CC BY
70GS4
ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
'ÖD
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-3-92-96 NIION: 2018-0076-3/23-166 MOSURED: 77/27-023-2023-3-166
АДОНИНА Светлана Юрьевна,
аспирант кафедры конституционного и административного права ФГБОУВО "Марийскоий государственный университет", e-mail: [email protected]
Научный руководитель: МИХЕЕВА Татьяна Николаевна,
профессор кафедры конституционного и административного права, д.ю.н ФГБОУВО "Марийскоий государственный университет,
e-mail: [email protected]
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕФОРМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. Актуальность темы публикации обусловлена формированием в современной юридической науке определения единой системы публичной власти в Российской Федерации. В статье проведен анализ конституционных поправок 2020 года, федерального законодательства в сфере регулирования вопросов формирования публичной власти, законопроекта о местном самоуправлении в единой системе публичной власти, научных статей, раскрывающих проблемные вопросы указанной темы. В результате исследования автор приходит к выводу о формировании в Российской Федерации единой системы публичной власти, в которой государственная власть и местное самоуправление, как элементы системы, связаны единой функциональной ролью и целью в осуществлении государственной политики.
Ключевые слова: публичная власть, конституционная реформа, местное самоуправление, государственное управление, законопроект.
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE REFORM OF PUBLIC AUTHORITY
Annotation. The relevance of the publication's topic is due to the formation in modern legal science of the definition of a unified system of public authority in the Russian Federation. The article analyzes the constitutional amendments of 2020, the federal legislation in the field of regulating the formation of public authority, the draft law on local self-government in a unified system of public authority and scientific articles that reveal the problematic issues of the topic. As a result of research, the author comes to the conclusion about the formation of a unified system of public authority in the Russian Federation, in which state power and local government, as elements of the system, are connected by a single functional role and purpose in the implementation of state policy.
Key words: public authority, constitutional amendment, local government, public administration, draft law.
ADONINA Svetlana Yuryevna,
postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Mari State University"
Scientific adviser: MIKHEEVA Tatiana Nikolaevna,
Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Doctor of Law of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Mari State University"
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
Конституционные поправки 2020 года, дополнившие статью 132 частью 3 [1], установившей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, вызвали множество вопросов и тем для дискуссий о новом прочтении единства системы публичной власти. Среди них особый интерес вызывает проблема самостоятельности местного самоуправления, определение его природы и роли в общем механизме публичной власти.
Законодатель не дал определения «единой системы публичной власти» в Конституции Российской Федерации, однако Конституционный Суд Российской Федерации в своем заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З указал, что она производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих «политический союз (объединение) многонационального российского народа, власть которого распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 10, 11, 12).» [2]. Далее Конституционный Суд делает вывод, что, хотя органы местного самоуправления согласно статье 12 Конституции Российской Федерации и не входят в систему органов государственной власти, но «входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа.» Иное, по мнению Конституционного Суда, «влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации» [2]. Таким образом, правовую природу единой системы публичной власти Конституционный Суд понимает, как государственно-правовое объединение, источником которого является народ.
Данную точку зрения развивает О.А. Кожевников, полагая, что единую систему публичной власти в конституционно-правовом аспекте следует рассматривать как родовое, обобщающее понятие для органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов власти, исходящих от многонационального народа РФ [3, с. 252].
На наш взгляд, было бы ошибочно принимать данный признак источника публичной власти как единственно определяющий суть системы публичной власти. В признаках единства этой системы важно определить объединяющую функциональность элементов этой системы - органов государственной власти и местного самоуправления, для чего необходимо ответить на вопрос: является ли местное самоуправление частью государственной системы, насколько оно самоОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
стоятельно в роли субъекта публичной власти. По мнению Е.В. Белоусовой государственное начало пронизывает весь механизм публичной власти, и поэтому муниципальная власть обладает двойственной природой, «выступая и как публичная власть, и как хозяйствующий субъект» [4, с. 52, 54]. Г.Н. Чеботарев Г.Н., Приходько, О.В. Федорова также в модели местного самоуправления видят «дуалистический противоречивый характер», который должен «разрешиться в сторону признания государственной природы местного самоуправления» [5, с. 19; 6, с. 19]. Местное самоуправление выступает, с одной стороны, институтом гражданского общества в силу закрепленной в ч.2 ст.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-Ф3) [7] нормы о том, что это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. А с другой стороны, органы местного самоуправления наделены властными полномочиями по решению вопросов местного значения (гл. 3 Федерального закона №131-Ф3) и отдельными государственными полномочиями (гл. 4 Федерального закона №131-Ф3).
