CC BY
279
ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
А.И. Черкасов*
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В США: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Местное управление в США относится к так называемой англосаксонской модели, для которой характерны отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим по каким бы то ни было вопросам, значительная роль комитетов (комиссий) представительных органов в местном управлении1, управление городской и сельской местностью организационными ячейками различного типа2. Кроме того, непосредственно населением может избираться и ряд должностных лиц местного управления. При анализе места и роли местных органов в политической системе стран англосаксонского права упор обычно делается на то, что они являются составной частью единого механизма публичной администрации. Используемый в законодательстве термин «местное управление» обычно указывает лишь на один из критериев отграничения местных органов от всех других органов публичной власти - их локальный характер.
В указанных странах местное управление обычно оценивается с точки зрения как демократии, так и эффективности. С одной стороны, оно отражает стремление к децентрализованному управлению, и в рамках подобного подхода подчеркивается приоритет местных демократических ценностей, таких как представительность, плюрализм, подотчетность населению и т.п. С другой стороны, местное управление рассматривается в качестве механизма оказания эффективных услуг населению, и в таком случае социальные и политические соображения отходят на второй план, а на первый выдвигаются финансовые и экономические интересы. Такой подход
* Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН.
1 Данная тенденция в настоящее время типична не для всех городов, особенно крупных, где все более значимой становится роль мэров и образуемых при них коллегиальных исполнительных органов.
2 Для стран англосаксонского права характерна так называемая дифференцированная система управления, при которой муниципалитеты обычно создаются только в городах.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2015
«предусматривает большее вмешательство со стороны государства с целью установления контроля над местной сферой управления и внедрения механизмов, обеспечивающих эффективность и экономичность»3. Впрочем, подобная двойственность в оценке местного управления в настоящее время становится все более характерной и для стран континентального права.
Большинство американских штатов (за исключением Род-Айленда и Коннектикута) делится на графства4. В настоящее время в США насчитывается в общей сложности 3033 графства5. В среднем на один штат приходятся 63 графства. При этом в восьми штатах насчитывается менее 20 графств в каждом, а в семи - 100 и более. Графства могут значительно различаться по количеству проживающего на их территории населения. Более чем в 3/4 штатов проживает менее 100 тыс. жителей. В среднем в одном графстве проживает от 10 тыс. до 25 тыс. человек6.
Графство представляло собой «ведущее звено местного управления»7 до начала в США широкомасштабной урбанизации. Органы управления графства обслуживали блоки ферм и ранчо, на деятельности которых базировалась региональная экономика. Индустриализация и последующая урбанизация в Х1Х-ХХ вв., однако, постепенно снизили роль графств. Последние в настоящее время продолжают оказывать услуги преимущественно аграрным и традиционным сообществам в таких сферах, как общественное здравоохранение и благосостояние, образование, уголовная юстиция, дорожное строительство, водоснабжение и землепользование.
Как и для многих других стран, для США типична тенденция к стиранию различий между городской и сельской местностью, и по-
3 Aulich Ch. Australia: Still a Tale of Cinderella? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. P. 198-199.
4 В штате Луизиана они именуются приходами (parish), в штате Аляска - бароу (borough).
5 См.: Simon Ch. A., SteelB. S., Lovrich N. P. State and Local Government: Sustain-ability in the 21st Century. N.Y., 2011. P. 1.
6 См.: Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R. L. Kemp. Jefferson, 2007. P. 5, 96; Bowman A. OM., Kearney R.C. State and Local Government. Boston, 2008. Р. 262.
7 Simon Ch. A., SteelB. S, Lovrich N. P. Op. cit. P. 165. 148
этому разграничение между городом и деревней здесь зачастую носит весьма условный характер. В большинстве американских штатов основным требованием к поселениям, стремящимся получить статус муниципальной корпорации8, является установленная минимальная численность населения. В штате Алабама это 300 человек, в штате Калифорния - 500, а в штате Аризона - 1500. Могут устанавливаться также требования к плотности населения. В штате Флорида, например, это полтора человека на 1 акр (1 акр = 4046,86 кв. м). В штате Джорджия территория, претендующая на получение статуса муниципальной корпорации, должна находиться на расстоянии не менее 3 миль (1 миля = 1,6 км) от ближайшего муниципалитета9, т.е. новые муниципальные корпорации не должны непосредственно граничить с уже существующими.
Кроме того, составляется петиция от жителей с просьбой об ин-корпорации10, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-25% от их общего числа). Необходимо также провести в поселении общее голосование по вопросу об инкорпорации. Далее секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие инкорпорированной территории установленным требованиям.
Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпорированным территориям, и т.п. Иногда, как, например, в случае с пригородами, инкорпорация является
8 Термины «корпорация» и «муниципалитет» здесь взаимозаменяемы, и муниципалитет обычно определяется как единица местного управления на инкорпорированной территории.
9 См.: Simon Ch. A., SteelB. S., Lovrich N.P. Op. cit. P. 6.
