CC BY
70
А.И. Черкасов*
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СОВЕТЫ В МЕХАНИЗМЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Система местных представительных органов обычно строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом местных властей. В данном отношении показательно, что в западной энциклопедической литературе местное управление определяется как «политический институт, властные полномочия которого распространяются на какую-либо часть территории
1
соответствующего государства» .
Административно-территориальное устройство складывается под воздействием различных исторических, политических, социально-экономических и демографических факторов и обычно имеет два уровня - низовой и средний (региональный). Административно-территориальное устройство, как правило, определяется конституцией, а также специальными законами. Так, в Чешской Республике основными территориальными самоуправляющимися единицами являются общины, а высшими территориальными самоуправляющимися единицами - земли или края (ст. 99 Конституции 1992 г.).
Низовой уровень административно-территориального устройства чаще всего состоит из одного звена, которое образуют отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок), обобщенно именуемые коммунами, общинами и т.п. В некоторых странах (например, в Бангладеш) в сельской местности таким звеном считается группа деревень. Во многих крупных городах система управления состоит из двух звеньев - общегородского и районного (окружного), в рамках которых образуются свои представительные и исполнительные органы.
Средний (региональный) уровень административно-территориального деления образуют вышестоящие единицы. Он
* Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 337.
Труды Института государства и права 185
Российской академии наук № 1/2012
может состоять из одного (в Нидерландах - провинции, в Венгрии - области, в Японии - префектуры) или нескольких звеньев (в Италии и Испании - области и провинции; во Франции - регионы, департаменты, округа и кантоны). Причем собственно регионами обычно именуются лишь высшие, наиболее крупные звенья среднего уровня (например, во Франции). Термин «регион» может использоваться непосредственно в качестве их наименования (Франция), а также и по отношению к субъектам федерации (например, в Бельгии или России) либо как обобщающий (Италия, Испания, законодательство Европейского союза). При этом в литературе по вопросам территориального управления термин «региональный» зачастую используется в качестве обобщающего применительно ко всем советам, образуемым на среднем уровне.
Представительные органы в зарубежных странах создаются далеко не в каждой административно-территориальной единице. Иногда они не образуются в небольших сообществах, обычно расположенных в сельской местности и решающих наиболее важные вопросы своей жизни с использованием форм непосредственной демократии. Например, в Швейцарии небольшие коммуны управляются коммунальными ассамблеями - собраниями всех жителей, обладающих активным избирательным правом2.
Представительные органы могут отсутствовать и на среднем уровне. Их нет, например, в французских округах и кантонах, в округах германских земель, болгарских областях. Так, французскими округами управляют назначаемые сверху супре-фекты, а кантоны используются преимущественно как избирательные округа для выборов в советы департаментов. Представительные органы традиционно отсутствуют на уровне департаментов в таких латиноамериканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.
Определенным теоретическим обоснованием подобного положения дел является проводимое прежде всего в работах французских исследователей различие между «искусственно» созданными (т.е. актами центральных властей) административ-
2 Подробнее см.: Королева-Борсорди Н.В. Основы конституционного права Швейцарии. Киев, 2009. С. 446-447. 186
но-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами. Длительное время считалось, что лишь естественные образования имеют права территориальных коллективов и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В искусственных же образованиях вообще может не быть представительных органов, а управление ими может осуществляться исключительно представителями центральных властей. В настоящее время указанное различие несколько теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во Франции прав территориального коллектива такому искусственному образованию, как регион.
Советы, образуемые на среднем уровне, обычно выполняют общекоординационные функции по отношению к представительным органам низового уровня, принимают бюджеты соответствующих территориальных единиц, решают крупномасштабные задачи, которые не могут быть надлежащим образом решены на низовом уровне (в связи с недостатком, в первую очередь, необходимых материальных ресурсов). Как отмечается в американской литературе, региональные советы занимаются такими вопросами, как охрана окружающей среды, транспорт, здравоохранение, жилищное строительство и др., для решения которых у федеральных, муниципальных властей, а также властей штатов «нет эффективных организационных средств»3. Британские графства отвечают за такие службы, как стратегическое планирование, образование, полиция, противопожарная безопасность и др., деятельность которых требует скоординированных и целенаправленных действий в масштабах всей региональной единицы. Органы же Скандинавских государств этого уровня отвечают преимущественно за различные службы, связанные со здравоохранением.
3 State and Local Government, 2010-2011 Edition. Washington, 2011. P. 148.
187
Региональные представительные органы чаще всего избираются непосредственно населением соответствующих административно-территориальных единиц на срок от двух до шести лет. Так, в Швеции срок полномочий советов ландстингкоммун (областных представительных органов) составляет три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а французские региональные советы и генеральные советы департаментов - на шесть лет (первые обновляются единовременно в полном составе, а вторые - каждые три года на 1/2). Провинциальные советы в Бельгии до 2005 г. избирались одновременно с национальным парламентом (один раз в четыре года) и распускались в случае роспуска последнего. Провинциальные выборы, таким образом, «всегда находились в тени общенациональных»4. Поэтому был установлен шестилетний срок полномочий провинциальных советов, что в условиях ограниченности полномочий провинций и коалиционного характера управления ими «так и не усилило значение провинциальных выборов»5.
