CC BY
317
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
КАК СУБЪЕКТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
А.А. Колесник, аспирант кафедры «Конституционное и административ-
ное право» ЮУрГУ
Конституцией Российской Федерации 1993 г. в качестве одной из основ конституционного строя закреплен суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию. Представляя собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, суверенитет по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации 1993 г. предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.
Отнесение вопросов внешней политики и международных отношений Российской Федерации, внешнеэкономических отношений Российской Федерации, заключения международных договоров Российской Федерации, участия в межгосударственных объединениях к ведению Федерации обусловлено объективной необходимостью решения вопросов такого содержания на общегосударственном уровне.
Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает обязанности в сфере международных отношений Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации.
Правовое положение Президента Российской Федерации во внешнеполитической сфере определяется тем, что он является главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Представляя Российскую Федерацию в международных отношениях, Президент Российской Федерации вправе действовать без какого-либо удостоверения его полномочий. Это положение вытекает из сложившейся практики и международноправовых норм. Так, например, глава государства считается представляющим свое государство в целях совершения всех актов, относящихся к заключению международного договора, в силу своих функций и без необходимости предъявления полномочий1.
Особенностью правового положения Президента Российской Федерации как главы
государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией Российской Федерации 1993 г. задачи прежде всего лично и инициирует деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие.
Президент Российской Федерации определяет именно основные направления внешней политики, а не политику в целом. Это означает, с одной стороны, что Президенту принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой — что реализация внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих федеральных органов законодательной и исполнительной власти и ограничивается правовым условием соответствия Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральным законам.
Норма части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации 1993 г. не определяет, в какой конкретно форме Президент Российской Федерации определяет основные направления внешней политики. Однако п. «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации 1993 г. закрепляет полномочие Президента Российской Федерации представлять Федеральному Собранию ежегодные послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики. Следовательно, можно сделать вывод, что основные направления внешней политики содержатся главным образом в посланиях Президента Российской Федерации.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2005 году важнейшей целью Российской Федерации во внешней политике названо обеспечение стратегической стабильности в мире, а главным внешнеполитическим приоритетом России — активная работа с Евросоюзом, направленная на формирование единого экономического пространства2.
Необходимо отметить, что приоритетность указанных целей прослеживается при анализе Посланий Президента за последние
Колесник АЛ.
несколько лет, что подчеркивает их актуальность для внешнеполитического курса Российской Федерации.
Основные направления внешнеполитической деятельности Российской Федерации получили свое отражение также в Концепции внешней политики Российской Федерации3.
Президент Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Россию в международных отношениях (ч. 1 раздела V).
На Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в рамках их конституционных полномочий возлагается законодательная работа по обеспечению внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнению ее международных обязательств (ч. 2 раздела V).
Совет Безопасности Российской Федерации, формирование которого предусмотрено п. «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации, осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения международной безопасности и контроль за их выполнением (ч. 3 раздела V).
Министерство иностранных дел Российской Федерации ведет работу по непосредственной реализации утвержденного Президентом Российской Федерации внешнеполитического курса (ч. 4 раздела V).
Субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами. Министерство иностранных дел Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации (ч. 5 раздела V).
Конституция Российской Федерации 1993 г. предусматривает создание федеральных государственных органов, действующих в сфере международной деятельности.
Президент Российской Федерации назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических
представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Консультации проводятся комитетами Государственной Думы по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также с комитетами Совета Федерации по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств. Предварительные консультации затрагивают вопросы назначения и отзыва глав дипломатических представительств в иностранных государствах и глав представительств при международных организациях.
Отметим, что процедура консультаций по смыслу Конституции Российской Федерации 1993 г. обязательна, но выводы комитетов Государственной Думы и Совета Федерации для Президента Российской Федерации носят рекомендательный характер.
Полномочиям Президента Российской Федерации в области внешней политики посвящена также статья 86 Конституции Российской Федерации 1993 г. В соответствии с п. «а» этой статьи Президент Российской Федерации осуществляет руководство внешней политикой, т.е. разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением.
В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Актами Президента Российской Федерации решаются важнейшие вопросы руководства внешней политикой России4.
В проведении внешней политики Российского государства участвует Правительство Российской Федерации, которое в соответствии с п. «д» ст. 114 Конституции Российской Федерации 1993 г. осуществляет меры по реализации внешней политики Российской Федерации. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Феде-
рации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества5.
Руководство внешней политикой со стороны Президента Российской Федерации в значительной степени осуществляется через Министерство иностранных дел Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, а также дает официальные разъяснения по вопросам координации деятельности при реализации внешнеполитического курса Российской Федерации6.