10 Следует отметить, что, хотя одним из значений термина «инкорпорация» является включение, в данном контексте речь идет скорее об обратном: о выделении соответствующей территории, наделении ее определенным статусом (муниципальной корпорации).
своеобразной защитной мерой от аннексии со стороны центрального города.
Инкорпорированная территория становится юридическим лицом публичного права и, таким образом, наделяется «правом на собственное наименование, правом выступать в суде в качестве истца или ответчика, правом заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность, правом на непрерывное правопреемство»11. Весьма важными также считаются предоставляемые корпорациям
права по взиманию налогов, осуществлению соответствующих рас-
12
ходов и контролю за землепользованием .
Инкорпорированные территории согласно законодательству штатов должны разрабатывать, принимать и периодически обновлять так называемый генеральный план, который считается своеобразной «муниципальной конституцией» применительно к вопросам землепользования, зонирования и сбережения местных ресурсов13. Генеральный план обычно отражает те цели, которые ставит перед собой то или иное местное сообщество применительно к развитию соответствующей территории, включая охрану окружающей среды, привлечение инвестиций, решение социально-экономических проблем, жилищное строительство, обеспечение безопасности, организацию общественного пространства и транспортной инфраструктуры.
Количество инкорпорированных территорий в отдельных штатах может значительно различаться - от более чем 1300 в штате Иллинойс до восьми в штате Род-Айленд и даже одной территории в штате Гавайи (г. Гонолулу). Всего же в США насчитывается 19 429 муниципальных корпораций14. Подавляющее большинство американских муниципальных корпораций (98%) представляют собой относительно небольшие поселения, на территории которых проживает менее 100 тыс. жителей, причем в 2/3 из них проживает менее 25 тыс. жителей15.
Одной из характерных черт муниципальной системы США является ее раздробленность, обусловленная наличием большого
11 Blair G. S. Government at the Grass-Roots. Pacific Palisades, 1981. P. 10.
12 См.: Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. State and Local Politics: Institutions and Reforms. Boston, 2011. P. 474.
13 См., например: Baxter K. California State and Local Government: An Overview, Perspectives & Politics. N.Y., 2009. Р. 128.
14 См.: Simon Ch.A., SteelB.S., Lovrich N.P. Op. cit. Р. 1.
15 См.: Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. Op. cit. Р. 474. 150
числа инкорпорированных территорий, деятельностью на местах множества различных и зачастую независимых друг от друга органов управления. Подобная ситуация имеет ряд достоинств демократического порядка, но в то же время порождает определенные проблемы.
Так, в результате урбанизации происходит формирование различных агломераций (примерами которых могут, в частности, служить Лос-Анджелес, Нью-Йорк, Чикаго), получивших с 1959 г. в американской статистике название «СМСА» - «стандартный метро-политенский статистический ареал». Такой ареал представляет собой совокупность собственно города, городских предместьев, а также близлежащих небольших поселений, связанных между собой различными (в первую очередь, экономическими) узами. Территория крупнейших ареалов может выходить за рамки какого-либо одного штата или графства (в пределах одного графства находятся 2/з СМСА16). В рамках СМСА Нью-Йорк, например, пересекаются территории трех штатов и более чем 20 графств. Здесь проживает свыше 18 млн человек, из которых 8 млн - в самом Нью-Йорке.
Население СМСА обычно насчитывает не менее 100 тыс. жителей (в Новой Англии - не менее 75 тыс.), причем как минимум 50 тыс. должны проживать непосредственно в центральном городе. Соотношение жителей центрального города метрополитенского ареала и пригородов может быть различным. Так, большая часть населения СМСА Хьюстон проживает в центральном городе, а СМСА Питсбург - в пригородах. По крайней мере 75% трудоспособного населения СМСА должно быть занято в отраслях, не связанных с сельским хозяйством. В настоящее время насчитывается 367 таких ареалов, где проживает 83% американцев17.
В рамках подобных агломераций обычно действует большое число разнообразных органов управления (на территории СМСА Чикаго, например, функционирует 1246 таких органов, включая 270 муниципальных корпораций18). Подобные органы принимают реше-
16 Cm.: Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. Cheltenham, 1997. P. 402.
17 Cm.: Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. P. 365.
18 Ibid. P. 372.
ния, затрагивающие интересы территорий, находящихся под юрисдикцией иных управленческих структур. Так, развитие промышленности, жилищного строительства в одном районе порождает транспортные и экологические проблемы для других территорий19. При этом какие-либо общекоординационные институты чаще всего отсутствуют, и проведение согласованной политики в рамках всего ареала делается практически невозможным. Не случайно СМСА в американской литературе названы «бесформенными гигантами, которые никто не возглавляет»20. Правда, в случаях, когда вся агломерация расположена на территории какого-либо одного графства, некоторые общекоординационные функции могут осуществляться органами последнего.