Количество членов региональных советов может варьироваться от нескольких десятков до нескольких сотен. Так, во Франции в состав представительных органов регионов входит от 43 до 209 членов, а представительных органов департаментов -от 25 (самый маленький департамент Лозер с населением 73,5 тыс. жителей) до 163 (Париж с населением 2,1 млн жителей)6.
Представительные органы среднего уровня могут формироваться и косвенным путем. В Венгрии, например, члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов. Региональные советы Туниса состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляют такие советы назначаемые сверху губернаторы, которые считаются представителями центральных властей, а не регионов. Подобная система
4 Deschouwer K. The Politics of Belgium: Governing a Divided Society. Houndmills, 2009. P. 135.
5 Ibid.
6 См.: Knapp A., Wright V. The Government and Politics of France. L., 2006. P. 353-354.
188
управления позволяет независимым экспертам считать региональные советы лишь «деконцентрированными административными структурами государства», а не независимыми органами
7
управления .
Весьма своеобразно управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является своеобразным надстроечным уровнем местного управления, на котором координируется деятельность муниципальных единиц. Оно производно в административном и финансовом отношении от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий, и их бюджеты формируются за счет взносов соответствующих муниципалитетов.
В США региональное управление также осуществляется на уровне графств, которые имеются во всех штатах, кроме Род-Айленда и Коннектикута (в штате Луизиана они именуются приходами (parish), а в штате Аляска - бароу (borough)). В начале 1990-х гг. в США насчитывалось в общей сложности 3042 графства8. В различных субъектах американской федерации неодинаковое количество графств. Так, штаты Делавэр и Гавайи состоят лишь из трех графств каждый, в то время как территория штата Техас делится на 254 графства. В среднем же на один штат приходится 63 графства. Графства значительно различаются по количеству населения, проживающего на их территории, -от менее чем 150 жителей в графстве Ловинг, штат Техас, до более 7 млн в графстве Лос-Анджелес, штат Калифорния.
В графствах возможно формирование двух основных типов представительных органов, которые могут быть схематично определены как комиссионерные советы и советы контролеров (хотя в отдельных штатах могут использоваться и иные наименования). Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% графств, избираются непосредствен-
7 См.: Vengroff R., Ben Salem H. Asserting the Impact of Decentralization on Governance: A Comparative Methodological Application to Tunisia // Public Administration and Development. 1992. Vol. 12. № 5. P. 479.
8 См.: Dye Th.R., Zeigler H. The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics. Belmont, 1993. P. 358.
но населением обычно на срок два или четыре года (гораздо реже - на три года или шесть лет) в составе трех - пяти человек, причем исключительно для работы в данном органе, без права занимать иные государственные должности. Так, в штате Нью-Мексико комиссионерные советы, как правило, избираются на два года в составе трех человек. В крупнейшем же графстве штата - Берналилло (где проживает почти треть его населения) -подобные советы избираются в составе пяти человек сроком на
9
четыре года .
Советы контролеров функционируют в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин. Они, как правило, формируются из выборных лиц муниципалитетов и тауншипов (органов сельского самоуправления), входящих в графство, и от количества таких единиц зависит численный состав совета контролеров. В среднем подобный совет состоит из 20 членов, хотя в отдельных графствах его численность может быть значительно больше. Члены совета контролеров чаще всего выполняют свои обязанности по совместительству, в силу занимаемой ими должности в органах низового звена. Работа этих советов (особенно тех, которые более многочисленны по своему составу) осуществляется преимущественно в рамках образуемых ими комитетов, что «делает ее достаточно завуалированной для простых
граждан»10.
В странах современного мира некоторые города совмещают региональный и низовой уровни управления. Так, Париж обладает одновременно статусом как коммуны, так и департамента, делами которых управляет один представительный орган - совет Парижа. Когда он собирается как орган департамента, на него распространяются положения, применяемые к генеральным советам департаментов. Когда же совет Парижа заседает в качестве органа коммуны, к нему применяются положения, регулирующие деятельность муниципальных советов. Представительные органы столиц Скандинавских государств также осуществляют функции и городских, и региональных собраний.
9 Cm. : Garcia F. Ch., Hain P.L., Rhodes H. V. State and Local Government in New Mexico. Albuquerque, 1979. P. 42.
10 Blair G.S. Government at the Grass-Roots. Pacific Palisades, 1981. P. 98.
190
В федеративных государствах отдельные крупнейшие города могут совмещать полномочия субъекта федерации и местного управления (Берлин, Бремен, Вена, Гамбург). Общинный совет Вены, например, состоит из 100 членов, избираемых сроком на пять лет. Одновременно он является ландтагом (легислатурой) земли и муниципальным советом.
На низовом уровне местное управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов, т.е. общин, управление которыми построено на началах местного самоуправления и которые обладают статусом юридического лица. Для стран континентального права типична унифицированная система управления на низовом уровне. Здесь любая община управляется по единому образцу, и правами муниципалитетов обычно обладают как городские, так и сельские территориальные единицы независимо от размеров территории и численности населения.