Вся история местного самоуправления в России не позволяет найти примеров обособленного его существования от государственной власти. В различные исторические эпохи государственная власть в России всегда стремилась к централизованности, и местное самоуправление никогда не было полностью самостоятельным [8, с.40]. Т.Н. Михеева, анализируя историю современной муниципальной практики в России, приходит к выводу о необходимости закрепления в статье 12 Конституции Российской Федерации положения о том, что органы местного самоуправления составляют систему общей государственной власти в Российской Федерации, оставляя за местными органами власти осуществление функциональных полномочий в интересах населения [9, с.245-246].
О невозможности существования местного самоуправления в полностью автономном режиме говорит и Н.Н. Мусинова, оставляя за местным самоуправлением лишь право на степень автономности от государства [10, с.77].
И логика российского законодателя подтверждает актуальность данных выводов, так как последующие изменения законодательства основаны на сближении понятий государственного и муниципального управления.
Вслед за конституционными поправками Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» определил основные принципы деятельности данной системы как «согласованное функционирование, организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления в их совокупности» [11].
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Закон № 414-ФЗ) [12] предусматривает сквозное участие федеральных органов исполнительной власти в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по переданным полномочиям Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе в назначении на должность и (или) освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст.3, 4) [12]. Более детально данный закон прописал и вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением. Продублировав в основном нормы Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон № 414-ФЗ частью 1 статьи 52 устанавливает, что субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Данными положениями законодатель еще раз подчеркнул роль участия государства на уровне субъекта в реализации полномочий местного самоуправления в единой парадигме публичной власти.
Часть 1.1 ст. 131 Конституции установила для органов государственной власти возможность участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, тем самым соединив все элементы системы публичной власти - государственной и муниципальной - в единый механизм, не оставляя сомнений в том, что местное самоуправление неотделимо от государственного управления.
Данное конституционное положение легло в основу проекта Федерального закона №40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», статья 19 которого дает право высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации представлять кандидатов для избрания главы муниципального образования, причем «Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, всегда возглавляет местную администрацию» [13]. Вызывает интерес в данном контексте и введение законопроектом нового термина «полномочия по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (статья 32). По сравнению с существующим определением вопросов местного значения в действующем Законе № 131-Ф3, новый термин сужает перечень местных вопросов, позволяя сделать вывод, что законодатель в деятельности органов местного самоуправления видит тесное взаимодействие с региональными органами власти, которое и образует сферу совместного ведения по решению проблем социально-экономического, политического и правового характера, затрагивающих их обоюдные интересы, чем «фактически предлагается закрепить под названием местное самоуправление государственное управление на местах» [14, с. 144].
Подводя итог данному исследованию, можно с уверенностью констатировать, что на пути современного реформирования вектор законодательного регулирования единой системы публичной власти имеет четкое направление на создание единой вертикали власти, где местное самоуправление утрачивает свою функциональную обособленность в сторону необходимого взаимодействия с органами государственной власти для достижения общих национальных целей развития государства.
Список литературы:
[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения 18.03.2023).
[2] Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-З // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
View/0001202003160037 / (дата обращения 18.03.2023).
[3] Кожевников О.А. Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности // Научный вестник Омской академии МВД России №3 (86). 2022. С. 251-256.
[4] Белоусова Е.В. Муниципальная власть как разновидность публичной власти // Муниципальная власть. № 3. 2011. С. 52-56.
[5] Чеботарев Г.Н. Как укрепить единую систему публичной власти? // Конституционное и муниципальное право. №3. 2020. С. 19-23.