Разделение местных сообществ на ряд автономизированных единиц затрудняет финансирование широкомасштабных служб, требующих постоянной координации и значительных инвестиций. Кроме того, использование современной техники, дорогостоящего оборудования становится экономически невыгодным в рамках небольших территориальных единиц. Отсутствие подхода к метропо-литенскому ареалу как к единому целому, а также механизмов перераспределения средств с учетом интересов всего района обусловливает феномен территориального несоответствия ресурсов и нужд. Наибольшие ресурсы концентрируются в пригородах, в то время как наиболее нуждающимися являются центральные города. Последним с их стареющим населением и разрушающейся инфраструктурой обычно требуется больший объем услуг, и этих ресурсов явно не хватает. Кроме того, многие муниципальные органы стремятся оказывать населению максимально широкий спектр услуг, что порой приводит к дублированию деятельности отдельных служб и нерациональному расходованию средств (известно, что стоимость услуг тем ниже, чем большему количеству жителей они оказываются).
19 В американской литературе появился даже термин «лосанджелизация» Америки, под которым на примере СМСА Лос-Анджелес понимается активная урбанизация, не сопровождающаяся адекватным планированием, должной организацией транспортной системы, защиты окружающей среды, использования водных и иных ресурсов на соответствующей территории. См.: Magleby D.B., O'Brien DM., LightP.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cronin Th.E. State and Local Politics: Government by the People. Upper Saddle River, 2007. P. 184.
20 Ibid. P. 162. 152
Жителям метрополитенских ареалов, получающим услуги от различных городов, графств, а также специальных округов, зачастую бывает нелегко разобраться в том, с кого конкретно следует спрашивать за оказание (либо, наоборот, неоказание) тех или иных услуг. В подобной ситуации население, не имея четкой психологической привязанности к какой-либо одной конкретной юрисдикции,
в рамках которой предоставлялся бы консолидированный пакет
" 21
услуг, теряет интерес к участию в местной политике .
Множественность управленческих и территориальных структур порождает «эффект бесплатного потребления» (spillover effect), когда отдельными услугами пользуются те, для кого они непосредственно не предназначены и кто за них не платит. Так, жители пригородов, являющихся самостоятельными юридическими лицами, пользуются некоторыми услугами, которые оказывает своим жителям собственно город (водоснабжение, канализация и др.). Большинство муниципальных услуг (борьба с загрязнением окружающей среды, пожарные, полицейские службы и др.) не могут быть легко «расфасованы» в качестве товара или услуги с учетом потенциальных потребителей и поэтому с трудом поддаются количественному измерению. Этим они отличаются от услуг (например, обогрев жилых домов), которые можно дифференцировать в рамках локализированного сообщества, т.е. выразить в определенных количественных показателях и заключить в соответствующие границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних к данным границам лиц из пользования этим общественным благом. В качестве примера подобной «расфасовки» можно привести предоставление в некоторых сообществах, расположенных в пригородах Нью-Йорка, возможности
пользоваться парками и пляжами лишь местным жителям, на чьи
22
налоги содержатся данные места отдыха .
Правда, в американской литературе так называемыми полицентристами высказывается и иная точка зрения, согласно которой чем больше различных юрисдикций функционирует в рамках метропо-литенского ареала, тем лучше, поскольку централизованная и иерархическая модель управления является устаревшей и неэффективной.
21 См.: Donovan T., Mooney Ch.Z, Smith D.A. Op. cit. P. 500.
22 См. : Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. С. 168.
В частности, отмечается, что большое количество местных юрис-дикций, борющихся за расположение частного бизнеса и покупателей недвижимости, создает конкурентную рыночную среду, способствует повышению эффективности местного управления и ограни-
23
чивает повышение налогов .
В результате урбанизации происходит не только значительный рост самих городов, но и разрастание пригородов. Общее движение промышленности и торговли в развитых странах обычно осуществляется от центра к периферии, ибо новые промышленные предприятия, а также крупные магазины чаще всего строятся за пределами традиционной городской черты, что лишает города потенциальных источников дохода. Указанный процесс сопровождается массовым переселением среднего класса, «бегущего от проблем большого города, его дорогостоящих общественных служб, растущей преступ-
24
ности и контактов с этническими и расовыми группами» , в городские предместья (так, в период с 1950 по 1970 г. из центральных городов в пригороды переселилось более 10 млн американцев25). Неимущие же слои населения, являющиеся главным источником пополнения рабочей силы для городов, перемещаются в городские центры, что также приводит к существенному сокращению их налоговой базы, и они, таким образом, постепенно «утрачивают свое былое значение в качестве центров социального, экономического и политического притяжения на соответствующей территории»26.
В городских центрах концентрируются «национальные меньшинства, беднота, неквалифицированные, безработные и порой немолодые люди, не обладающие надлежащей медицинской страховкой и собственными средствами передвижения», в то время как население пригородов - это «преимущественно белые, состоятельные, образованные, хорошо трудоустроенные люди, более молодые, здо-
23 Cm.: American State and Local Politics: Directions for the 21st Century / Ed. by R. E. Weber, P. Brace. N.Y., 1999. P. 29.