Так, во Франции на территории метрополии (не включающей заморские регионы и заморские территории) в настоящее время функционирует 36 569 коммун, почти 21 тыс. из которых насчитывает менее 500 жителей. В подобных небольших коммунах проживает лишь 7,7% населения страны. В то же время 15,5% населения Франции проживает в 36 коммунах с населением, превышающим 100 тыс. жителей, а половина населения Франции - в 874 коммунах с населением более 10 тыс. жите-лей11. Маленькие и крупные коммуны имеют практически одинаковый статус и полномочия, хотя их возможности выполнять различные функции отнюдь не одинаковы. Аналогичным образом в Японии статус муниципалитетов (их насчитывается более 3 тыс.) имеют как городские, так и сельские общины, численность населения которых может составлять от нескольких сотен жителей до сотен тысяч.
При дифференцированной системе местного управления, характерной для стран англосаксонского права, муниципалитеты создаются преимущественно в городах (или поселениях городского типа). Система местных органов здесь, таким образом, состоит из организационных ячеек различного типа.
11 Подробнее см.: Knapp A., Wright V. Op. cit. P. 351-354.
В настоящее время во многих западных странах наблюдается определенное стирание различий между городской и сельской местностью. Большие города стали утрачивать былую компактную форму, постепенно приобретая черты больших урбанизированных районов. В результате интенсивного строительства «четкость очертаний городских границ сменилась их возрастающей неопределенностью», и «разделение, которое существует между городом и окружающей местностью, уступает место расширяющейся общности интересов»12.
Главным критерием разграничения городской и сельской местности служит численность населения. Это, в частности, характерно для Канады. Минимальное количество жителей, необходимое для придания населенному пункту статуса города, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек. Манитобы - 10 тыс., Квебека - 6 тыс., Саскачевана и Альберты - 5 тыс. В провинции Британская Колумбия для получения данного статуса достаточно наличия 100 жителей мужского пола13.
В большинстве американских штатов основным требованием к поселениям, стремящимся получить статус муниципальной
14
корпорации , также является установленная минимальная численность населения. В штате Алабама .то 75 человек, в штате Канзас - 300, в штате Калифорния - 500. Кроме того, обычно составляется петиция от жителей с просьбой об инкорпорации, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-25% от их общего числа). Необходимо также провести в поселении общее голосование по вопросу об инкорпорации. Далее секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие инкорпорированной территории установленным требованиям.
12 Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. С. 55.
13 См.: CrawfordK.G. Canadian Municipal Government. Toronto, 1975. P. 61.
14 Термины «корпорация» и «муниципалитет» в данном случае взаимозаменяемы, и муниципалитет обычно определяется как единица местного управления на инкорпорированной территории.
Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпорированным территориям, и т.п. Иногда, как, например, в случае с пригородами, инкорпорация является своеобразной защитной мерой от аннексии со стороны центрального города. Инкорпорированная территория становится юридическим лицом публичного права и таким образом наделяется «правом на собственное наименование, правом выступать в суде в качестве истца или ответчика, правом заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность, правом на непрерывное правопреемство»15.
Число инкорпорированных территорий в отдельных штатах может значительно различаться - от более чем 1 тыс. 300 в штате Иллинойс до восьми в штате Род-Айленд и даже одной территории в штате Гавайи (город Гонолулу)16.
В Индии муниципалитеты обычно создаются на территории с населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно быть занять в сельском хозяйстве. Плотность населения при этом, как правило, должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю. В отличие от США в Индии (а также, например, в Пакистане) понятия «корпорация» и «муниципалитет» различаются. Статус муниципальной корпорации здесь имеют преимущественно крупные города, выделенные из окружного подчинения (Агра, Мумбаи (до 1995 г. - Бомбей), Калькутта, Канпур, Мадрас и др.). Индийские муниципальные корпорации не только обладают более широкими полномочиями и автономией, чем муниципалитеты, но и имеют достаточно сложную внутреннюю организацию с большей степенью разделения полномочий между представительными органами. Совет корпорации состоит из членов, избираемых прямым голосованием (чаще всего на четы-
15 Blair G.S. Op. а! P. 10.
16 ТЫй. P. 13.
ре года), а также олдерменов (в некоторых муниципальных корпорациях), избираемых членами совета на аналогичный или более длительный срок. Члены совета корпорации выбирают из своего числа председателя совета (мэра) и его заместителей сроком на один год (в муниципальных корпорациях штата Уттар-Прадеш - на пять лет), которые выполняют преимущественно церемониальные функции. Реальная исполнительная власть сосредоточивается в руках назначаемого сверху комиссара корпорации.
В Японии для того, чтобы населенный пункт получил статус города, предусмотрены следующие требования: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к которым относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т.п.); в нем должны осуществляться услуги, перечень которых определяется актами органов соответствующей префектуры17.
Муниципальный совет чаще всего избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. Законодательство отдельных стран может предусматривать одновременное проведение выборов во все муниципальные советы. В Нидерландах, например, это сделано в интересах политических партий, чтобы те могли «применительно к местным выборам проводить общенациональную избирательную кампанию»18. Аналогичный подход характерен и для Бельгии, где муниципальные выборы проводятся раз в шесть лет во второе воскресенье октября.