[6] Приходько Т.В., Федорова О.В. Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. №1. С.16-19.
[27] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant. ru/186367/ (дата обращения 18.03.2023).
[8] Степанов М.М. Местное самоуправление в контексте конституционной реформы 2020 года. // Актуальные проблемы Российского права. №5. 2021. С. 35-41.
[9] Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: монография. Марийский государственный университет. г. Йошкар-Ола. 2002. 275 с.
[10] Мусинова Н.Н. Об организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // Вестник университета. 2022. №2. С. 77-84.
[11] Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.
[12] Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Информационно-правовой портал «Кон-сультантПлюс» [Электронный ресурс]. URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_404070/d83fe07256df368a952d544b28133a3 9448cc4e7/ (дата обращения 18.03.2023).
[13] Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov. ru/bill/40361-8 / (дата обращения 18.03.2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
[14] Кононов А.М. Проект нового федерального закона о местном самоуправлении: трансформация демократии в бюрократию. Вестник экономической безопасности. №6. 2022. С. 142145.
Spisok literatury:
[1] Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020) // Informacionno-pravovoj portal «Garant» [Elektronnyj resurs]. URL: https://base.garant.ru/10103000/ (data obrashcheniya 18.03.2023).
[2] Zaklyuchenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 16 marta 2020 g. № 1-Z // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii [Elektronnyj resurs]. URL: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001202003160037 / (data obrashcheniya 18.03.2023).
[3] Kozhevnikov O.A. Publichnaya vlast', edinaya sistema publichnoj vlasti, gosudarstvennaya i municipal'naya vlast' v konstitucionno-pravovoj doktrine i sovremennoj normativnoj real'nosti // Nauchnyj vestnik Omskoj akademii MVD Rossii №3 (86). 2022. S. 251-256.
[4] Belousova E.V. Municipal'naya vlast' kak raznovidnost' publichnoj vlasti // Municipal'naya vlast'. № 3. 2011. S. 52-56.
[5] CHebotarev G.N. Kak ukrepit' edinuyu sistemu publichnoj vlasti? // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. №3. 2020. S. 19-23.
[6] Prihod'ko T.V., Fedorova O.V. Mestnoe samoupravlenie v kontekste popravok v Konstituciyu Rossijskoj Federacii 2020 goda // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. 2021. №1. S.16-19.
[7] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Informacionno-pravovoj portal «Garant» [Elektronnyj resurs]. URL: https://base.garant.ru/186367/ (data obrashcheniya 18.03.2023).
[8] Stepanov M.M. Mestnoe samoupravlenie v kontekste konstitucionnoj reformy 2020 goda. // Aktual'nye problemy Rossijskogo prava. №5. 2021. S. 35-41.
[9] Miheeva T.N. Mestnoe samoupravlenie i gosudarstvennaya vlast' v Rossii: problemy vzaimootnoshenij i razgranicheniya polnomochij: monografiya. Marijskij gosudarstvennyj universitet. g. Joshkar-Ola. 2002. 275 s.
[10] Musinova N.N. Ob organizacii mestnogo samoupravleniya v edinoj sisteme publichnoj vlasti // Vestnik universiteta. 2022. №2. S. 77-84.
[11] Federal'nyj zakon ot 08.12.2020 № 394-FZ «O gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2020. № 50 (chast' III). St. 8039.
[12] Federal'nyj zakon ot 21 dekabrya 2021 g. № 414-FZ «Ob obshchih principah organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii» // Informacionno-pravovoj portal «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyj resurs]. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_404070/d83fe07256df36 8a952d544b28133a39448cc4e7/ (data obrashcheniya 18.03.2023).
[13] Zakonoproekt № 40361-8 «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v edinoj sisteme publichnoj vlasti» // Sistema obespecheniya zakonodatel'noj deyatel'nosti [Elektronnyj resurs]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/40361-8 / (data obrashcheniya 18.03.2023).
[14] Kononov A.M. Proekt novogo federal'-nogo zakona o mestnom samoupravlenii: transformaciya demokratii v byurokratiyu. Vestnik ekonomicheskoj bezopasnosti. №6. 2022. S. 142145.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