24 Danielson M.N., Hershey A.M., Bayne J.M. One Nation, So Many Governments. Lexington, 1997. P. 62.
25 Cm.: Harrigan J.J. Politics and Policy in States and Communities. Boston, 1980. P. 48.
26 Bowman A. O'M, Kearney R.C. Op. cit. P. 321. 154
ровые (имеющие надлежащую медицинскую страховку) и обладающие собственными автомобилями»27. При этом в городах требуются большие по сравнению с пригородами (имеющими более значимые финансовые ресурсы) расходы на борьбу с преступностью, противопожарную безопасность, общественное здравоохранение, улучшение состояния жилищного фонда. Правда, в последнее время аналогичные проблемы начинают испытывать и старые пригороды (окруженные более динамично развивающимися новыми пригородами), также «теряющие население, рабочие места и источники доходов»28.
Отмеченное выше территориальное несоответствие ресурсов и нужд негативно сказывается на общей ситуации в обществе. Социальная поляризация жителей собственно городов и пригородов находит и определенное политическое выражение. Если первые чаще отдают предпочтение демократам, то вторые - республиканцам29.
В рамках больших городов и их культуры, таким образом, начинают жить люди, маргинальные в культурном отношении, не имеющие высокой квалификации и зачастую принадлежащие к этническим меньшинствам. В начале 1980-х гг. доля белого населения центральных городов в среднем по стране составляла 70%, в то время как пригородов - 94%30. В целом же доля белого населения в США к началу XXI в. с 76% (в 1990 г.) сократилась до 69%. При этом доля испаноязычного населения увеличилась с 9 до 12,5% (60% из них идентифицируют себя в качестве мексиканцев, 10% - в качестве пуэрториканцев, 4% - в качестве кубинцев), афроамериканцев - с 11,7 до 12,1%31.
Многие жители центральных городов в настоящее время сохраняют приверженность традиционным, архаичным ценностям, типичным скорее для сельской среды. Средний же класс, переселяясь в пригороды, «не только отделяет себя от черных и бедных, но и как
27 Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 53.
28 American State and Local Politics. P. 141.
29 Cm.: Peterson P.E. The Price of Federalism. Washington, 1995. P. 155.
30 Cm.: Dye Th.R. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs, 1981. P. 331.
31 Cm.: Magleby D.B., O'Brien DM., LightP.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cro-nin Th.E. Op. cit. P. 8.
бы физически дистанцируется от тех острых социальных проблем, с
32
которыми сталкиваются метрополитенские ареалы» .
По мнению американских политологов, происходит «нарушение исторической взаимосвязи между ростом городов и расширением экономических возможностей для обездоленных слоев общества»33. В тех центральных городах, где еще создаются новые рабочие места, чаще всего требуются достаточно квалифицированные специалисты для деятельности в государственных учреждениях или же в частных компаниях. Спрос же на дешевую рабочую силу постоянно падает. Этим обусловлены определенная изоляция таких слоев, их недовольство жизнью, неспособность обеспечить себя надлежащим образом, зависимость от социальных пособий и выплат и порождает отчаяние, склонность к решению проблем посредством преступных действий.
В последние десятилетия все большее развитие получают так называемые окраинные города (edge cities), расположенные по периметру старых городов, где раньше находились пустыри или сельскохозяйственные угодья. С появлением современных автострад окраинные города начали застраиваться, и на их территории стали появляться торговые и складские центры, офисы различных компаний. При этом одной из главных характеристик таких городов является «наличие большего числа рабочих мест, чем спальных»34, собственно, они этим и отличаются от пригородов. Проблемы центральных городов в настоящее время начинают настигать и окраинные города (как и старые пригороды). Последние все чаще сталкиваются с ростом преступности, загрязнением окружающей среды, транспортными пробками, нехваткой мест для парковки личного транспорта, проблемой школ, переполненных учениками.
Хотя окраинные города, как правило, являются неинкорпорированными территориями, формально контролируемыми властями соответствующего графства, «на деле ими фактически управляют некие «теневые правительства», т.е. частные собственники, взимающие оплату за оказание полицейских, транспортных и иных услуг, которые обычно финансируются посредством налогов»35. К таким
32 Dye Th.R. Op. cit. P. 332.
33 Danielson M.N., Hershey A.M., Bayne J.M. Op. cit. P. 50.
34 Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J. W., Cro-nin Th.E. Op. cit. P. 153.