Количественный состав совета, как правило, зависит от числа жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с насе-
17 См.: Samuels R.J. The Politics of Régional Policy in Japan. Princeton, 1983. P. 110.
18 Andeweg R.B., Irwin G.A. Governance and Politics of the Netherlands. Houndmills, 2005. P. 174.
194
лением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена.
В Болгарии количество членов муниципальных советов колеблется от девяти до 65 (лишь представительный орган Софии насчитывает 101 советника). В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от пяти до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от семи до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от пяти до 35 (исключение сделано для муниципального совета Копенгагена, состоящего из 55 членов).
В США муниципальные советы обычно небольшие по своему составу (в среднем шесть-семь человек). В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500 тыс. до 1 млн жителей - 13 человек; более 1 млн жителей - 22 человека19. Правда, прямая пропорция соблюдается не всегда. В отдельных городах с населением более 1 млн жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до девяти (Детройт) или восьми (Хьюстон) членов. В городах с населением от 500 тыс. до 1 млн жителей в состав совета могут входить от 33 (Кливленд) или 29 (Индианаполис, Сент-Луис) до девяти (Бостон, Питтсбург, Сиэтл) и даже семи (Колумбус, Ми-луоки) человек. В городах с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей число членов совета может колебаться от 41 (Нэшвил) до семи (Тампа) и даже четырех (Эль-Пасо)20.
В отличие от США в Японии состав как местных, так и региональных советов довольно многочислен. В зависимости от численности жителей соответствующего территориального подразделения он составляет от 40 до 120 членов применительно к ассамблеям префектур и от 12 до 100 членов применительно к
19 Cm.: Muzzio D., Tompkins T. On the Size of the City Council: Finding the Mean // Proceedings in the Academy of Political Science. 1989. Vol. 37. № 3. P. 85.
20 Cm.: Caraley D. City Government and Urban Problems: A New Introduction to Urban Politics. Englewood Cliffs, 1977. P. 81.
муниципальным ассамблеям. В состав же Токийской муниципальной ассамблеи входит 130 членов21.
В Бразилии общие требования в отношении количественного состава муниципальных советов установлены федеральной Конституцией 1988 г. Муниципальные советы в территориальных единицах, численность населения которых не превышает 1 млн жителей, могут иметь в своем составе от девяти до 21 члена; с населением от 1 млн до 5 млн жителей - от 33 до 41 члена; с населением свыше 5 млн жителей - от 42 до 55 членов (п. 1.1У ст. 29).
Срок полномочий местных советов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио, Саскачеван), два года (Мексика, Боливия, канадские провинции Квебек, Манитоба), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Дания, Нидерланды, Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр), шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).
Порядок формирования муниципальных советов можно рассмотреть на примере американских городов. В США 50% муниципальных советов избираются на четыре года, 10% - на три года и 38% - на два года22. В 60% американских городов образуется единый избирательный округ, в 13% (как правило, достаточно крупных) - несколько территориальных избирательных округов, а в 27% наряду с единым избирательным округом формируются территориальные избирательные округа23. Избрание советников по избирательным округам имеет место в более чем половине городов с населением, превышающим 100 тыс. жителей. В городах же с населением от 25 тыс. до 100 тыс. жителей почти 40% муниципальных советов избираются хотя бы частично по территориальным избирательным округам (12% - полностью по таким округам)24.
21 Cm. : Koichi K. Politics in Modern Japan: Development and Organization. Tokyo, 1988. P. 146.
22 Cm.: Dye Th.R. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs, 1981. P. 290.
23 Cm.: Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. Cheltenham, 1997. P. 418.
24 Cm.: Welch S., Bledsoe T. Reform and its Consequences: A Study in Representation. Chicago, 1998. P. XVI.
Местные советы приблизительно 3/4 американских городов формируются (по крайней мере формально) на беспартийной основе. Среди них такие крупные города, как Бостон, Детройт, Лос-Анджелес, Денвер, Даллас и др. Считается, что проведение выборов на беспартийной основе благоприятствует более возрастным, хорошо образованным кандидатам с белым цветом кожи и относительно высоким уровнем доходов, пользующимся уважением в обществе и являющимся англосаксонцами и протестантами. Такие кандидаты обычно выдвигаются различными гражданскими ассоциациями и временно формируемыми группами поддержки (хотя за их выдвижением могут стоять и партийные организации), чаще всего отдающими предпочтение представителям среднего класса, а не выходцам из низших слоев. Представители же рабочих, этнических и иных меньшинств имеют больше шансов на успех в рамках партийной политики крупных городов. Здесь политические партии, стремясь сбалансировать свои избирательные списки и расширить тем самым свою электоральную базу, выдвигают представителей различных слоев и групп населения с учетом их численности в соответствующем избирательном округе.
В муниципальных выборах население участвует менее активно, чем в общенациональных. Так, если в президентских выборах в США принимает участие в среднем 55% избирателей, то в муниципальных - 25-40% . Проведение последних на партийной основе, как правило, способствует увеличению числа голосующих (в беспартийных муниципальных выборах принимает участие в среднем 27% избирателей, а в выборах, проводящихся на партийной основе, - 36%26).
