CC BY
187
сводили эту четкость на нет, вынуждали губернаторов и весь подчиненный им штат губернских чиновников пренебрегать поручениями, ставили их под угрозу взысканий или увольнения за бездействие. Но главная проблема заключалась в том, что личная зависимость губернаторов от императора, отказ центрального правительства поставить принцип законности во главу угла при определении ответственности губернаторов неизбежно деформировали правосознание всех субъектов губернского и уездного управления.
А. И. Черкасов*
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИРА: МОДЕЛИ И ТЕНДЕНЦИИ ЭВОЛЮЦИИ
Местные исполнительные органы отвечают за повседневное управление муниципальными делами, реализацию решений представительных органов. Исполнительные органы могут выполнять и определенные общегосударственные функции, что зачастую определяет их как бы двойственное положение. С одной стороны, они рассматриваются как составная часть местного управления (местного самоуправления), а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача различных разрешений и т.д.).
Так, во Франции мэр в качестве представителя коммуны подготавливает, созывает и ведет заседания муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений, председательствует на заседаниях комитетов муниципального совета, претворяет в жизнь решения последнего, является главным распорядителем муниципальных расходов, заключает раз-
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН,
кандидат юридических наук.
218
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
личные сделки, выступает в суде от имени коммуны. Как представитель государственной администрации мэр ведет работу с актами гражданского состояния, в случае совершения правонарушения принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет их преследование, следит за исполнением законов и иных нормативных актов, обеспечивает проведение выборов, переписей населения, по запросу государственных административных органов предоставляет различные нужные им сведения. Во французской литературе отмечалось, что, несмотря на свое «функциональное раздвоение», мэр является прежде всего исполнительным органом соответствующей коммуны. В случае конфликтной ситуации он вряд ли сможет оставить в стороне свой выборный статус и вероятнее всего отдаст предпочтение защите интересов коммуны как местного коллектива1.
Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Так, местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) из своего состава. В некоторых американских городах все еще используется система «слабый мэр - совет», зародившаяся в XIX в. и отчасти унаследованная от Великобритании. В то время население еще не было готово вверять все исполнительные полномочия в руки какого-либо одного должностного лица, считая, что чем меньше полномочий у отдельных деятелей и чем больше различных «сдержек и противовесов», тем менее коррумпированной будет политическая система в целом.
При вышеуказанной системе совет был достаточно большим по своему составу (нередко достигавшим 50 членов), причем встречались и двухпалатные представительные органы. Первоначально при такой системе мэр избирался советом из числа своих членов, и едва ли не основной его функцией было председательствование в совете. Начиная с третьего десятилетия XIX в. во многих городах мэр стал избираться посредством прямых выборов. Главной отличительной чертой системы «слабый мэр - совет» поэтому является не столько способ избрания мэра,
1 См.: Организация административной власти во Франции. М., 1993. С. 63.
сколько ограниченность административных полномочий последнего. «Слабый» мэр обычно имеет право вето на решения совета (которое чаще всего преодолевается простым большинством голосов членов последнего), может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов он вправе лишь с одобрения представительного органа (порой совет назначает руководителей крупнейших департаментов самостоятельно). В рамках рассматриваемой системы ряд исполнительных функций может осуществляться чиновниками, избираемыми непосредственно населением (казначей, атторней, клерк, асессор и др.). Некоторые (а порой и все) муниципальные департаменты находятся под пристальным контролем соответствующего комитета совета. Бюджет чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето «слабого» мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.
Главный недостаток данной системы заключается в присущем ей вакууме исполнительной власти, поскольку в ее рамках фактически отсутствует какое-либо одно должностное лицо, ответственное за все вопросы реализации политического курса муниципалитета. Это приводит к излишнему дроблению и слабой скоординированности городского управления. Система «слабый мэр - совет» может относительно успешно работать лишь в условиях небольших сообществ, функционирующих преимущественно на основе добрососедских отношений. В то же время она непригодна для больших городов, нуждающихся в политическом и административном лидере.
В Великобритании муниципальные советы обычно ежегодно избирали своих председателей (в Лондоне и других крупных городах последние именовались мэрами), которые, как и «слабые» мэры в США, были лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывали серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руковод-
ство отраслями муниципального управления здесь традиционно было сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя чаще всего сводилась к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций. В настоящее время в соответствии с Законом о местном управлении 2000 г., предусмотревшим несколько вариантов функционирования исполнительной власти на местах при разделении постов мэра и председателя местного совета, возможно введение прямых выборов мэра не только в Лондоне (где это было сделано как на общегородском, так и на окружном уровнях), но и в других городах и образование при мэре местного кабинета. К 2004 г. прямые выборы мэра наряду с Лондоном были введены еще в 11 британских городах2.