35 Ibid. 156
теневым правительствам (функционирующим преимущественно в метрополитенских ареалах) в американской литературе относят, в первую очередь, ассоциации собственников жилья36. Подобные ассоциации, действующие в жилищных кондоминиумах, могут предписывать различные правила для местных жителей (от скорости автомобильного движения на улицах кондоминиума до цвета домов), оказывать им отдельные услуги (безопасность, поддержание в должном порядке местной инфраструктуры, ландшафтное проектирование, уборка снега) и устанавливать за них плату. Управляются такие сообщества советом директоров, избираемым их жителями, и объем прав последних в управлении кондоминиумом определяется суммой их финансовых вложений. Число ассоциаций собственников жилья постоянно увеличивается: если, например, в 1964 г. оно составляло не более 500, то к 1990-м гг. возросло до 150 тыс.37
Характерная для метрополитенских ареалов политическая фрагментация приводит ко все большей территориальной дифференциации, усилению политических, социальных, классовых, этнических барьеров между различными слоями населения, затрудняет выработку общих подходов к проблемам как местного, так и общенационального развития, согласованное обеспечение благосостояния всего населения, выравнивание уровня предоставляемых ему услуг. В то же время нельзя не отметить, что указанные процессы носят объективный характер и во многом созвучны тем ценностям, которые доминируют в современном американском обществе.
Определенную роль в преодолении такой фрагментации играют так называемые правительственные советы (councils of government -COGs), которые начали формироваться в США в 1950-е гг. Подобные советы, состоящие из местных выборных должностных лиц, занимаются преимущественно вопросами территориального планирования и иногда координируют региональную деятельность в таких областях, как уборка мусора, водоснабжение и транспорт. Законодательством штатов правительственным советам может предписываться осуществление определенных обязательных функций. В штате Калифорния, например, правительственные советы обязаны осуществлять планирование регионального транспорта, а также распределять между городами и графствами средства на жилищное
36 Cm.: Bowman A. O'M., Kearney R.C. Op. cit. P. 325.
37 Cm.: American State and Local Politics. P. 310.
строительство, поступающие от департамента жилищного строительства и коммунального развития штата38.
Достаточно весомое представительство в правительственных советах имеют пригороды, «обладающие фактически правом вето на любые решения, способные поставить под угрозу их автономию»39. Вряд ли следует переоценивать роль подобных советов с управленческой точки зрения, но все же необходимо отметить, что они являются важным форумом, в рамках которого местные должностные лица могут обмениваться мнениями по различным вопросам жизнедеятельности соответствующего метрополитенского ареала. Кроме того, правительственные советы оказывают местным властям разнообразную техническую (например, в правильном оформлении заявки на получение федеральных грантов), профессиональную (например, в решении различных правовых вопросов) и информационную (например, в получении необходимой статистической информации) поддержку. Подобная помощь особенно важна для органов власти небольших сельских сообществ, которые просто не в силах содержать необходимых специалистов.
Более действенным способом решения проблемы фрагментации является укрупнение территориальных единиц. В США оно может осуществляться посредством аннексии муниципальными корпорациями (городами) прилегающих к ним неинкорпорированных территорий. Пригороды, не желающие участвовать в решении многочисленных проблем большого города, зачастую сопротивляются такой аннексии, стремясь поскорее получить статус муниципальной корпорации. Подобная «защитная инкорпорация» (defensive incorporation) «способствует сохранению расовой и классовой целостности пригородов», но в то же время «усиливает изоляцию центральных городов и организационную фрагментацию всего метрополитен-ского ареала»40. В свою очередь, этому способствует законодательство многих штатов, облегчающее инкорпорацию и затрудняющее
41
аннексию .
38 См.: BaxterK. Op. cit. P. 152-153.
39 Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J. W., Cro-nin Th.E. Op. cit. P. 164.
40 Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 95.
41 Есть, однако, и штаты, законодательство которых облегчает аннексию, как, например, Техас, крупные (с точки зрения численности населения) города которого располагаются на достаточно большой площади. Так, Хьюстон занимает 158
Возможна и консолидация городов и графств с образованием общих органов управления, что на практике происходит не так уж часто. В общей сложности имело место 32 таких слияния42, которые в последнее время происходили все реже, поскольку чаще всего не находили поддержки со стороны жителей графств на референдуме. Против, как правило, выступали представители органов власти заинтересованных графств и городов, сотрудники их аппарата, организации налогоплательщиков, а также афро-американские жители центральных городов, опасающиеся эрозии своей электоральной базы, в то время как слияние поддерживалось местными торговыми палатами, местными газетами, застройщиками и гражданскими организациями. Критики консолидации городов и графств обычно отмечали, что при подобном слиянии народ как бы отдаляется от власти: небольшие сообщества утрачивают свое лицо, а национальные меньшинства - свои завоевания в области представительства, поскольку в результате консолидации оно в процентном отношении, как правило, сокращается. В американской литературе был даже сделан вывод о том, что «эра консолидаций городов и графств, судя по всему, завершена»43.
