CC BY
339
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).
Право. Вып. 18. С. 20-24.
Э. Р. Мурадян
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматривается проблема обеспечения режима безопасности на территории Российской Федерации, предлагаются пути решения указанной проблемы. Большое внимание уделяется нормативно-правовому регулированию представленной сферы.
Ключевые слова: механизм безопасности, безопасность, концепция национальной безопасности.
В течение последних двадцати лет Россия находится в условиях интенсивных социальноэкономических и политико-правовых реформ. За эти годы кардинально изменились формы собственности, многократно расширился идеологический спектр политических сил, усилилась социальная дифференциация общества, трансформировались представления человека о роли и месте личности, общества и государства в новом меняющемся мире.
Наиболее значимыми и приоритетными направлениями внутри- и внешнеполитической деятельности Российской Федерации на современном этапе является безопасность личности, общества и государства. Решение этих задач обеспечит дальнейшее прогрессивное развитие и обновление России, достижение масштабных целей национального развития, которые лежат в основе общероссийской национальной идеи.
Задачи по обеспечению безопасности личности, общества и государства носят всеобщий характер и требуют для своего решения проведения комплекса мероприятий в различных сферах. От успешного решения этих задач зависит само существование России как суверенного, демократического, правового, федеративного государства.
В качестве органов государственной безопасности выступают органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена служба должностных лиц, обладающих полномочиями в области обеспечения государственной безопасности.
Правовую основу обеспечения безопасности в Российской Федерации составляют Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., и Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». Определяя органы
государственной власти в качестве субъектов обеспечения государственной безопасности, Закон РФ «О безопасности» недостаточно четко определяет соотношение таких понятий, как «государство», «органы исполнительной власти», «государственные органы обеспечения безопасности», «государственные организации и объединения». Так, в ряде статей, например, в ч. 2 ст. 4 Закона, речь идет об основных направлениях деятельности органов государственной власти и управления в сфере безопасности, о формировании или преобразовании органов обеспечения безопасности и механизма контроля за их деятельностью. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона в системе исполнительной власти образуются соответствующие государственные органы для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства; систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; в систему безопасности входят силы и средства обеспечения безопасности, включая «службы» органов исполнительной власти.
Степень участия органов государственной власти, перечисленных Законом РФ «О безопасности», в решении вопросов безопасности Российской Федерации различна, отличаются также формы и методы их деятельности. Ряд государственных органов (Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ) наделены специальными полномочиями по обеспечению безопасности, им разрешено иметь специальные силы и средства для решения этой задачи (ст. 12 Закона). Приоритетное положение отдельных органов может быть определено в законодательном порядке. Так, например, согласно Концепции национальной безопасности РФ приоритет в решении задач по предотвращению и парированию внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации принадлежит Министерству внутренних дел РФ, Федеральной
службе безопасности РФ, Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в которых необходимо иметь соответствующие силы и средства, органы, способные выполнять специальные задачи1.
Сказанное свидетельствует о необходимости не только проанализировать особенности правового статуса и деятельности органов, осуществляющих функции по обеспечению государственной безопасности, но и ответить в ходе исследования на ряд вопросов: каковы место и роль специализированных организационных структур, ответственных за обеспечение государственной безопасности, в системе законодательных, исполнительных, судебных органов власти; каково должно быть соотношение специализированных органов, ответственных за безопасность, с другими органами, перед которыми стоят более общие задачи; всегда ли возможно согласовать деятельность органов, перед которыми стоят зачастую противоречивые задачи2.
Органы государственной власти Российской Федерации, деятельность которых связана с обеспечением государственной безопасности, можно разделить на несколько групп:
органы государственной власти, для которых обеспечение государственной безопасности является одним из основных, наиболее важных направлений деятельности, т. е. их функцией;
комитеты палат Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимающиеся вопросами безопасности;
государственные органы, задачей которых является своевременное выявление и устранение внутренних и внешних угроз государственной безопасности в определенных сферах государственной и общественной жизни;
органы государственной власти, специально созданные для защиты государственной безопасности.