Наиболее популярной моделью городского управления в Великобритании в настоящее время является более близкая к традиционной системе модель «лидер - кабинет», при которой глава исполнительной власти - лидер - избирается советом, а в состав кабинета входят члены местного совета, которые либо назначаются лидером, либо избираются советом.
Избрание единоличного исполнительного органа советом характерно и для ряда других европейских стран (Австрия, Дания, Испания, Франция, Чехия). Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В коммунах с населением более 3500 жителей, где выборы местных советников проводятся по партийным спискам, мэром избирается лицо, стоящее во главе победившего списка. Такая система несколько сближает выборы мэра советом с прямыми выборами. Состязание партийных списков на выборах порой становится, в первую очередь, состязанием личностей претендентов на пост мэра.
Муниципальные и региональные советы могут избирать из своего состава не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы, что, в частности, характерно для ряда ев-
2 См.: Wilson D. The United Kingdom: An Increasingly Differentiated Polity? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005. P. 168.
ропейских стран. Так, в Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях деконцентрации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации.
В бельгийских провинциях коллегиальным органом исполнительной власти является постоянная депутация, возглавляемая губернатором. Постоянная депутация состоит из шести членов и формируется провинциальным советом (избираемым прямыми выборами сроком на шесть лет) из своего состава на срок полномочий совета. Постоянная депутация занимается текущим управлением, готовит проекты местного бюджета и контролирует его исполнение. Кроме того, по ряду вопросов она выступает в качестве контрольной инстанции по отношению к расположенным на ее территории коммунам и распределяет между ними государственные субсидии.
В бельгийских коммунах из состава местного совета формируется коллегия олдерменов, которая осуществляет исполнительные функции совместно с мэром (бургомистром)3. В состав такой коллегии входят от двух (небольшие сельские поселения) до 10 (крупные города) членов.
В Нидерландах Коллегия олдерменов избирается также муниципальными советами в составе от двух до девяти членов в зависимости от численности населения общины, при этом в любом случае число олдерменов не должно превышать 20% общего числа членов совета. Принятым в 2002 г. Законом «О дуализме в местном управлении» в целях деполитизации местной власти и более четкого разделения представительной и административ-
3 Ее полное наименование - коллегия мэра и олдерменов. 222
ной функций было запрещено совмещать посты олдермена и члена муниципального совета.
Коллегиальный орган - магистрат - формируется на низовом уровне в германской земле Гессен. Магистрат избирается местным представительным органом из своего состава и включает от шести до 12 членов. Его председателем является бургомистр, который в настоящее время избирается населением (ранее - советом).
В Чехии коллегиальный исполнительный орган - исполнительный совет (в крупных городах он именуется магистратом) -избирается муниципальным советом в том случае, если в состав последнего входит более 14 членов. В состав же самого исполнительного совета, возглавляемого избираемым советом мэром, входит от пяти до 11 членов.
В Италии до конституционной реформы 1999 г. областной совет на первом своем заседании избирал председателя и членов джунты - исполнительного органа совета. В настоящее время «председатель областной джунты, если областной устав не предписывает иного, избирается всеобщим и прямым голосованием». Затем «избранный председатель назначает и отзывает членов этой джунты» (ст. 122 Конституции Италии 1947 г.). Ранее представительными органами формировались также исполнительные органы (джунты) провинций и коммун, что (как и на областном уровне) отражало общенациональную форму правления - парламентарную республику. Исполнительные органы формировались партиями, располагавшими большинством мест в соответствующем совете. В условиях значительной фрагментации партийной системы межпартийные коалиции обычно были весьма непрочными, что дестабилизировало всю систему местного управления. Показательно, что в период с 1972 по 1989 г. подобные «муниципальные кабинеты» в столицах 95 провинций функционировали в среднем в течение лишь 22 месяцев (при пятилетнем сроке полномочий советов)4.
4 cm.: Bobbio L. Italy: After the Storm // Comparing Local Governance. P. 34.
После принятия в 1993 г. Закона о прямых выборах синдика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов ситуация изменилась. Теперь председатель провинции и синдик (главы исполнительного аппарата соответственно провинции и коммуны) избираются непосредственно населением (одновременно с соответствующим советом) и, как отмечается в итальянской литературе, играют такую же важную системообразующую роль, какую некогда выполняли политические партии5. Они самостоятельно формируют состав провинциальной и коммунальной джунты (в крупных муниципалитетах в состав джун-ты не могут входить члены местного совета) и лишь ставят об этом в известность соответствующий совет, когда представляют на его одобрение общие направления деятельности джунты.
Cвоеобразный исполнительный орган - контрольный совет (совет контролеров) - образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. жителей такой совет состоит из мэра и двух контролеров). Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов6.
