CC BY
86
А.И. Черкасов*
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ США
В статье анализируются организация таунов и тауншипов и новейшие тенденции в их развитии. Рассматриваются особенности функционирования школьных и специальных округов и их современная эволюция.
8 Графства, тауны, тауншипы, инкорпорированные территории, местное самоуправление, урбанизация, школьные и специальные округа, школьные советы, местные инициативы, местные налоги.
В США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами, на которые делится территория штатов и которые функционируют во всех штатах, кроме Род-Айленда и Коннектикута (в штате Луизиана они именуются приходами (parish), в штате Аляска — бароу (borough)). В настоящее время насчитывается в общей сложности 3033 графства1.
До начала широкомасштабной урбанизации в стране графство представляло собой «ведущее звено местного управления»2. Органы управления графства обслуживали блоки ферм и ранчо, на деятельности которых базировалась региональная экономика. Однако вследствие индустриализации и последующей урбанизации в XIX—XX вв. роль графств постепенно снизилась. В настоящее время они продолжают оказывать услуги преимущественно аграрным и традиционным сообществам, в первую очередь в таких сферах, как общественное здравоохранение и благосостояние, образование, уголовная юстиция, дорожное строительство, водоснабжение и землепользование.
В одних штатах управление сельской местностью обеспечивается графствами практически полностью, в других (20 из 50 штатов) графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой «последнюю «реликтовую» форму непосредственного самоуправления народа»3. Всего в настоящее время функционирует 16 504 тауна и тауншипа4.
* Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: aligorch@yandex.ru).
1 См.: Simon Ch. A., SteelB. S., Lovrich N. P. State and Local Government: Sustainabili-ty in the 21st Century. N.Y., 2011. P. 1.
2 Ibid. P. 165.
3
Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 80.
4 См.: Simon Ch.A, SteelB.S., Lovrich N.P. Op. cit. P. 1.
Тауны получили распространение в шести штатах Новой Англии, расположенных на северо-востоке страны (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Нью-Гэмпшир и Род-Айленд), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления. В начале 1980-х гг. меньше всего таунов (31) функционировало на территории штата Род-Айленд, больше всего (475) — штата Мэн5.
Хотя тауны и не являются инкорпорированными территориями (т.е. не имеют, как, например, города, статуса муниципальной корпорации), легислатуры штатов, как правило, признают за ними право осуществлять определенные самоуправленческие полномочия, ассоциируемые на иных территориях с деятельностью муниципальных корпораций. Тауны обычно управляются на основе решений собраний взрослых жителей. Собрания чаще всего проводятся ежегодно (как правило, в марте), но при необходимости могут созываться и чрезвычайные собрания вне общего графика. На них избирается совет в составе трех — пяти человек (впрочем, количество членов может доходить и до девяти). Действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, совет осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, разрабатывает бюджет тауна, выдает различные лицензии, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица (клерк, казначей, констебль, сборщик налогов, дорожный комиссионер и др.).
По мере урбанизации и расширения таунов посещаемость таких собраний неуклонно снижается6, чем обусловлена определенная модификация указанной формы управления. Крупные тауны (с населением более 25 тыс. человек) зачастую делятся на избирательные участки (чаще всего от четырех до девяти), население которых избирает делегатов для участия в ежегодном собрании (обычно от 50 до 300 человек). Такая практика получила распространение в штатах Массачусетс и Коннектикут.
Еще одним нововведением является формирование финансового комитета тауна, в состав которого входят от трех до 30 человек (большинство его членов обычно составляют «бизнесмены и профессиона-
5 См.: Blair G.S. Government at the Grass-Roots. Greenwood Village, 1981. P. 14.
6 На такие собрания зачастую приходят менее 10% жителей тауна, имеющих право голоса (см.: Bowman A.O'M., Kearney R.C. State and Local Government. Boston, 2008. P. 278).
лы»7). Мнение данного комитета носит рекомендательный характер, однако оно всегда принимается во внимание при обсуждении бюджета общим собранием. В отдельных таунах исполнительный совет стал назначать управляющего для руководства административной деятельностью тауна (например, в штате Мэн). Управляющий реализует политику, разрабатываемую общим собранием, но при этом несет ответственность не перед последним, а перед советом.