Общее руководство политикой обеспечения национальной безопасности осуществляет Президент РФ, который утверждает Концепцию национальной безопасности РФ, руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения государственной безопасности, определяет основные направления реализации политики государственной безопасности, санкционирует действия по обеспечению государственной безопасности в различных
сферах, формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные органы и силы обеспечения государственной безопасности, выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам государственной безопасности.
Анализ конституционных полномочий Президента РФ свидетельствует о том, что защита национальной безопасности страны является одной из его функций. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, а также гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Сосредоточение основных властных рычагов в руках Президента РФ неоднозначно оценивается учеными и практиками — специалистами в области конституционного права и государственного строительства. «В нарушение всех постулатов теории разделения властей, — отмечает Е. В. Белкин, — по Конституции 1993 года над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках Президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов»3. В. О. Лучин пишет: «С началом эпохи В. В Путина президентская власть стала еще сильнее. К тому, что было у Б. Н. Ельцина, добавились федеральные округа, Госсовет, право роспуска региональных представительных органов, послушный парламент, еще большая подчиненность Президенту органов исполнительной власти. Происходит перераспределение властных полномочий, формально не нарушающее основы конституционного строя, но фактически изменяющее конституционное устройство государства»4. Принося присягу, Президент РФ клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства.
При этом согласно Конституции РФ Президент России не может быть отрешен от должности и не несет какой-либо иной ответственности за нарушение присяги и невыполнение закрепленных за ним в Конституции РФ обязанностей: уважать и охранять права и свободы человека и гражданина; соблюдать и защищать Конституцию РФ; защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства; верно служить народу5. Президент России формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения национальной безопасности, санкционирует действия по ее обеспечению, в соответствии с законодательством формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) формирует законодательную базу стратегии и политики обеспечения безопасности; в пределах своего ведения принимает решения по вопросам использования сил и средств обеспечения государственной безопасности, применения военной силы; определяет бюджетное финансирование органов, сил и средств обеспечения государственной безопасности; принимает федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в области государственной безопасности; определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности; заслушивает доклад Президента РФ об обеспечении безопасности России.
Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства, обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений.
Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не называет защиту государственной безопасности функцией Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, тем не менее эта функция вытекает из полномочий Правительства РФ в экономической и социальной сферах, в сфере охраны окружающей среды, законности, борьбы с преступностью, обеспечения
обороны, государственной безопасности и других. Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в сфере национальной безопасности.
Правительство РФ обеспечивает реализацию Концепции национальной безопасности РФ, выполнение целевых федеральных программ, планов и директив в области обеспечения государственной безопасности; осуществляет меры по обеспечению сил, средств и органов государственной безопасности финансовыми и материальными ресурсами; руководит деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти и координирует в пределах переданных ему полномочий деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственной безопасности.
Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в рамках своей компетенции и задач обеспечивают соблюдение законодательства Российской Федерации, выполнение решений Президента РФ, Правительства РФ и Совета Безопасности РФ, федеральных программ и планов в области обеспечения государственной безопасности, а также разрабатывают нормативные правовые акты по обеспечению государственной безопасности.
Министерства в пределах своей компетенции на основе действующего законодательства в соответствии с решениями Президента РФ и постановлениями Правительства РФ обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности, Концепции национальной безопасности РФ. В пределах своей компетенции они разрабатывают внутриведомственные инструкции и положения по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета Безопасности РФ.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации с участием органов местного самоуправления взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения выполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента РФ, Правительства РФ и Совета Безопасности РФ, федеральных программ и планов в области обеспечения государственной безопасности,
проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении государственной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносят в федеральные органы государственной власти предложения по совершенствованию обеспечения государственной безопасности.