Единоличный исполнительный орган все чаще избирается непосредственно населением, что подчеркивает его возрастающую роль в механизме муниципального управления. Так, в
5 См.: Baldini G., Legnante G. Cittá al voto. I sindaci e le elezioni comunali. Bologna, 2000. P. 69.
6 См.: Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 99-100.
224
большинстве крупных городов США (Бостон, Детройт, Нью-Йорк, Сан-Франциско, Филадельфия и др.) функционирует система «сильный мэр - совет». Она стала вытеснять систему «слабый мэр - совет» начиная со второй половины XIX в. Введение института «сильного» мэра явилось своеобразной реакцией на чрезвычайную фрагментацию городского самоуправления и отсутствие полномочного главы исполнительного аппарата, что препятствовало согласованному управлению возросшим объемом муниципальных дел. Сторонники введения системы «сильный мэр - совет» подчеркивали, что диффузия управленческих полномочий в городе сделала эти полномочия «невидимыми» и в конечном итоге не зависящими от воли и мнения избирателей. Концентрация властных полномочий в руках мэра была призвана исправить данный недостаток. «Сильный» мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития.
Система «сильный мэр - совет» в США в определенной степени копирует общенациональную форму правления и систему управления штатами с характерной для них интегрированной административной структурой и концентрацией исполнительных полномочий в руках президента (губернатора). Члены совета при подобной системе могут избираться как по отдельным округам, так и по единому избирательному округу, а в менее крупных городах осуществляют свои функции по совместительству. Состав совета обычно небольшой и насчитывает чаще всего семь - девять человек.
Мэр при указанной системе обычно избирается населением на четыре года и чаще всего вправе переизбираться неограниченное число раз (хотя в отдельных городах введены определенные ограничения). Мэр может наложить вето (причем иногда не только общее, но и выборочное) на решения совета, которое преодолевается, как правило, лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Кроме того, мэр подготавливает рекомендации относительно нормотворческой деятельности совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муни-
ципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления. Являясь политическим лидером муниципалитета, мэр представляет интересы города вовне, в отношениях с центральным правительством и властями штата.
Система «сильный мэр - совет» соответствует, в первую очередь, условиям большого города с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван способствовать достижению компромисса между отдельными сегментами населения, служить своеобразным арбитром в противоборстве различных групп интересов. Рассматриваемая система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке. Как отмечает известный специалист по вопросам местного управления Ч.Р. Адриан, при такой системе «голосующая публика не в состоянии определить кандидата, обладающего необходимыми способностями, и ничто не мешает кандидату с минимумом таких способностей уверенно заявлять о своем обладании ими»7.
В ряде американских муниципалитетов была предпринята попытка преодолеть указанный недостаток посредством введения института так называемого главного административного чиновника. Данный термин является собирательным, и в разных городах используются различные наименования этого института (например, управляющий директор в Филадельфии, директор административных служб в Бостоне, городской администратор-консультант в Луисвилле). Главный административный чиновник является профессиональным управленцем и назначается и смещается мэром (в некоторых городах с одобрения совета). В его функции входит давать технические и профессиональные
7 Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional
Options / Ed. by R. L. Kemp. Jefferson, 2007. P. 55.
226
советы, а также осуществлять определенную часть административных полномочий мэра (координирование повседневной деятельности муниципальных департаментов, а иногда даже назначение и смещение их глав, подготовка бюджета в соответствии с указаниями мэра, управление городскими финансами и т.п.), что освобождает последнего от рутинной административной работы и дает ему возможность сконцентрировать свое внимание на приоритетных политических вопросах.
Широкое распространение указанный институт получил после Второй мировой войны, когда он начал вводиться в крупнейших городах США, таких как Балтимор, Бостон, Кливленд, Питтсбург, Филадельфия, Новый Орлеан. В Нью-Йорке и Лос-Анджелесе назначается сразу несколько таких чиновников, именуемых заместителями мэра. Особенно активно указанный институт вводился в последние десятилетия. Если в 1972 г. он функционировал лишь в 24% городов с системой «мэр - совет», то в настоящее время - более чем в 50%8.
Фигура главного исполнительного чиновника, призванного осуществлять руководство деятельностью всех главных чиновников и возглавляемых ими департаментов, в последние десятилетия выделяется и в ряде других стран. Такие чиновники есть в настоящее время приблизительно в 90% британских муниципалитетов, причем их роль может варьироваться от «первого среди равных» до фактически главного управляющего муниципалитетом. В последние десятилетия возросла роль главного исполнительного чиновника и в муниципалитетах Новой Зеландии. Он назначается советом и несет ответственность за реализацию определяемой советом политики, в то время как избираемый населением мэр имеет достаточно ограниченные административные полномочия и концентрируется преимущественно на стратегических проблемах городского развития.