Возможно единовременное переизбрание как всего совета, так и лишь определенной части его членов (в целях обеспечения преемственности). Муниципальный совет Сан-Франциско, например, состоит из 11 человек, представляющих отдельные районы города. Пять и шесть из них по очереди переизбираются
27
каждые два года на четырехлетний срок .
25 См.: Dye Th.R. Op. cit. P. 283.
26 Ibid.
27 См.: Устименко Ю. Америка: многообразие городского управления // Российская Федерация. 1996. № 4. С. 61.
Помимо выборных, в состав советов могут включаться и назначаемые члены. В Великобритании, например, институт назначаемых членов - олдерменов (количество которых не должно было превышать 1/3 об общего состава) был введен законом о муниципальных корпорациях 1835 г. и упразднен в рамках реформы местного управления 1972-1974 гг. Введение указанного института явилось своеобразным компромиссом между находившимися в то время в оппозиции тори («консерваторами») и правительством вигов («либералов») «с целью сохранения отдельных властных полномочий старой правящей элиты перед лицом нарождавшейся демократии»28. Средний возраст олдерменов обычно превышал средний возраст остальных членов совета, да и авторитет их был, как правило, выше. Срок полномочий олдерменов в Англии и Уэльсе составлял шесть лет, в то время как срок полномочий других членов совета до реформы начала 1970-х гг. был в два раза меньше. В Шотландии же олдермены избирались на такой же срок, что и остальные члены совета.
Считалось, что данный институт позволит привлечь к работе в совете достойных и способных людей, имеющих высокую квалификацию и богатый опыт в отдельных сферах муниципальной деятельности, но по тем или иным причинам не желающих проходить «чистилище» выборов и участвовать в межпартийной борьбе. Должность олдермена также предполагалась в качестве своеобразной награды лицам, имеющим какие-либо заслуги перед местным сообществом или просто могущим ему быть в чем-то полезным. Главный недостаток данной системы заключался в ее недемократичности; имели место и злоупотребления ею в партийных интересах. Доминировавшая партия зачастую использовала институт олдерменов для увеличения своего представительства в совете. Будучи, как правило, лицами почтенного возраста и обладая ограниченной работоспособностью, олдермены порой являлись членами (или даже председателями) одновременно нескольких комитетов совета, что, естественно, снижало эффективность деятельности последнего.
28 Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. N.Y., 1991. P. 93. 198
В настоящее время практика назначаемых членов распространена в основном в развивающихся странах, хотя и здесь преимущество все больше отдается выборам. В данном отношении показателен пример Таиланда. Конституция 1978 г. этой страны хотя и предусматривала, что члены местных ассамблей должны в основном избираться, в некоторых случаях допускала и их назначение. При этом количество выборных членов в обязательном порядке должно было превышать число назначаемых (ст. 182). Ныне же действующая Конституция 2007 г. содержит недвусмысленное положение о том, что «члены местного законодательного собрания избираются» (ст. 284).
В отличие от Таиланда в Малайзии выборность местных советов была приостановлена в 1965 г. в связи с непростым внутри- и внешнеполитическим положением страны. В настоящее время члены местных советов назначаются властями соответствующего штата, что делает эти советы своеобразными «административными органами и (или) продолжением властей штата на местном уровне»29. Согласно ст. 10 закона о местном управлении 1976 г. местный совет должен состоять не менее чем из восьми и не более чем из 24 советников, а также президента (председателя) совета. Назначения должны производиться из числа лиц, большинство которых проживает в территориальной единице, управляемой соответствующим местным советом. Кроме того, подлежащие назначению лица должны иметь опыт участия в решении вопросов местного управления или представлять определенный вид деятельности либо быть каким-либо иным образом способными представлять интересы местного населения. Будучи подконтрольными властям штата, местные советники в то же время считаются выразителями интересов местного сообщества, определенным каналом связи между управленческими структурами и населением. Не случайно они зачастую выступают в качестве посредников в спорах по земельным, экологическим и иным вопросам.
Крупные города могут быть разделены на округа (районы), в рамках которых формируются свои представительные и исполнительные органы. В таких городах обычно функционируют
29 Government and Politics in Malaysia. Singapore, 2008. P. 216.
два звена управления: общегородское и районное. Так, Париж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, Лион - на девять. Округа не являются самостоятельными юридическими лицами и соответственно не имеют своего бюджета, располагая лишь «специальной сметой округа», установленной общегородским советом. В состав совета округа входят члены общегородского совета, избранные в данном округе, а также окружные советники, число которых должно быть вдвое больше числа общегородских советников, но не менее 10 и не более 40. Мэр округа избирается окружным советом из числа его членов, входящих в состав общегородского совета. В отличие от общегородских советов окружные советы не обладают общей компетенцией, и их полномочия закрепляются в соответствующем законе. Окружные советы обычно решают вопросы районного значения, выражают и отстаивают интересы жителей округа; к их сфере влияния относятся детские сады и ясли, учреждения культуры и отдыха, находящиеся на территории округа.