Федеральное Собрание РФ создает профильные комитеты, занимающиеся вопросами национальной безопасности. На основании ч. 3 ст. 101 Конституции РФ его палатами образованы комитет по безопасности (Государственная Дума) и комитет по вопросам безопасности и обороны (Совет Федерации). Рассмотрением различных аспектов национальной безопасности занимаются и другие комитеты парламента. В Совете Федерации к ним относятся комитеты: по вопросам экономической политики; по международным делам; по делам СНГ; по науке, культуре, образованию, здравоохранению, экологии; по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике (ст. 15 Регламента)6. В Государственной Думе существуют следующие комитеты: по государственному строительству; по международным делам; по делам СНГ и связям с соотечественниками; по делам Федерации и региональной политике; по информационной политике; по экологии; по делам общественных объединений и религиозным организациям; по делам национальностей7.
Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают реализацию законов, решений Президента РФ и Правительства РФ в области государственной безопасности, в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области.
Важное место среди государственных органов, осуществляющих действия, направленные на защиту государственной безопасности России, занимает Прокуратура РФ, которая координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и одновременно осуществляет надзор за исполнением законов, прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления, а также осуществляет надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ.
Для обеспечения взаимодействия субъектов, осуществляющих борьбу с наиболее опасными угрозами государственной безопасности России,
могут создаваться федеральные комиссии, являющиеся координационными органами.
Большое значение для обеспечения безопасности Российской Федерации имеет взаимодействие органов государственной власти в указанной сфере. Под взаимодействием органов обеспечения национальной безопасности России следует понимать согласованную по месту и времени и закрепленную в законодательстве их совместную деятельность, направленную на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, то есть на создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства.
Основную стратегию такого взаимодействия определяет Президент РФ. Конкретную деятельность по организации взаимодействия системы обеспечения безопасности осуществляет Совет Безопасности РФ, который в соответствии с положениями Закона РФ «О безопасности» координирует деятельность государственных органов, входящих в систему безопасности, и осуществляет контроль за их деятельностью, в том числе в области взаимодействия.
Каждый из органов, входящих в систему обеспечения безопасности, осуществляет свою деятельность во взаимодействии как с органами, отнесенными к системе обеспечения безопасности, так и с другими органами государственной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.
В настоящее время вопросы такого взаимодействия определены на законодательном уровне. Так, ст. 15 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» устанавливает, что органы Федеральной службы безопасности осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, они могут использовать также возможности других сил обеспечения безопасности Российской Федерации в установленном федеральными законами порядке.
Государственные органы, а также предприятия, учреждения и организации обязаны
оказывать содействие органам Федеральной службы безопасности в осуществлении ими возложенных на них обязанностей.
В области разведывательной деятельности органов внешней разведки Федеральным законом «О внешней разведке» установлены принципы и формы взаимодействия указанных органов как между собой, так и с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрразведывательную деятельность, с органами государственной охраны Российской Федерации, с предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации.
Взаимодействие между вышеуказанными субъектами осуществляется на основе соглашений, совместных нормативных актов, договоров, в том числе договоров межведомственного характера; оно определяется как правами и полномочиями этих органов, так и законодательством Российской Федерации, Президентом РФ (ст. 15 и 16 Федерального закона «О внешней разведке»).
Соответствующие положения о рассматриваемом нами взаимодействии закреплены на законодательном уровне и для других государственных органов, отнесенных к системе обеспечения безопасности России.
Закрепление положений о взаимодействии в законе, несомненно, имеет большое значение для деятельности органов, входящих в систему обеспечения безопасности. Однако эффек-
тивность взаимодействия непосредственно зависит и от других факторов, в том числе и субъективного характера. Таким образом, взаимодействие должно охватывать всю систему органов, занимающихся вопросами обеспечения безопасности.
Примечания
1 Указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 10 января 2000 г. // Собр. законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
2 См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Науч.-практ. пособие. М., 2005. С. 25.
3 Белкин Е. В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газ. 2000. 21 окт.
4 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 482.
5 Названные обязанности в Конституции РФ прямо не оговорены. Мы использовали подход, предложенный Н. М. Колосовой, которая полагает, что при условии замены в ч. 1 ст. 82 Конституции РФ слова «клянусь» на слово «обязуюсь» получаются указанные обязанности Президента РФ, при нарушении которых должна наступать его ответственность. См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 70.
6 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 655.
7 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об образовании комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2000. № 4. Ст. 631.