Институт главного административного чиновника становится характерным и для стран континентального права. Так, в бельгийских муниципалитетах такой чиновник (именуемый
8 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grass-Roots. Armonk, 2006. P. 174.
«муниципальным секретарем») обычно является высококлассным профессионалом и координирует всю работу административного аппарата, будучи «вторым наиболее значимым долж-
9
ностным лицом местной администрации после мэра» .
Однозначная квалификация той или иной системы, функционирующей в США по принципу «мэр - совет», на практике бывает затруднена, поскольку глава исполнительной власти может занимать промежуточное положение между «сильным» и «слабым» мэром и действовать по-разному в зависимости от конкретной ситуации, сложившихся традиций, расстановки политических сил. В одних городах мэр располагает весьма широкими правами по назначению и смещению должностных лиц, будучи, однако, вправе это делать лишь с одобрения совета. В других некоторые важные должностные лица могут избираться непосредственно населением, а не назначаться мэром. Многое зависит и от личных качеств того или иного мэра, его связей, взаимоотношений с политическими партиями, решимости добиваться выполнения поставленных задач, умения мобилизовывать для этого общественное мнение, лоббировать соответствующие интересы во властных структурах своего штата. Следует, таким образом, учитывать, что две рассмотренные выше системы «мэр -совет» носят несколько абстрактный, схематический характер и на практике не столь уж часто встречаются в чистом виде.
Избираемый населением (реже - назначаемый губернатором штата) глава исполнительной власти в настоящее время встречается также приблизительно в 40% американских графств (и в первую очередь, в крупных и урбанизированных), причем в графствах штатов Арканзас, Кентукки и Теннесси выборный глава исполнительной власти должен функционировать в обязательном порядке10. Впервые же институт выборного главы исполнительной власти графства был введен в 1893 г. в графстве Кук, штат Иллинойс.
Во многом сходная система действует в германских землях Бавария и Баден-Вюртемберг, где она получила название «юж-
9 Plees Y. Belgium: The Changing World of Belgian Municipalities // Comparing Local Governance. P. 53.
10 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 150. 228
ногерманского совета». Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является избираемый населением на восемь лет бургомистр, обладающий широкими правами в области планирования и финансов, а также самостоятельно решающий многие кадровые вопросы. В остальных землях ФРГ после реформ 90-х гг. ХХ в. бургомистр, как правило, также избирается посредством прямых выборов и возглавляет одновременно как муниципальный совет, так и местную администрацию.
В Японии населением избираются главы исполнительной власти всех административно-территориальных единиц (так называемые главные исполнители) - губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Подобный способ избрания определяется общим конституционным принципом, согласно которому «главные должностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путем прямых выборов» (ст. 93 Конституции Японии 1946 г.).
Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, таким органом является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. В состав данной палаты обычно входят от пяти до 11 членов (исключение сделано лишь для Лиссабона, муниципальная палата которого состоит из 17 членов). Председателем палаты становится лицо, возглавившее победившую на выборах политическую партию (ее местное отделение).
В США все еще встречается так называемая комиссионная система муниципального управления, в рамках которой избираемый населением в составе трех - семи человек совет комиссионеров одновременно играет роль и представительного, и исполнительного органа. Каждый из комиссионеров при этом возглавляет какой-либо один или несколько функционально взаимосвязанных департаментов. Выборы чаще всего проводятся по единому избирательному округу, причем одновременно переизби-
рается, как правило, лишь часть комиссионеров. В одних городах (обычно относительно крупных) кандидаты на выборах в совет комиссионеров заранее баллотируются на пост главы определенного департамента. В других городах распределение полномочий между комиссионерами осуществляется после выборов.
В рамках комиссионной системы отсутствует какое-либо одно должностное лицо, выполняющее функции главы городской администрации, хотя обычно кто-нибудь из комиссионеров наделяется титулом мэра. Мэр, однако, не располагает какими-то особыми властными полномочиями и лишь председательствует на заседаниях совета, а также выполняет представительские функции. Чаще всего избиратели отдельно голосуют за кандидатов, баллотирующихся на пост мэра, хотя в некоторых территориальных единицах мэр может избираться комиссионерами из своих рядов. В ряде городов с комиссионной формой управления мэром автоматически становится лицо, набравшее наибольшее число голосов избирателей среди всех комиссионеров.
Приблизительно 1/3 городов США с комиссионной формой управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь обычно состоит из трех членов. Один из них становится председателем совета комиссионеров (мэром), однако в совете он голосует на равных основаниях с другими членами. Обязанности обычно распределяются между тремя комиссионерами следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй - административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий отвечает за общественные работы. Срок полномочий членов совета чаще всего составляет три или четыре года. В первом случае обычно кто-либо один из комиссионеров ежегодно переизбирается, а во втором - весь состав совета комиссионеров переизбирается одновременно.