Тауншипы получили распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Индиана, Канзас, Мичиган, Огайо и др.8 Организация тауншипов во многом напоминает организацию таунов Новой Англии, однако их полномочия носят более ограниченный характер. В тауншипах одних штатов (Висконсин, Иллинойс, Мичиган, Нью-Джерси и др.) также периодически проводятся собрания местных жителей, поскольку это непосредственно предписывается их законодательством. Однако полномочия таких собраний уже (многие функции тауншипов вообще были переданы соответствующим графствам), а посещаемость — ниже, чем в Новой Англии (порой на собраниях присутствуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени тауншипа). На общем собрании обычно избираются исполнительный совет (именуемый советом опекунов или советом контролеров), клерк, асессор, казначей и мировой судья.
В тауншипах штатов Айова, Индиана, Миссури и др. общие собрания жителей не проводятся. Должностные лица избираются прямыми выборами на избирательных участках, а многие важнейшие вопросы местной жизни решаются на референдумах. Система управления такими тауншипами отчасти напоминает систему управления графствами. Главным административным органом является формируемый на два или на четыре года совет, состоящий не менее чем из трех членов. Наряду с выборными членами в его состав могут в силу занимаемой должности включаться и отдельные должностные лица тауншипа.
По мнению большинства американских исследователей, подобная форма управления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Опреде-
7 См.: Blair G.S. Op. cit. P. 127.
8 "
В штатах Нью-Йорк и Висконсин они, правда, именуются таунами, что свидетельствует об относительности терминологического противопоставления таунов и тауншипов (при сохранении между ними сущностной разницы).
ленный упадок этой формы организации местной жизни в современной Америке выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов (тауншипов) графствам. Кроме того, все меньше жителей готово потратить целый день на участие в общих собраниях, а те, кто на такие собрания приходит, не всегда способны разобраться в сути вопросов, выносимых на общее голосование.
По мере роста числа жителей все чаще происходит инкорпорация таунов и тауншипов и их превращение, соответственно, в муниципалитеты, в том числе с целью избежать аннексии со стороны ближайшего города. Иные же тауны и тауншипы, наоборот, теряют своих жителей, переселяющихся в города, и тем самым «утрачивают смысл своего существования, умирая естественной смертью»9. Услуги оставшимся жителям в таком случае оказывают графства либо специальные округа, о которых будет сказано ниже.
Посредством школьных, а также специальных округов осуществляется управление отдельными отраслями местной жизни в США, и это в значительной степени касается неинкорпорированных территорий (т.е. сельской местности), а также новых городов. Школьных округов в настоящее время насчитывается 15 029, специальных — 37 38110.
Впервые школьные округа были образованы в штате Коннектикут в 1766 г. и затем получили распространение на территории практически всей страны. В 1942 г. в США функционировало 108 597 школьных округов. С тех пор количество последних сократилось более чем в семь раз, что явилось результатом их укрупнения с учетом задач, стоящих перед современной системой образования. Небольшие школьные округа, располагавшиеся в сельской местности, были зачастую не в состоянии обеспечить школы современным оборудованием, дорогостоящими учебными лабораториями, спортивным снаряжением и т.п. Что касается специальных округов, то их число по сравнению с 1942 г. (8299), наоборот, увеличилось в несколько раз. Показательно, что большинство американских муниципальных корпораций, образованных после 1950 г. (в отличие от старых городов), вообще не осуществляют многие традиционные муниципальные функции, а покупают соответствующие услуги у специальных округов, графств, иных муниципальных корпораций либо у частных компаний (в таких, напри-
9 Bowman A.O'M., Kearney R.C. Op. cit. P. 278.
10 См.: Simon Ch.A, SteelB.S., Lovrich N.P. Op. cit. P. 1, 148.
мер, областях, как противопожарная безопасность, водоснабжение, канализация, уборка мусора)11.
Школьные округа создаются для финансирования школ и руководства ими (в такие округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений). Их границы могут совпадать или не совпадать с традиционными границами графств, городов, таунов и тауншипов. Различаются два типа школьных округов: независимые и зависимые. В 33 штатах функционируют исключительно независимые школьные округа (больше всего таких округов в штате Небраска), в то время как в 12 штатах — оба типа данных округов12. В округе Колумбия, а также в штатах Аляска, Гавайи, Мэриленд, Северная Каролина и Виргиния независимые школьные округа отсутствуют. Управление общественными школами там осуществляется непосредственно графствами или же городами.