Между различными органами и уровнями управления могут также заключаться контракты на предоставление услуг и совместную деятельность в определенных сферах. Муниципалитеты вступают в контрактные соглашения с другими муниципалитетами или органами управления графства чаще всего в таких сферах, как строительство, противопожарная безопасность, гражданская оборона, общественное здравоохранение, предотвращение стихийных бедствий и борьба с ними и т.п. Как свидетельствует американский опыт, такой практикой не следует злоупотреблять, так как заключение многочисленных соглашений зачастую имеет своим результатом сложные, запутанные и достаточно бессистемные отношения между различными местными органами. Кроме того, явно невыгодно положение тех из них, кто не имеет достаточных финансовых средств для заключения контрактов или оплаты услуг, оказываемых
580 кв. миль (в американской системе мер 1 кв. миля равна приблизительно 2,6 кв. км), Сан-Антонио - 407 кв. миль, а Даллас - 385 кв. миль. См.: Bowman A. O'M., Kearney R.C. Op. cit. P. 274.
42 Ibid. P. 326.
43 Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J. W., Cro-nin Th.E. Op. cit. P. 165.
другими органами, и не в состоянии заинтересовать их своими услугами.
В условиях фрагментации местного управления возрастает необходимость его координации, что определяет возрастание роли исполнительных органов, причем эта тенденция характерна не только для США, но и для других зарубежных стран. При этом объективно снижается роль муниципальных советов. Как отмечают американские исследователи Т. Христенсен и Т. Хоген-Эш, в настоящее время члены малочисленных, как правило, по составу муниципальных советов чаще всего работают по совместительству, их работа не очень высоко оплачивается, и они весьма зависимы от исполнительных органов с точки зрения информации и руководящих импульсов. Многие современные американцы «вообще никогда не стали бы выставлять свою кандидатуру на местных выборах, поскольку считают, что зарплаты в муниципальных советах слишком низкие, ожидания граждан от их деятельности нереалистичные, политики при этом не пользуются особым уважением, а средства массовой информации следят за кандидатами на выборные должности излишне при-стально»44. Ситуация, таким образом, совсем иная, чем, например, в XIX в., когда советы при наличии слабой и раздробленной исполнительной власти доминировали в городской политике, будучи наделенными городскими хартиями весьма значимыми полномочиями в бюджетной и административной сферах45.
Следует отметить, что в деятельности современного местного управления (и это тоже не только американская, но и общемировая тенденция) находит отражение ряд конфликтующих ценностей, что определяется его диалектической природой. Такими ценностями, в частности, являются демократия и эффективность, свобода и равенство, развитие и стабильность, народовластие и власть профессионалов. Как отмечает американский политолог Р.В. Кэмпбелл, «проблема состоит в том, что граждане ценят одновременно и демократию, и эффективность»46, и конфликт этих ценностей определяет некую напряженность в системе местного управления, с которой при-
44 American State and Local Politics. P. 189.
45 Cm.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 154.
46 Forms of Local Government. P. 269. 160
ходится считаться местным властям. Стремление последних сбалансировать конфликтующие ценности зачастую приводит к принятию половинчатых решений и тормозит прогресс местных сообществ.
Развитие местного самоуправления и местной демократии предполагает наличие небольших территориальных единиц, в рамках которых возможно действительное участие населения в решении различных вопросов местной жизни. Логика рациональной организации публичной власти, однако, диктует необходимость укрупнения административно-территориальных единиц в целях повышения управляемости территорий и экономии сил и средств. Парадокс местной демократии, таким образом, состоит в том, что «чем меньше территориальная единица, тем менее значимыми становятся принимаемые в ее рамках политические решения, а чем она крупнее, тем менее значимыми становятся голос каждого отдельного избирателя
47
и его влияние на принимаемые решения» .
Имеет место также противоречие между стремлением населения к расширению своего непосредственного политического участия (демократией) и необходимостью использовать научный и профессиональный опыт при выработке и принятии различных решений (технократией). Как отмечается в американской литературе, излишний акцент на науку и профессионализм способен привести к размыванию основ демократии и сокращению активного участия граждан в политической деятельности. При этом «избыток демократии, выражающийся в непосредственном вовлечении недостаточно хорошо информированных граждан в разработку политики и реализацию различных программ, может сделать роль научной и технической информации столь незначительной, что сложные проблемы будут решаться неадекватным образом, посредством принятия чисто политических
" 48
решений, отражающих узкие интересы вовлеченных сторон» .
В сложившейся ситуации наблюдается определенный кризис представительной демократии на местном уровне. В условиях усиления мобильности населения, разрыва прежних социальных свя-зей49, утраты субъективного чувства местного сообщества и общей
47 Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010. P. 33.