В начале XX в. комиссионная система выглядела во многом предпочтительнее системы «слабый мэр - совет», поскольку она предполагала более современный подход к вопросам управления на местах. Административные полномочия сосредоточивались в
руках ограниченного числа лиц, с которых население могло непосредственно спрашивать за состояние дел в той или иной сфере муниципальной деятельности. Предполагалось, что главное достоинство указанной системы будет состоять в определении городской политики теми лицами, которые впоследствии займутся ее реализацией. Кроме того, в качестве преимуществ комиссионной системы назывались простая и понятная для граждан структура управления, быстрота принятия решений, что особо важно в чрезвычайных ситуациях, отсутствие злоупотреблений с нарезкой избирательных округов, а также противостояния между мэром и советом. Хартии городов с указанной системой предусматривали активное использование различных форм прямой демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв выборных должностных лиц.
Поскольку комиссионная система была фактически лишена каких-либо «сдержек и противовесов», очень скоро проявился такой ее недостаток, как бесконтрольность и круговая порука среди комиссионеров (по принципу «не трогайте мой департамент, и я не трону ваш»). Отсутствие полновесного главы исполнительной власти лишало муниципалитет единого политического и административного руководства, затрудняло координацию деятельности различных департаментов. Без лидера, способного выполнять функции арбитра, конфликты между комиссионерами зачастую парализовывали коллегиальную деятельность совета. На практике порой действовало как бы несколько городских правительств, «изредка проводивших совместные заседания в целях удовлетворения требований хартий городского управления»11.
Комиссионерам часто не хватало должной квалификации, конкретных технических знаний, необходимых для руководства муниципальными департаментами. Постепенно выявилась и неадекватность данной системы с точки зрения представительства интересов меньшинств. Последние практически не имели шансов провести в совет своих представителей при проведении выборов комиссионеров по единому округу. Комиссионная форма
11 Adrian Ch. R. State and Local Government. N. Y., 1972. P. 215.
городского управления даже явилась предметом судебного разбирательства в двух городах юга США на том основании, что она лишает население с черным цветом кожи возможности принимать эффективное участие в избирательном процессе.
Неудивительно, что популярность комиссионной системы постепенно стала падать, и начиная с 30-х гг. ХХ в. она уже не вводилась в новых городах. В то же время почти каждый год какой-либо город (или группа городов) отказывался от нее и переходил к более современным и эффективным формам управления. В настоящее время данная система продолжает действовать менее чем в пяти процентах американских городов (в основном на юге и северо-востоке страны) со слабо выраженными социальными противоречиями и относительно невысоким уровнем культуры и мобильности населения.
Модель, несколько напоминающая американскую комиссионную систему, в настоящее время функционирует в средних и крупных городах Испании. Муниципальные департаменты здесь обычно возглавляются избранными членами городского совета. Последние образуют своеобразный совет комиссионеров, в котором, как и в самом городском совете, председательствует мэр (алькальд). Им обычно становится лидер победившей на выборах партийной коалиции. Как и другие комиссионеры, мэр возглавляет один или несколько муниципальных департаментов, за
деятельность которых он несет непосредственную ответствен-
12
ность .
Исполнительный орган может не только избираться, но и назначаться сверху. Данная практика в целом не характерна для развитых демократических государств, хотя имеет место и ряд исключений. Так, в Бельгии мэр назначается на шесть лет региональным правительством (ранее - монархом с одобрения министра внутренних дел). На практике кандидатуру мэра предлагает соответствующий муниципальный совет, и мэром обычно стано-
12 Cm.: Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010. P. 93. 232
вится лицо, располагающее доверием большинства членов по-
следнего13.
В Нидерландах бургомистр назначается на шесть лет министром внутренних дел после согласования с королевским комиссаром провинции. Такой способ формирования исполнительного органа, как отмечают голландские исследователи В. Куипер и П. Топс, призван подчеркнуть, что бургомистр является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, реализующим функции общегосударственного значения и играющим немаловажную роль в осуществлении
14
контроля над местными представительными органами .
Назначение происходит, как правило, из числа лиц, предложенных местным советом. Данным вопросом занимается так называемый конфиденциальный комитет, формируемый советом из местных партийных лидеров. Мнение этого комитета становится все более значимым при назначении бургомистра, о чем свидетельствует тот факт, что в период с 1992 по 2000 г. в 80% случаев назначался кандидат, рекомендованный «конфиденциальным комитетом»15.