Определенным своеобразием отличается управление Лондоном. С 1986 по 2000 г. городское управление здесь функционировало по существу лишь на окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых окружными советами). Общегородской орган муниципального управления - Совет Большого Лондона - был упразднен по инициативе правительства консерваторов в 1986 г. Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а часть (более масштабные функции, требовавшие широкой координации действий, такие как управление полицией, противопожарной безопасностью, общественным транспортом) - различным специализированным структурам. В итоги в Лондоне функционировало около 80 различных управленческих организаций, многие из которых были фактически неподотчетны населению, что подвергалось критике. В частности, в британской литературе отмечалось, что реформа 1985 г. так и не достигла одной из своих главных целей -экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур, обеспечивших работой бывших сотрудников Совета Большого Лондона30.
30 См.: Byrne T. Local Government in Britain. L., 1994. P. 121. 200
Восстановление общегородского управления в Лондоне стало одним из главных предвыборных лозунгов лейбористов в 1997 г., и большинство жителей британской столицы поддержали это на референдуме 1998 г. Через год по инициативе лейбористского правительства был принят закон об управлении Большим Лондоном, в соответствии с которым в мае 2000 г. были проведены прямые выборы мэра и Ассамблеи Большого Лондона. Общегородской совет теперь состоит теперь состоит из 25 членов, 14 из которых избираются по одномандатным округам, а 11 - по единому избирательному округу на основе партийных списков.
Представительный орган крупнейшего города германской земли Нижняя Саксония - Ганновера - состоит из 65 членов и возглавляется избираемым советом обер-бургомистром. Одновременно с городским советом здесь избираются советы 13 административных районов, на которые делится территория Ганновера. Число членов таких советов колеблется от 19 до 23 в зависимости от численности населения соответствующего района. В течение месяца после выборов районный совет избирает своего председателя - районного мэра.
Разделение крупных городов на районы обладает несомненными достоинствами демократического и практического характера. В то же время это неизбежно порождает проблему координации действий различных местных органов (например, в сфере городского транспорта). Возникает также проблема поддержания определенного равенства в финансовой области между районами, имеющими разные источники самофинансирования.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они созываются чаще, чем в вышестоящих. Так, во Франции коммунальные советы собираются на очередные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные советы департаментов - два раза. Законодательство Великобритании требует, чтобы все местные советы заседали не реже четырех раз в год. Советы графств обычно заседают ежеквартально или несколько чаще установленного минимума, а нижестоящие советы, как правило, - ежемесячно. В США очередные заседания советов графств, а также небольших городов проводятся
обычно один раз в месяц. Представительные же органы крупных городов заседают как минимум раз в неделю. В Швеции частота сессий представительных органов низового уровня местного управления устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего уровня должны проводиться не реже четырех раз в год.
Помимо очередных сессий могут созываться и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Они обычно проводятся по требованию правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа членов местного представительного органа, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются только те вопросы, для решения которых они специально созываются.
Так, в США внеочередные заседания муниципальных советов могут проводиться по требованию определенного числа членов совета или же жителей соответствующей территориальной единицы. Здесь имеют место и так называемые совещательные заседания, созываемые накануне очередного заседания местного совета. Они обычно носят закрытый характер и посвящаются предварительному обсуждению в неофициальной обстановке отдельных важных вопросов повестки дня предстоящего очередного заседания. В ряде штатов подобные заседания были, однако, запрещены как нарушающие принцип гласности при принятии решений на местах. В штате Калифорнии, например, в 1953 г. был принят закон, согласно которому заседания местных представительных органов «должны носить открытый и публичный характер», и все граждане должны иметь допуск на такие заседания за исключением случаев, предусмотренных законом (эти исключения касаются лишь заседаний, на которых рассматриваются заключаемые договоры, а также вопросы личного ха-рактера)31.
В пределах своей компетенции местные советы могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными.
31 См.: Blair G.S. Ор.сИ. Р. 73. 202
Постоянные комитеты формируются сразу же после избрания совета и функционируют в течение всего периода полномочий местного представительного органа или какого-либо иного фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании). Временные (специализированные) комитеты создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и предоставления совету соответствующего доклада. Образование временных комитетов «придает всей системе местного управления необходимую гибкость с учетом изменяющихся обстоятельств» и, в частности, «дает возможность решить проблему, которая непосредственно не относится к компетенции
32
имеющихся постоянных комитетов» .
Обязательные комитеты создаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Шведские муниципалитеты, например, должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния. Муниципалитеты Чехии обязаны образовывать лишь финансовый и контрольный комитеты. Формирование большинства комитетов носит добровольный (факультативный) характер и осуществляется по усмотрению самого совета с учетом его возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые («вертикальные») комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование, муниципальное строительство и т.п.), в то время как функциональные («горизонтальные») комитеты выполняют обслуживающие по отношению к другим комитетам совета функции и решают комплексные, специальные вопросы (комитет кадров, юридический, финансовый комитеты и т.п.). Если «вертикальные» комитеты «занимаются всеми аспектами какой-либо одной службы», то «горизонтальные» - «одним аспектом деятельности всех служб»33. В странах англосаксонского права, где зачастую отсутствует единоличный глава исполнительной власти, важную роль играет так называе-
32 Stanyer J. Understanding Local Government. Oxford, 1980. P. 148.
33 Ibid. P. 147.
мый исполнительный комитет (в Великобритании это комитет политики и ресурсов), осуществляющий руководящие и общекоординационные функции. В его состав обычно входят председатели других комитетов совета и (или) лидеры партийных фракций. Как отмечает британский исследователь Р.М. Паннетт, такой комитет «действует в качестве своеобразного «кабинета», координирующего и контролирующего работу различных коми-тетов»34. Если подобный комитет не образуется, то координация обычно осуществляется таким функциональными комитетами, как финансовый и хозяйственный.