48 Simon Ch.A., Steel B.S., Lovrich N. Op. cit. P. 11.
49 В политической литературе отмечается, в частности, все большая социальная изоляция индивидуумов как одна из характеристик современной американской культуры. Оборотной стороной такой изоляции является утрата политического доверия
технократизации местного управления население все больше теряет интерес к тому, что происходит на местном уровне. В американской литературе это объясняется также и тем, что на муниципальном уровне решаются преимущественно рутинные вопросы, не вызывающие особых противоречий, такие как поддержание дорог в надлежащем состоянии, обеспечение порядка и противопожарной безопасности и т.п., хотя некоторые вопросы местной жизни и могут вызывать повышенное внимание со стороны общественности (например, отдельные проявления жестокости со стороны полиции или же выбор местоположения для тюрьмы либо свалки для мусора)50.
Ситуацию усугубляют уже отмечавшаяся структурная фрагментация местного управления и более размытые механизмы ответственности за оказываемые населению услуги. Падает явка на местных выборах (в США в последнее время она обычно составляет около 30%), что снижает легитимность и представительность местных органов власти, сокращается число желающих занять выборные должности на местном уровне.
С учетом вышесказанного предпринимаются попытки легитимировать публичную политику и оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов. Так, в США реальной альтернативой представительной демократии на местном уровне традиционно является прямая демократия. Некоторые американские исследователи даже рассматривают ее как своеобразный «четвертый элемент политической системы сдержек и противовесов» (наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти)51.
Так, институт народной инициативы здесь позволяет определенному числу избирателей внести на рассмотрение местного совета проект того или иного нормативного акта. Посредством референдума граждане, наоборот, вправе отменить тот или иной акт местного совета (в течение определенного срока после его принятия). Проведение референдума требуется также для внесения изменений
к институтам публичной власти, а также социального доверия, благодаря которому люди взаимодействуют друг с другом как в публичной, так и в частной сферах. См. : Simon Ch.A., Steel B.S., Lovrich N. Op. cit. P. 47.
50 См: Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J. W., Cronin Th.E. Op. cit. P. 9.
51 См.: BaxterK. Op. cit. P. 84. 162
в городские хартии самоуправления и решения некоторых иных вопросов (например, осуществления займов, повышения налогов). Правом проведения местных референдумов наделены почти 90% американских городов, причем «тенденцией последних лет стало вынесение городскими советами на рассмотрение избирателей наиболее взрывоопасных и спорных вопросов», касающихся как финансов (налогообложение, расходы и займы), так и морали (аборты, права сексуальных меньшинств, азартные игры)52.
В 29 штатах и не менее чем в 60% американских городов действует институт отзыва местных выборных должностных лиц. Так, в прошлом населению удавалось отозвать избранного мэра в Детройте, Лос-Анджелесе, Сиэтле53. Возможен и отзыв муниципальных советников. Например, в г. Ковина (штат Калифорния) в 1993 г. были отозваны все пять членов местного совета из-за недовольства населения муниципальной политикой в области налогообложения54. Впервые же институт отзыва был применен к члену муниципального совета в 1904 г. в Лос-Анджелесе55.
Одной из форм децентрализации власти и вовлечения населения в решение вопросов местного значения является создание (как правило, на уровне отдельных кварталов и районов города) так называемых соседских советов (neighborhood councils)56. В состав последних включаются местные жители, владельцы собственности, предприниматели, представители церкви, различных благотворительных организаций. На соседские советы как на выразителей интересов местного сообщества может возлагаться контроль за осуществлением отдельных муниципальных служб на соответствующей территории (Бостон, Нью-Йорк). Им могут делегироваться и иные полномочия, например в области землепользования (Лос-Анджелес, в рамках которого функционирует 90 таких советов). Эти полномочия носят преимущественно совещательный характер, но иногда соседским советам предоставляется и право принятия окончательных решений по ограниченному кругу вопросов, непосредственно затраги-
52 См.: American State and Local Politics. P. 191.
53 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 218.
54 См.: BaxterK. Op. cit. P. 82.
55 См.: Bowman A. O'M., Kearney R.C. Op. cit. P. 94.
56 Они могут носить и иное наименование, например комиссии по районному планированию (area planning commissions).
вающих их интересы. Соседские советы могут формироваться городским либо школьным советом. В ряде городов (Бирмингем, Дейтон, Нью-Йорк, Портленд) они избираются непосредственно населе-
57
нием .
Следует сказать, что некоторые исследователи не склонны переоценивать активность населения на соседском уровне с точки зрения его вовлечения в муниципальные дела и обеспечения местной демократии. В частности, отмечается, что деятельность соседских групп давления зачастую носит «негативный» характер и направлена на то, чтобы воспрепятствовать появлению на соответствующей территории нежелательных с точки зрения местного населения объектов, таких как тюрьмы, центры по реабилитации наркоманов, приюты для бездомных либо свалки для мусора58.
Более позитивный характер носят различные организации соседской самопомощи (community self-help organizations). Традиции самопомощи уходят своими корнями в американскую историю. Когда, например, у кого-либо сгорал дом, соседи объединялись, чтобы сообща построить новое жилище. При этом с участием местного населения формировались добровольческие противопожарные отряды. В настоящее время местные организации (группы) самопомощи как бы призваны преодолеть «возросшее отчуждение институтов публичной власти от населения в условиях их все большей профессионализации»59. Группы самопомощи могут формироваться в самых разнообразных областях местной жизни - от организации ухода за детьми, уборки территории и турниров по гольфу до различного рода благотворительной деятельности и противодействия преступности на соседском уровне.