Роль бургомистра неодинакова в различных общинах. Так, в небольших сообществах он обычно доминирует в механизме муниципальной власти, зачастую являясь чуть ли не единственным представителем администрации, работающим полный рабочий день и не совмещающим данную деятельность с какой-либо иной. Здесь бургомистр выступает единоличным представителем города на провинциальном и национальном уровнях. В более политизированных крупных городах ему приходится делить свои полномочия с работающими также полный рабочий день олдерменами. Ситуация еще более усложняется в случае,
13 О процедуре назначения мэра в современной Бельгии подробнее см.: Deschouwer K. The Politics of Belgium: Governing a Divided Society. Houndmills, 2009. P. 167-168.
14 См.: Political Parties and Coalitions in European Local Government / Ed by C. Mellors, B. Pijnenburg. L., 1989. P. 222-223.
15 См.: Andeweg R.B., Irwin G.A. Governance and Politics of the Netherlands. Houndmills, 2005. P. 177.
если мэр принадлежит к партии, имеющей ограниченную поддержку в данном сообществе.
Способ замещения поста бургомистра в Нидерландах является предметом постоянных дискуссий. Левые партии, имеющие весомую электоральную поддержку в крупных городах, выступают за избрание бургомистра либо непосредственно населением, либо местным советом, отмечая, что «институт назначаемого бургомистра является анахронизмом в условиях зрелой демокра-тии»16. Правые же партии, имеющие успех в небольших сообществах, традиционно выступают за назначение, аргументируя это тем, что «назначаемый бургомистр привносит в местное управление стабильность, беспристрастность и профессионализм»17. С годами был достигнут определенный компромисс между этими полярными точками зрения. Бургомистр продолжает назначаться, но при этом усиливается императивность различных консультационных механизмов, предшествующих такому назначению.
В зарубежных странах используются и комбинированные способы формирования исполнительных органов. В США, например, широкое распространение получила система «совет -управляющий». В настоящее время она встречается во всех штатах за исключением Индианы и Гавайев, являясь «наиболее популярной формой городского управления»18. В 61,8% городов с такой системой мэр избирается непосредственно населением (Даллас, Сан-Диего, Феникс), в 35,5% - муниципальным советом из своих рядов (Сан-Антонио, Цинциннати), а в остальных мэром становится лицо, получившее наибольшее число голосов избирателей на выборах19. Мэр председательствует в сравнительно небольшом по составу совете (обычно пять - семь членов), который чаще всего избирается по единому округу и на беспартийной основе.
В городах с системой «совет - управляющий» мэр обычно выполнял преимущественно общеполитические и церемониаль-
16 Andeweg R.B., Irwin G.A. Op.cit. P. 176.
17 Ibid.
18 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 133.
19 См.: Forms of Local Government. Р. 60. 234
ные функции, будучи чаще всего лишенным каких-либо значимых административных полномочий и права вето на решения совета. Правда, в новейшей американской литературе отмечается тенденция к усилению полномочий мэра в рамках указанной системы и наделению его рядом полномочий, которыми традиционно обладает «сильный» мэр20. Так, в настоящее время правом вето в отношении решений совета обладают 13,4% мэров в городах с указанной системой21.
Совет нанимает на определенный срок профессионального управляющего, который осуществляет практическую реализацию определяемой советом политики. Управляющий чаще всего самостоятельно нанимает и увольняет глав муниципальных департаментов, руководит их деятельностью, подготавливает и представляет на рассмотрение совета бюджет муниципалитета, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления, отвечает за городское планирование. Хартии большинства городов с подобной системой содержат положения, запрещающие вмешательство членов совета в кадровую политику управляющего и обязывающие их осуществлять связь с муниципальными департаментами преимущественно через управляющего.
В отличие от «сильного» мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. В то же время полномочия управляющего носят, как правило, более ограниченный характер, чем полномочия «сильного» мэра.
Главной отличительной чертой системы «совет - управляющий» является деловой, прагматический подход к вопросам городского управления, упор на его эффективность. Она в конечном счете направлена на то, чтобы «построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации»22. Представительный орган в этом случае выступает в качестве своеобразного «совета директоров»,
20 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 144.
21 См.: Forms of Local Government. Р. 60.
22 Bergman D. State and Local Politics. Boston, 1981. P. 225.
определяющего общий политический курс муниципалитета. Преимущество данной системы заключается в том, что исполнительные функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления, который в то же время для занятия поста управляющего не обязан проходить через «сито» предвыборной борьбы. Потенциальный круг кандидатов может быть достаточно широким, так как формально управляющим вправе стать любой гражданин независимо от места своего проживания. Характерные для рассматриваемой системы выборы совета на беспартийной основе призваны стать дополнительным предохранительным клапаном от политизации деятельности местных властей. Поскольку городской управляющий обычно не участвует в политической борьбе, то и своих помощников он чаще всего выбирает, исходя из их деловых качеств, а не из политических соображений. Мэр же получает возможность сконцентрировать свое внимание на стратегических и общеполитических вопросах городского развития, будучи освобожденным от «выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций
23
оперативного управления административным аппаратом» .