Территориальные комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие. Кроме того, могут образоваться разнообразные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения. Во Франции, например, такие комиссии называются «вне-муниципальными». Они позволяют членами местных советов и рядовым гражданам обмениваться мнениями по различным актуальным вопросам. Такие комиссии не считаются официальными органами коммуны коммуны и являются инструментом вовлечения населения в рассмотрение различных административных проблем.
Следует упомянуть и характерную для стран англосаксонского права практику образования «комитета всего совета», что позволит совету провести свое заседание (или его часть) в качестве комитета, не ограничиваясь узкими процедурными рамками ведения заседаний муниципальных советов. В таком случае мэр обычно покидает свое председательское кресло, и заседание ведется лицом, временно избранным советом.
Члены комитетов чаще всего избираются местными представительными органами на своих заседаниях, хотя, например, в канадской провинции Британская Колумбия члены постоянных комитетов назначаются мэром (ривом). В Великобритании комитеты формируются на ежегодном заседании совета, как правило, по рекомендации специального комитета по подбору, состоящего из наиболее авторитетных членов совета (включая
34 PunnettR.M. British Government and Politics. Aldershot, 1994. P. 420. 204
партийных лидеров). При принятии конкретных решений определяющим является стремление обеспечить в деятельности комитетов преемственность (т.е. назначение того или иного лица преимущественно в тот комитет, в деятельности которого он уже принимал участие), баланс между представителями политических партий пропорционально численности их фракций в со-вете35 и баланс между отдельными территориями, входящими в состав данной административно-территориальной единицы, учет личных интересов и предпочтений членов совета, а также их старшинства, более или менее равномерную загруженность всех членов совета.
Большинство членов комитета должны быть членами местных советов, хотя порой разрешается и кооптация извне. Законодательство Венгрии, например, допускает возможность включения в состав любого комитета специалистов по его профилю, не являющихся членами данного совета (такие специалисты должны составлять меньшинство членов соответствующего комитета). Наибольшее же развитие система кооптации получила в Великобритании, где указанная процедура весьма детально регулируется регламентами местных советов. Правом кооптации здесь обладает любой комитет (кроме финансового). При этом, согласно п. 3 ст. 102 закона о местном управлении 1972 г., 2/3 состава комитета должны быть членами совета. В этой стране существует два типа кооптируемых членов: 1) лица, являющиеся экспертами по тем или иным вопросам или же имеющие хорошую репутацию и какие-либо заслуги перед местным сообществом (например, бывшие члены местного совета, неоднократно избиравшиеся в его состав); 2) лица, представляющие какие -либо внешние интересы, общественные организации, группы давления (церкви, местные торговые палаты, союзы учителей, ассоциации потребителей и т.п.).
Некоторые комитеты британских советов должны осуществлять кооптацию в обязательном порядке, обеспечивая тем
35 Закон о местном управлении и жилищном строительстве 1989 г. запретил однопартийные комитеты, и теперь все партийные группировки, представленные в совете, должны в обязательном порядке иметь соответствующее представительство в комитетах и подкомитетах совета.
самым представительство определенных групп и лиц. Так, закон об образовании 1944 г. требует, чтобы в состав комитетов по образованию включались лица, имеющие опыт работы в данной сфере. Если среди советников нельзя найти таких лиц, то совет обязан прибегнуть к кооптации.
Система кооптирования характерна не для всех стран англосаксонского права. В частности, такая практика не получила распространения в Канаде в связи с тем, что требующие специальных знаний функции в сфере образования, библиотечного дела и др. здесь осуществляют различные специализированные организации, а не сами советы.
Данная система имеет как достоинства, так и недостатки. К числу первых обычно относят наличие у кооптированных членов опыта и знаний, позволяющих более эффективно контролировать деятельность чиновничьего аппарата на местах; возможность вовлечения в политический процесс лиц, способных в силу определенных обстоятельств уделять работе в местных органах лишь ограниченное количество своего времени. Кооптирование представителей определенных групп интересов позволяет обмениваться с ними идеями и информацией, расширять сотрудничество и взаимопонимание с различными общественными организациями. В числе недостатков можно упомянуть определенный недемократизм, фактическую неподотчетность кооптированных членов избирателям, возможность игнорирования воли последних путем включения в состав комитетов деятелей, проигравших на выборах, кооптирование отдельных лиц исключительно в партийных интересах, усиление влияния групп давления на деятельность советов.