В некоторых американских городах формируются также гражданские наблюдательные советы (citizen review boards), которые рассматривают жалобы граждан на действия местных органов власти. Они формируются местными советами и специализируются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (чаще всего - деятельности городской полиции). По признанию
57 Cm.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 198.
58 Cm.: Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cronin Th.E. Op. cit. P. 10.
59 Ibid. P. 165-166. 164
Т. Христенсена и Т. Хогена-Эджа, «реальные властные полномочия таких советов обычно весьма ограничены»60.
Более значимую роль играют также формируемые местными советами (иногда - мэрами по рекомендации местного совета) комиссии по планированию, которые дают рекомендации местным органам власти по вопросам землепользования и местного развития и проводят по ним регулярные общественные слушания. В состав подобных комиссий обычно входит не менее пяти человек, и они заседают один или два раза в месяц (в некоторых муниципалитетах - еженедельно). Американские исследователи расценивают комиссии по планированию как «важное связующее звено между общественностью и соответствующим городским советом», особенно в плане урегулирования различных спорных вопросов. Участие в деятельности подобных комиссий считается хорошим трамплином для дальнейшей карьеры в муниципальных органах власти, включая возможное избрание в муниципальный совет61.
Разнообразные совещательные комиссии (advisory committees) создаются и по другим направлениям местной деятельности. Они могут иметь различную форму - как собственно комиссии, так и рабочей группы, бюро либо совета. В их состав обычно включаются лица, имеющие определенный опыт в соответствующей сфере. Подобные комиссии, как правило, призваны изучить ту или иную проблему и дать соответствующие рекомендации местным органам власти. Как отмечается в американской литературе, при принятии решений по отдельным проблемам последние чувствуют себя более уверенно, если могут сослаться на то, что вопрос был предварительно проработан специально созданной рабочей группой с участием населения62.
Важной инновацией является внедрение на местном уровне института так называемого электронного правительства (e-gover-nment), что создает условия для преодоления бюрократической волокиты, в том числе за счет сокращения ранее казавшейся неизбежной «бумажной работы». В США более 90% местных органов власти
60 Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 199.
61 Cm.: BaxterK. Op. cit. P. 131.
62 Cm.: BowmanA. O'M., KearneyR. C. Op. cit. P. 98.
имеют свои вэб-сайты, качество которых, по признанию самих американцев, пока весьма неоднородно63.
В заключение следует отметить, что, несмотря на отдельные кризисные явления, именно институты прямой демократии, укоренившиеся традиции местного самоуправления обеспечивали и будут продолжать обеспечивать жизнеспособность политической системы США на местах.
Библиография
Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010.
American State and Local Politics: Directions for the 21st Century / Ed. by R.E. Weber, P. Brace. N.Y., 1999.
Aulich Ch. Australia: Still a Tale of Cinderella? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005.
Baxter K. California State and Local Government: An Overview, Perspectives & Politics. N.Y., 2009.
Blair G.S. Government at the Grass-Roots. Pacific Palisades, 1981.
Bowman A. O'M., Kearney R.C. State and Local Government. Boston, 2008.
Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006.
Danielson M.N., HersheyA.M., Bayne J.M. One Nation, So Many Governments. Lexington, 1997.
Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. State and Local Politics: Institutions and Reforms. Boston, 2011.
Dye Th.R. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs, 1981.
Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R.L. Kemp. Jefferson, 2007.
Harrigan J.J. Politics and Policy in States and Communities. Boston, 1980.
Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009.
63 Есть сайты, которые не очень хорошо загружаются, предоставляют весьма скудную информацию и не позволяют войти в прямой контакт с избранными должностными лицами и муниципальными служащими. Иные же сайты дают весьма большой объем информации и предоставляют возможность получить прямой доступ к отдельным муниципальным услугам. См.: Streib G.D., Willoughby K.G. Local Governments Becoming E-Government: Getting the Sizzle, Avoiding the Fizzle // The Future of Local Government Administration / Ed. by H.G. Frederickson, J. Nalbandian. Washington, 2002. P. 199-208. 166
Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cronin Th.E. State and Local Politics: Government by the People. Upper Saddle River, 2007.
Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. Cheltenham, 1997.
Peterson P.E. The Price of Federalism. Washington, 1995.
Simon Ch.A., Steel B.S., Lovrich N.P. State and Local Government: Sustainabil-ity in the 21st Century. N.Y., 2011.
Streib G.D., Willoughby K.G. Local Governments Becoming E-Government: Getting the Sizzle, Avoiding the Fizzle // The Future of Local Government Administration / Ed. by H.G. Frederickson, J. Nalbandian. Washington, 2002.