Система «совет - управляющий» считается, однако, неприемлемой для крупных городов (и прежде всего с политической точки зрения), поскольку зачастую она придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам. Не подходит данная система и для небольших населенных пунктов, где обычно просто нет адекватного объема работы для менеджера, занятого на постоянной основе. Кроме того, назначаемый советом управляющий совершенно неподотчетен населению и не имеет своего легитимного мандата. В то же время он может оказывать значительное влияние на совет, состоящий преимущественно из непрофессионалов, совмещающих деятельность в представительном органе со своей основной работой. Подобное положение дел «противоречит теоретической концепции управляющего как преимущественно технократа, ре-
23 Моргачев В. Н. Указ. соч. С. 72. 236
ализующего политику, разрабатываемую другими лицами»24, и ставит под вопрос «адекватность данной системы с точки зрения строгих канонов демократии»25, так как в конечном итоге приводит к определенному искажению воли избирателей, продемонстрированной на местных выборах.
В рамках системы «совет - управляющий» также вполне возможны конфликты между управляющим и мэром, особенно в случае избрания последнего непосредственно населением. В американской практике неоднократно имели место случаи, когда мэр, движимый личными амбициями, вдруг переставал мириться с ролью церемониального главы муниципалитета и пытался лично управлять муниципальными департаментами, составляя тем самым конкуренцию управляющему.
В качестве ахиллесовой пяты этой системы указывается и на «определенную дисфункциональность самого совета»26, члены которого зачастую преследуют собственные политические интересы и оказываются неспособными к конструктивному взаимодействию, что при отсутствии сильного мэра, способного дисциплинировать советников, может весьма отрицательно сказаться на скоординированности и эффективности всей системы городского управления.
Система «совет - управляющий» с ее акцентом на профессионализм характеризуется определенной изолированностью управляющего от различных групп интересов, его фактической неподверженностью влиянию извне. Она поэтому в меньшей степени (чем, например, система «сильный мэр - совет») пригодна для решения сложных этнических, расовых, социальных проблем, поскольку не обеспечивает адекватного представительства интересов меньшинств. Свою эффективность система «совет - управляющий» продемонстрировала в условиях сравнительно небольших, гомогенных сообществ (не имеющих особо сложных проблем социально-политического характера) с до-
24 Caraley D. City Government and Urban Problems: A New Introduction to Urban Politics. Englewood Cliffs, 1977. P. 226.
25 Morgan D. Managing Urban America: The Politics and Administration of America's Cities. Oklahoma, 1979. P. 54.
26 Forms of Local Government. P. 229.
статочно высоким уровнем дохода и образования большинства своих жителей (не случайно значительное распространение она получила в пригородах). Так, по мнению Ч.Р. Адриана, эта система в наибольшей степени подходит для населенных пунктов с молодым, мобильным, преимущественно белым и быстро рас-
27
тущим населением, среди которого доминирует средний класс .
Управление вышеуказанными сообществами обычно осуществляется не на общеполитическом, а на технократическом уровне, путем нахождения наиболее рациональных путей решения возникающих проблем (которые носят не столько политический, сколько административный характер). Население этих сообществ чаще всего ожидает от соответствующих местных органов делового, честного и эффективного управления, обеспечения должной отдачи от уплачиваемых налогов. Несколько иные ценности характерны для обладающих невысоким социальным статусом низкооплачиваемых рабочих, этнических и других меньшинств, проживающих, как правило, в крупных городах. Они обычно требуют от органов управления различных форм социальной поддержки, включая осуществление определенных перераспределительных функций, создание новых рабочих мест, институциализацию представительства меньшинств и защиту их интересов. Две основные модели городского управления в США («мэр - совет» и «совет - управляющий»), таким образом, «являются воплощением разной философии и политической куль-28
туры» .
Из относительно крупных городов система «совет - управляющий» в настоящее время получила распространение лишь в Цинциннати, а также в Далласе, Сан-Диего и Сан-Антонио. В то же время она функционирует приблизительно в 40% американских городов средней величины, будучи наиболее популярной в городах с населением от 25 тыс. до 250 тыс. жителей (и прежде всего в штатах Виргиния, Северная Каролина, Калифорния, Техас и Флорида). Показательно, что по мере роста таких городов они зачастую инкорпорируют в свой административный меха-
27 См.: Adrian Ch. R. Op. cit. P. 216.