Отдельные комитеты имеют разветвленную систему подкомитетов (например, комитеты по образованию в Великобритании). Деятельность подкомитетов в гораздо меньшей степени связана различными формальными правилами и процедурами, чем деятельность комитетов. Подкомитеты более детально рассматривают конкретные проблемы или анализируют отдельные аспекты этих проблем, в связи с чем роль кооптированных членов в их работе, как правило, выше, чем в работе комитетов.
В странах континентального права компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными
функциями, в то время как в странах англосаксонского права они могут наделяться и распорядительными функциями. В Великобритании, например, комитеты руководят многими направлениями муниципальной деятельности, фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет обычно делегирует им многие свои полномочия. Процедура заседаний местного совета здесь зачастую сводится к одобрению отчетов и принятию или отклонению рекомендаций различных комитетов.
Правда, роль комитетов не одинакова в различных странах англосаксонского права. Так, в США более или менее развитая система комитетов имеется лишь в относительно крупных городах с достаточно представительными советами и слабым институтом мэра. Поскольку для большинства американских муниципалитетов характерно четкое разделение представительных и исполнительных органов, а сами местные советы обычно небольшие по своему составу, деятельность комитетов здесь считается нерациональной. Кроме того, члены местных советов зачастую совмещают выполнение представительных функций со своей основной работой, и у них порой просто не хватает времени для работы в комитетах. Как отмечают американские исследователи Дж.П. Пелиссеро и Т.Б. Кребс, местные советники, как правило, являются энтузиастами-добровольцами, «основным побудительным мотивом деятельности которых служат не столько стремление к власти и желание сделать политическую карьеру, сколько обостренное чувство гражданского долга»36.
Одно из достоинств системы комитетов заключается в том, что она дает советам возможность организовать свою деятельность на более рациональной основе, не перегружаться деталями и сконцентрироваться на решении общих политических вопросов. Система комитетов позволяет осуществлять разделение труда между членами советов, а также обеспечивает специализацию советников в различных областях муниципальной жизни в зависимости от их интересов. Заседания комитетов обычно не связаны строгими правилами процедуры и проходят в достаточ-
36 Pelissero J.P., Krebs T.B. City Council Legislature Committees and Policy-Making in Large United States Cities // American Journal of Political Science. 1997. Vol. 41. № 2. P. 502.
но неформальной и непринужденной обстановке, что дает возможность организовать свободную дискуссию, «скрытую от пристального внимания общественности, не связанную соображениями неразглашения финансовых и иных «тайн», независи-
37
мую от тенденций, господствующих в политических партиях» . подобная обстановка раскрепощает членов совета, позволяет им высказывать свои мысли в свободной манере и тем самым в большей степени реализовывать свои способности.
Комитеты играют и немаловажную контрольную функцию. Поскольку местные представительные органы заседают не столь часто и такие заседания длятся не слишком долго, членам советов бывает весьма нелегко контролировать деятельность муниципальных чиновников. Система же комитетов предоставляет соответствующий механизм подобного контроля. В то же время деятельность многочисленных комитетов зачастую снижает роль самих советов как ядра, основы муниципального механизма, приводит к распылению их властных полномочий, способствует навязыванию комитетами своей воли советам (так называемый комитетский империализм). Критики системы комитетов также отмечают, что удлиняется период, предшествующий принятию решений, а механизм принятия решений становится излишне сложным и громоздким38. Неконтролируемый рост числа комитетов в отдельных советах имеет своим следствием отсутствие должной координации между ними, дублирование функций комитетов. Усиливающаяся специализация советников в конкретных областях порой сужает их общий кругозор, приводит к утрате комплексного подхода и видения ими перспективы работы всего муниципалитета. Некоторые советы, правда, пытаются бороться с указанными недостатками, уделяя повышенное внимание вопросам координации работы комиссий и департаментов как посредством «горизонтальных» комитетов, так и путем
37 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 331.
38 В то же время высказывается мнение, что такой усложненный механизм предохраняет советы от принятия поспешных и непродуманных решений под воздействием, например, недостоверной информации или же под давлением различных групп интересов. См.: CrawfordK.G. Op. cit. P. 110.
включения в свои регламенты положений о необходимости работы советников одновременно в нескольких комитетах.
*
Р.В. Петухов
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО КАК СПОСОБ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Общественно-политический и научно-технический прогресс, который существенно изменил условия жизни в развитых странах Европы и в США во второй половине ХХ в., оказал влияние и на подходы к организации публичной власти на местах. Городское самоуправление, зародившееся как форма борьбы буржуазии за свои права и свободы, во многом потеряло свое политическое значение, сконцентрировавшись на решении хозяйственных (коммунальных) проблем проживающего на соответствующей территории населения.
Изменились и подходы к организации взаимодействия между государственной и местной властью. Так, во второй половине XX в. в немецкой юридической науке получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, основные положения которой были отражены в трудах Т. Маунца и О. Зеевальда. Суть указанного концепта сводится к тому, что органы местного самоуправления реализуют как публично-властные, так и общественно-хозяйственные функции, присущие частноправовым субъектам. Таким образом, в рамках дуалистической теории происходит фактическое объединение общественной и государственной теорий местного самоуправления. Описывая рассматриваемую теорию, Н.С. Тимофеев отмечает, что «дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рас-
Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН.