Подавляющее большинство школьных округов (13 52213) являются независимыми, т.е. функционируют автономно от каких-либо иных органов управления в административном и финансовом отношении. Механизм управления независимыми школьными округами отчасти напоминает систему муниципального управления «совет—управляющий»14. Жители этих округов избирают школьные советы, как правило, на непартийной основе на срок от трех до семи лет (иногда практикуется и назначение их членов). В состав школьных советов входят чаще всего пять — семь человек, хотя встречаются советы, состоящие как из трех членов, так и из 21. Членами школьных советов обычно являются не профессиональные работники системы образования, а бизнесмены, юристы, фермеры, домохозяйки и т.п.
Законодательство штатов может предусматривать необходимость проведения выборов школьных советов в определенные фиксированные сроки, отдельно от каких-либо иных выборов. Например, по законодательству штата Нью-Мексико выборы в школьные советы должны проводиться в первый вторник февраля каждого нечетного года15.
11 См.: Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. State and Local Politics: Institutions and Reforms. Boston, 2011. P. 476-477.
12
См.: BinghamR.D. State and Local Government in an Urban Society. Milwaukee, 1986.P.401.
13 См.: Simon Ch.A., SteelB.S., Lovrich N.P. Op. cit. P. 148.
14 О данной системе подробнее см.: Черкасов А.И. Некоторые особенности института муниципального управляющего в Соединенных Штатах Америки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 3. С. 14-17.
15 См.: Garcia F.Ch., Hain P., Rhodes H.V. State and Local Government in New Mexico. Albuquerque, 1979. P. 29.
Школьный совет, как правило, обладает весьма широкими полномочиями по руководству школами в рамках требований законодательства соответствующего штата. В частности, он может назначать профессионального администратора (суперинтенданта школ)16, а также нанимает преподавательский состав и технический персонал школ. Кроме того, совет разрабатывает основы школьной политики, а также годовой бюджет округа, устанавливает величину налогов, взимаемых на нужды школ, имеет право получать и распоряжаться федеральными и штатными субсидиями на развитие образования, строить школьные здания и т.п.
Суперинтендант осуществляет делегированные ему школьным советом полномочия и обычно отвечает за разработку учебных планов и внедрение различных нововведений в учебный процесс, за материальное обеспечение школ, организацию автобусных маршрутов для транспортировки детей в школу и обратно и т.п. Объем полномочий суперинтенданта в различных школьных округах неодинаков, однако общая тенденция состоит в усилении его влияния на школьную политику в округе. Как отмечается в американской литературе, многие решения, формально принимаемые школьными советами, фактически являются решениями соответ-
17
ствующих суперинтендантов1'.
В целом же американскими исследователями обращается внимание на растущую апатию общественности по отношению к деятельности школьных советов и ее непонимание того, в чем, собственно, суть их деятельности. Отмечаются, в частности, подмена разработки какой-то более широкой и понятной стратегии мелочной опекой школ со стороны школьных советов, отдельные коррупционные проявления в их деятельности, крайне низкая явка населения на соответствующих выборах18.
Зависимые округа (150719) практически лишены какой-либо автономии и функционируют преимущественно в качестве своеобразных департаментов местного управления. Школьный совет в таких округах назначается чаще всего сверху соответствующим местным исполнительным органом с согласия представительного органа
16 В Уз штатов суперинтендант избирается непосредственно населением (см.: Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cronin Th.E. State and Local Politics: Government by the People. Cambridge, 2007. P. 171).
17 См.: Blair G.S. Op. cit. P. 136.
18 См.: Bowman A.O'M, Kearney R.C. Op. cit. P. 413.
19 См.: Simon Ch.A, SteelB.S., Lovrich N.P. Op. cit. P. 148.
(в отдельных округах школьный совет вообще не формируется). Затем школьный совет назначает суперинтенданта, который фактически управляет всей системой школьного образования в округе.
Специальные округа осуществляют управление отдельными местными службами. Расположены на территории США они неравномерно, и 50% всех специальных округов приходятся на восемь штатов (Калифорния, Пенсильвания, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраска и Вашингтон). В то же время весьма небольшое количество таких округов функционирует в штатах Аляска, Гавайи и Луизиана. Больше всего их насчитывается в штате Иллинойс (3145), меньше всего — в штате Аляска (14)20.