28 Savitch H. V., Vogel R.K. The United States: Executive - Centred Politics // Comparing Local Governance. P. 219.
238
низм отдельные черты системы «мэр - совет», усиливая, в первую очередь, позиции городского главы. Подобная тенденция отражает определенную унификацию моделей городского управления в США как следствие адаптации этих моделей к современным условиям. С одной стороны, выделяется институт более или менее властного мэра, осуществляющего политические функции, а с другой - институт управляющего либо главного административного чиновника, осуществляющего административные функции. В американской литературе появился ряд терминов, обозначающих эту новую, гибридную систему - си-
~ 29
стема «мэр - совет - управляющий» , а также «адаптированная система»30 (т.е. система, адаптированная к современным условиям с учетом конкретных особенностей и потребностей того или иного города).
Американская система «совет - управляющий» была заимствована и в ряде зарубежных стран (Канада, Германия, Ирландия, Скандинавские страны и др.). В ФРГ институт муниципальных управляющих наиболее активно используется в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет из числа профессионалов нанимает директора общины, а уездный совет (крайстаг) - уездного директора. Директора обычно пребывают в должности весьма длительный срок - 8-12 лет, что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.
Особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальным национальным агентством - Службой по публичным назначениям (Public Appointments Service). Совет не может самостоятельно сместить управляющего. Максимум, чего он способен добиться, - это по инициативе 2/3 своих членов временно приостановить деятельность управляющего и обратиться к министру окружающей сре-
29 Cm.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 148.
30 Cm.: Frederickson H.G., Johnson G.A., Wood C.H. The Adapted City. Armonk, 2004. P. 6-7.
ды, наследия и местного управления с просьбой о его смеще-
31
нии .
Некое подобие института управляющего (правда, «в более расплывчатой форме»32) в последнее время стало внедряться в Италии. С 1997 г. синдик (мэр) вправе нанимать так называемого генерального менеджера. Подобное назначение не нуждается в одобрении со стороны совета и является исключительной прерогативой синдика. Генеральный менеджер управляет муниципальной администрацией в течение срока полномочий синдика. Как отмечает итальянский политолог Л. Боббио, «практически все более или менее крупные муниципалитеты воспользовались данной возможностью» и ввели у себя указанный институт33.
Институт муниципального управляющего («сити-менеджера») предусматривается также ныне действующим российским законодательством. В настоящее время данная модель реализована в 4782 муниципалитетах страны, а среди административных центров субъектов РФ - в 44 городах (Нижний Новгород, Оренбург, Пенза, Тамбов и др.)34.
В заключение следует отметить, что современное местное управление характеризуется административной раздробленностью, в условиях которой на местах функционирует множество различных и порой независимых друг от друга управленческих структур. Подобная ситуация имеет достоинства демократического порядка, но при этом порождает и ряд серьезных про-блем35. В таких условиях усиливается спрос на координацию местного управления, и это определяет возрастание роли единоличных исполнительных органов. Мэры городов, все чаще изби-
31 См.: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe / Ed. by J. Loughlin, F. Hendrix, A. Lindstrom. Oxford, 2011. P. 55.
32 См.: Bobbio L. Op. cit. P. 42.
33 Ibid.
34 См.: Развитие института сити-менеджеров в РФ на современном этапе // URL: http://www.gosbook.ru/node/20382 (дата обращения: 25.07.2012).
35 О проблемах, связанных с фрагментацией местного управления, подробнее см.: Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 143-144.
раемые прямыми выборами (соответствующие реформы в последнее время были осуществлены в Италии, Польше, ФРГ и ряде других стран), выступают как лидеры местных сообществ, проводники инноваций и гаранты местного экономического развития. Становится все труднее сместить мэра со своего поста лишь по инициативе муниципального совета. Так, в Польше до реформы 2000 г., которая ввела прямые выборы мэра, последний мог быть смещен со своего поста по инициативе простого большинства членов совета. В настоящее время мэр может быть смещен лишь посредством референдума.
Укреплению позиции мэров также способствует процесс глобализации, в рамках которого многие города стремятся завоевать международное признание и получить международный статус. Города являются важными туристическими центрами, местом проведения международных конференций, ярмарок, различных спортивных событий, и наилучшей персонификацией города в подобном контексте является институт мэра.
Р.В. Петухов"
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ**
После распада СССР каждая из образовавшихся на его территории стран решала примерно одинаковые вопросы закрепления собственного суверенитета и государственного строительства. Этот процесс шел на фоне подъема общественно-демократической активности и базировался на принципах и институтах либерального конституционализма, характерного для экономически развитых стран Западной Европы и Северной Америки. Однако, несмотря на общее прошлое и единообразные
Научный сотрудник Института государства и права РАН. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «История науки русского конституционного (государственного) права», проект № 12-0300040.