В соответствии с п. «б» статьи 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры, служащие инструментом внешней политики каждого государства7.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», детализируя общее положение пункта «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации 1993 г., гласит, что заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (ч. 1 ст. 3). Международные договоры Российской Федерации заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (ч. 2 ст. 3). Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, принимает Президент Российской Федерации, а по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, - Правительство Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. И). Если международный договор Россий-
ской Федерации заключается от имени Правительства Российской Федерации, решение о проведении переговоров и его подписании принимается Правительством Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. И). В случае необходимости Президент Российской Федерации может принять решение о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. И)8.
Согласно п. «в» статьи 86 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации подписывает ратификационные грамоты, подтверждая тем самым факт ратификации международного договора. В соответствии с российским законодательством ратификация означает согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Без подписанных в установленном порядке ратификационных грамот ратификация не может иметь места.
О нахождении внешней политики Российской Федерации в исключительном ведении Федерации свидетельствует, на наш взгляд, и то, что по вопросам внешней политики государства с официальными заявлениями и инициативами выступают Президент Российской Федерации, председатель Правительства Российской Федерации и министр иностранных дел Российской Федерации, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел Российской Федерации9.
В соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации 1993 г. к функциям Совета Федерации во внешнеполитической сфере относится обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации, в том числе ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
Пункт «л» статьи 71 Конституции Российской Федерации выделяет внешнеэкономические отношения Российской Федерации из предусмотренных пунктом «к» той же статьи международных отношений Российской
Колесник А. А.
Федерации, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для государства внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей10.
Внешнеэкономическая деятельность, являясь одним из направлений внешней политики Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности федеральных органов власти11.
Наиболее масштабным направлением внешнеэкономических отношений является внешнеторговая деятельность. Новый Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» заменил Федеральный закон от 13 октября 1993 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (далее - прежний закон).
Концептуально новый закон имеет целью максимально приблизиться к положениям соответствующих соглашений Всемирной торговой организации (ВТО) и в этом отношении находится в числе приоритетных законов в связи с переговорами о присоединении России к ВТО.
Согласно статье 79 Конституции Российской Федерации 1993 г. Россия самостоятельно решает вопрос о своем участии в межгосударственных объединениях, исходя при этом из своих национальных интересов. Однако участие в межгосударственных объединениях и передача им части полномочий могут быть реализованы только в соответствии с международным договором Российской Федерации. Как следует из содержания статьи 79 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация не может участвовать в межгосударственных объединениях и, соответственно, заключать международные договоры об участии в них, если это влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина. Представляется, речь идет, прежде всего, о правах и свободах, установленных Конституцией Российской Федерации 1993 г. Кроме того, вступление Российской Федерации в межгосударственные объединения не должно противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. любому из положений, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации 1993 г. Важнейшими среди этих положений, по нашему мнению, являются принципы государственного суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны.
Рассматривая полномочия федеральных органов исполнительной и законодательной
власти и должностных лиц в сфере международных отношений Российской Федерации, полагаем необходимым обратить внимание на полномочия органов судебной власти, относящиеся к названной сфере.
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации (п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации), не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации). По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 125 Конституции Российской Федерации).
В области внешнеэкономических отношений немаловажное значение имеет деятельность арбитражных судов, к компетенции которых относится широкий круг экономических споров. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров Российской Федерации12.
Отнесение вопросов внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации к ведению Российской Федерации обусловлено объективной необходимостью решения вопросов такого содержания на общегосударственном уровне, закреплением приоритетной роли Российской Федерации в сфере международной деятельности.
Анализ статей Конституции Российской Федерации 1993 г., посвященных полномочиям органов государственной власти и должностных лиц, свидетельствует о том, что осуществление международной деятельности - это исключительная прерогатива федеральной
власти как власти государственной, не допускающей иной власти, которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля. Невозможность существования двух уровней суверенных властей исторически обусловлена тем, что суверенитет изначально принадлежит Федерации в целом13. Именно Российская Федерация выступает в качестве единого и единственного суверена, самостоятельно определяющего и осуществляющего свою международную деятельность.
1 См.: Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. - М., 1996. - С. 67-86.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. - 2005. -25 апр.
3 Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета. - 2000. - № 133.
4 См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.», Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» и др.
5 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 31 декабря 1997 г. 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
6 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Российской
Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» // Российская газета. -1996. - 16 марта.
7 См.: Матвеева Т.Д. Международное право: Курс лекций. - М., 2001. - 46 с.
8 См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995.-№29.-Ст. 2757.
9 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» // Российская газета. - 1996. - 16 марта.
10 См.: Научно-практический комментарий Конституции Российской Федерации I Отв. ред. В.В. Лазарев. - 2-е изд., доп. и перераб. - М., 2001. - 330 с.
11 Федеральный закон от 08.12.03 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» // Российская газета. - 2003. - 22 декабря.
12 См.: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Российская газета. - 1995. - 16 мая.
13 См: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000. - № 25. - Ст. 2728; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 29. -Ст. 3117.
