможно уголовное преследование за злостное неисполнение судебных решений, а именно, включить в круг таких субъектов и физических лиц [6].
Проблемным является и применение отдельных норм Федерального закона «Об исполнительном производстве».
Например, в ст. 90 указанного Закона предусмотрена возможность обжалования действий пристава-исполнителя. Однако ни в данной статье, ни вообще в Законе не указано, в какой процессуальной форме и с вынесением какого процессуального документа такие жалобы должны рассматриваться. В разъяснении нуждается также вопрос о том, кто может обращаться в суд с жалобами на действия судебных приставов-исполнителей [7].
При нарушении судебным приставом условий возбуждения исполнительного производства и последовательности предусмотренных Законом действий последние могут быть признаны неправомерными.
На стадии возбуждения исполнительного производства судебные приставы-исполнители испытывают затруднения при исполнении решений судов, в которых предмет исполнительных действий как бы отсутствует либо четко не выражен. В вину судебному приставу-исполнителю зачастую ставят затягивание исполнительного производства. Однако обращения пристава в орган, выдавший исполнительный документ, за соответствующим разъяснением могут носить неоднократный характер, а принятие таким органом решения может быть затянуто.
Немалую сложность на практике вызывает и взыскание по исполнительным документам денежных сумм с органов государственной власти и бюджетных организаций.
Назрела необходимость по приданию Федеральной службе судебных приставов России статуса правоохранительных органов, что позволило бы существенно поднять правовой и социальный статус пристава. Огромная нагрузка, тяжелая и опасная работа судебного пристава по сути своей являются правоохранительной деятельностью [8].
Следует определиться и со статусом службы судебных приставов по ОУПДС.
Так, судейское сообщество, а также Судебный департамент при Верховном суде РФ в течение последних лет неоднократно высказывались за передачу службы судебных приставов по ОУПДС из ведения Министерства юстиции РФ в ведение Судебного департамента [9, с. 23; 10, с. 10; 11, с. 6-7].
Обоснованны опасения, что изъятие судебных приставов по ОУПДС из структуры Министерства юстиции РФ будет означать лишение судебных приставов-исполнителей силовой поддержки и приведет к ослаблению эффективности исполнения судебных актов и актов других органов. Кроме того, участвовать в принудительном исполнении не только судебных решений, но и актов других органов Российской Федерации судебные приставы по ОУПДС будут лишены, находясь в ведении Судебного департамента, который как орган судебной системы не может исполнять решения федеральных органов исполнительной власти.
Учитывая, что на Судебный департамент при Верховном суде РФ возложены задачи по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, то наиболее правильным видится создание в структуре Судебного департамента отдельной службы (возможно и с названием «судебные приставы») по обеспечению установленного порядка деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировой юстиции.
За судебными же приставами по ОУПДС Федеральной службы судебных приставов следует оставить функции по обеспечению установленного порядка деятельности арбитражных судов и участие в совершение исполнительных действий. Возможно и расширение направления деятельности
этой службы, например, путем создания при ней подразделения по проведению оперативно-разыскных действий по установлению должника и его имущества [12, с. 323].
Целевая программа «Развитие Федеральной службы судебных приставов России на 2006-2008 годы» должна способствовать дальнейшему развитию Службы, повышению эффективности исполнения решений судов и иных органов, уровня безопасности при осуществлении правосудия, качественному улучшению профессионального уровня судебных приставов, надлежащему финансированию и материально-техническому обеспечению службы.
Сами же судебные приставы должны преследовать целью своей работы достижение авторитета как среди органов местного самоуправления и иных правоохранительных органов, так и среди простого населения.
Литература
1. Вайнштейн Г. Служба судебных приставов в дореволюционной России // Российский судья. М.: Юрист, 1999. № 4.
2. Захаров В. Назначение судебных приставов в России по судебным уставам 1864 г. // История государства и права. М.: Юрист, 2000. № 1.
3. Кондрашов Б. Служба судебных приставов: стадии становления // Журнал российского права. 1999. № 3/4.
4. Афанасикова М. Деятельность службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации // Органы и учреждения юстиции в РФ. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002.
5. Хмарин С. Дознание в службе судебных приставов // Вестник службы главного судебного пристава Главного управления Министерства юсти-ции РФ по Ростовской области. 2002. № 2.
6. Каширин А. Приставы за расширение полномочий // ЭЖ-ЮРИСТ. 2006. № 12.
7. Розина С. Исполнение судебных решений затрудняется из-за пробелов в законодательстве // Российская юстиция. 2002. № 2.
8. Каширин А. Вопрос совершенствования законодательства об исполнительном производстве продолжает оставаться одним из самых актуальных. Какие изменения и дополнения в нормативную базу в этой области планируется внести в самое ближайшее время? // ЭЖ-ЮРИСТ. 2006. № 5.
9. Постановление Совета судей РФ от 25-28 апреля 2000 г. «О передаче Службы судебных приставов» // Российская юстиция. 2000. № 7.
10. Постановление Совета судей РФ от 17-20 апреля 2001 г. «О ходе исполнения Федерального закона "О судебных приставах"» // Российская юстиция. 2001. № 7.
11. Постановление Совета судей РФ от 13-16 ноября 2001 г. «О работе судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции» // Российская юстиция.
2002. № 3.
12. Ламонов Е. Служба судебных приставов: становление и проблемы развития // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура,
2003.