По функциональному признаку Консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет 19 основных типов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по водоснабжению, электроснабжению, охране вод, здравоохранению и др.21 91% всех специальных округов являются одноцелевыми по своему назначению. Более 1/3 специальных округов (36%) отвечают за водоснабжение и канализацию, 16% — за противопожарную безопасность, 11% оказывают услуги в области жилищного строительства, 6% — в области образования и библиотечной деятельности, 4% — в области здравоохранения и 4% — в сфере транспорта22. В ряде штатов функционируют специальные округа, типичные лишь для данного субъекта федерации (например, округа по шахтному водоотливу в штате Колорадо, округа по охране побережья и пляжей в штате Флорида). Некоторые специальные округа, формально являясь одноцелевыми, оказывают также небольшое количество смежных услуг. Так, противопожарные округа могут оказы-
23
вать и услуги скорой помощи23.
Специальные округа также делятся на «предпринимательские», финансируемые преимущественно за счет платы за оказываемые ими услуги (транспортные, портовые, больничные округа, округа по водоснабжению и т.п.), и «непредпринимательские», финансируемые в основном посредством взимания соответствую-
20 См.: Bowman A.O'M., Kearney R.C. Op. cit. P. 280.
21
См.: State and Local Role in the Federal System. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington, 1982. P. 254.
22
См.: Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R.L. Kemp. Jefferson, 2007. Р. 8.
23
См.: Baxter K. California State and Local Government: An Overview, Perspectives & Politics. N.Y., 2009. P. 150.
щих налогов24 (противопожарные, парковые округа, округа по контролю за загрязнением окружающей среды, предотвращению и борьбе с наводнениями и т.п.)25.
В американской литературе выделяют три основных способа создания специальных округов: 1) посредством издания штатами специального управомочивающего законодательства; 2) посредством принятия органами местного управления общей компетенции соответствующей резолюции; 3) посредством подачи гражданами соответствующей петиции и последующего проведения референдума по данному вопросу26.
В случае если специальный округ формируется по инициативе местных жителей, то в соответствующей петиции указываются тип предполагаемого округа и территория его деятельности. Петиция должна быть подписана определенным количеством жителей соответствующего района, обладающих правом голоса (иногда требуется, чтобы они располагали некоторой собственностью на данной территории). Затем петиция направляется в соответствующий орган графства (например, в совет графства или же в суд). В одних штатах предлагаемый шаг оценивается лишь с точки зрения его соответствия закону, в других — также с точки зрения необходимости и целесообразности. Окончательное решение по данному вопросу принимается на местном референдуме, в случае положительного итога которого компетентный орган графства выносит постановление об образовании нового специального округа.
В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех — пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. В первом случае такой округ будет скорее всего именоваться независимым, во втором — зависимым. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы — в Орегоне и Аризоне. В штате Юта оба вышеназванных метода используются в равной мере. Члены руководящего совета обычно занимают свои посты по совместительству, и заседания проводятся, как правило, не чаще двух раз в месяц. Чаще всего член руководящего совета избирается (назначается) сроком на три — четыре года, причем сроки полномочий
24 Основным источником их доходов является налог на собственность.
25 См.: Baxter К. Op. cit. P. 150-151.
26 См.: Bowman A.O'M, Kearney R.C. Op. cit. P. 279.
различных членов нередко перекрещиваются в целях придания работе совета преемственности и стабильности.
Границы лишь 1/4 всех специальных округов совпадают с традиционными административно-территориальными границами. Специальные округа могут охватывать как небольшую территорию (чаще всего сельскую местность), так и несколько графств, а иногда даже выходить за пределы штата. Размер специального округа зачастую зависит от его типа. Так, весьма компактными обычно являются округа, отвечающие за освещение улиц, в то время как округа, оказывающие услуги по водоснабжению, могут охватывать территорию нескольких графств.
Как правило, специальные округа создаются для деполитиза-ции той или иной сферы муниципальной деятельности, оказания населению услуг, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены местными властями. Городским органам управления, например, зачастую не хватает территориальной юрисдикции для осуществления таких функций, как транспортное сообщение между городами, водоснабжение, борьба с наводнениями, управление инфраструктурой крупных морских портов, лишь часть которых находится в пределах города, и т.п.
С помощью специальных округов удается также частично преодолевать жесткие финансовые ограничения, характерные для деятельности местных органов общей компетенции. Последние, например, не могут взимать с жителей соответствующего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их необходимыми услугами. Местные власти, как правило, неохотно идут на увеличение обычных налогов, поскольку подобные шаги зачастую весьма негативно воспринимаются населением и могут сказаться на результатах очередных выборов. Кроме того, на многие специальные округа не распространяются ограничения, связанные с заработной платой государственных служащих, что дает им возможность привлекать действительно квалифицированных специалистов и надлежащим образом оплачивать их труд.
Определение территориальных сфер деятельности специальных округов без какой-либо жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов, таким образом, позволяет решать отдельные проблемы регионального масштаба в рамках действующей системы административно-территориального деления. Возможность же финансирования деятельности специальных округов за счет платы за услуги, поступающей непосредственно от их потребителей, а не за счет общих муниципальных налогов, делает эти услуги более адресными.
Специальные округа имеют не только достоинства, но и недостатки. В американской литературе высказывалось даже мнение, что они порождают не меньше проблем, чем решают. Отмечаются, в частности, своеобразный «закулисный» характер их деятельности, фактическая неподотчетность населению, излишняя коммерциализация, нежелание учитывать более общие интересы населения соответствующих территорий27. Подчеркивается, что «резкое увеличение числа специальных округов в последние 30 лет затрудняет общее территориальное планирование»28. Труднее становится находить комплексные решения общих публичных проблем, теряет эффективность координационная роль органов местного управления общей компетенции. Какие, например, общие приоритеты могут быть установлены на территории графства Харрис (штат Техас), где функционирует ни много ни мало 434 специальных округа?29
Высказывается также мысль о том, что специальные округа обычно относительно эффективны в решении вопросов, которые могут быть достаточно легко изолированы от других проблем (водоснабжение, канализация и т.п.). Они, однако, «оказываются куда менее эффективными в решении региональных проблем, не поддающихся
30
столь легкой изоляции, таких как транспорт и экология»30.
Имеет место и неравенство финансовых возможностей различных округов. Те их них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении, чем округа, не имеющие гарантированных финансовых поступлений. Какой-либо механизм перераспределения излишков доходов отдельных округов на финансирование иных местных нужд (как это практикуется в рамках муниципалитетов) в данном случае отсутствует. Богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых дивидендов по облигациям или же на строительст-
27
См., например: Dye Th.R. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs, 1981. P. 341; Elder A.H., Kiser G.S. Governing American States and Communities: Constraints and Opportunities. Glenview, 1983. P. 274—275; Savitch H.V., Vogel R.K. The United States: Executive — Centred Politics // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Basingstoke, 2005. P. 216.
28 Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cro-nin Th.E. Op. cit. P. 164.
29 См.: Bowman A.O'M, Kearney R.C. Op. cit. P. 281.
30
Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 362.
во новых, не обязательных с точки зрения насущных потребностей соответствующих территорий, но финансово выгодных объектов. Наличие округов, хотя и решает некоторые проблемы предоставления услуг сельским жителям, в целом способствует фрагментации механизма местного управления, делает его более громоздким и менее скоординированным, затрудняет осуществление единой согласованной политики на той или иной территории.
БИБЛИОГРАФИЯ
Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.
Черкасов А.И. Некоторые особенности института муниципального управляющего в Соединенных Штатах Америки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 3.
Baxter K. California State and Local Government: An Overview, Perspectives & Politics. N.Y., 2009.
Bingham R.D. State and Local Government in an Urban Society. Milwaukee, 1986.
Blair G.S. Government at the Grass-Roots. Greenwool Village, 1981.
Bowman A.O'M., Kearney R.C. State and Local Government. Boston, 2008.
Christensen T, Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006.
Donovan T, Mooney Ch.Z, Smith D.A. State and Local Politics: Institutions and Reforms. Boston, 2011.
Dye Th.R. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs, 1981.
Elder A.H., Kiser G.S. Governing American States and Communities: Constraints and Opportunities. Glenview, 1983.
Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R.L. Kemp. Jefferson, 2007.
Garcia F.Ch., Hain P., Rhodes H.V. State and Local Government in New Mexico. Albuquerque, 1979.
Magleby D.B., O'Brien D.M., Light P.C., MacGregor Burns J., Peltason J.W., Cronin Th.E. State and Local Politics: Government by the People Cambridge, 2007.
Savitch H.V., Vogel R.K. The United States: Executive (Centred Politics // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Basingsloke, 2005.
Simon Ch.A., Steel B.S., Lovrich N.P. State and Local Government: Sustainability in the 21st Century. N.Y., 2011.
State and Local Role in the Federal System. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington, 1982.
