CC BY
2347
Сипок Роман Павлович - кандидат юридических наук, доцент кафедры истории, культурологи, социологии и права Челябинского государственного педагогического университета г. Челябинск
454091, г. Челябинск, ул. Пушкина, д. 56, кв. 41.
Тел. : 8-902-865-82-86. E-mail: [email protected]
Р.П. Сипок
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В качестве органов государственной безопасности выступают высшие органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых законодательством предусмотрена государственная служба должностных лиц, обладающих полномочиями в области обеспечения государственной безопасности.
Правовую основу обеспечения безопасности закладывает Конституция Российской Федерации и Федеральный закон РФ «О безопасности». Как подчеркивается в литературе, определяя органы государственной власти в качестве субъектов обеспечения государственной безопасности, этот закон недостаточно четко дает соотношение понятий «государство», «органы исполнительной власти», «государственные органы обеспечения безопасности», «государственные организации и объединения» [8, с. 24]. Так, в ряде статей (например, ч. 2 ст. 4) речь идет об основных направлениях деятельности органов государственной власти и управления в сфере безопасности, о формировании или преобразовании органов обеспечения безопасности и механизма контроля за их деятельностью; согласно ч. 3 ст. 4 Закона, в системе исполнительной власти образуются соответствующие государственные органы для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства; систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей; в систему безопасности входят силы и средства обеспечения безопасности, включая «службы» органов исполнительной власти.
Степень участия органов государственной власти, перечисленных ФЗ «О безопасности», в решении вопросов безопасности Российской Федерации различна,
отличаются также формы и методы их деятельности. Ряд государственных органов (Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности) наделены специальными полномочиями по обеспечению безопасности, им разрешено иметь специальные силы и средства для решения этой задачи (ст. 12 Закона). Приоритетное положение отдельных органов может быть определено в законодательном порядке. Так, например, согласно Концепции национальной безопасности, приоритет в решении задач по предотвращению и парированию внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Министерству Российской Федераций по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в которых необходимо иметь соответствующие силы и средства, органы, способные выполнять специальные задачи [7].
Органы государственной власти Российской Федерации, деятельность которых связана с обеспечением государственной безопасности, можно разделить на несколько групп:
- органы государственной власти, для которых обеспечение государственной безопасности является одним из основных, наиболее важных направлений деятельности, т.е. их функцией;
- комитеты палат Федерального собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимающиеся вопросами безопасности;
- государственные органы, задачей которых является своевременное выявление и устранение внутренних и внешних угроз государственной безопасности в определенных сферах государственной и общественной жизни;
- органы государственной власти, специально созданные для защиты государственной безопасности.
Органы государственной власти, для которых обеспечение государственной безопасности является одним из основных, наиболее важных направлений деятельности, т.е. их функцией, представляют: Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Общее руководство политикой обеспечения национальной безопасности осуществляет Президент Российской Федерации, который утверждает Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения государственной безопасности; определяет основные направления реализации политики государственной безопасности, санкционирует действия по обеспечению государственной безопасности в различных сферах; формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные органы и силы обеспечения государственной безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам государственной безопасности.
Анализ конституционных полномочий Президента РФ свидетельствует, что защита национальной безопасности страны является одной из функций Президента РФ. В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации, Президент является главой государства, а также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Отметим, что сосредоточение основных властных рычагов у Президента Российской Федерации неоднозначно оценивается учеными и практиками - специалистами в области конституционного права и государственного строительства. «В нарушение всех постулатов теории разделения властей, -отмечает Е.В. Белкин, - по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках Президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80 % властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов» [3]. В.О. Лучин пишет: «С началом эпохи В.В. Путина президентская власть стала еще сильнее. К тому, что было у Б.Н. Ельцина,
добавились федеральные округа, Госсовет, право роспуска региональных представительных органов, послушный парламент, еще большая подчиненность Президенту органов исполнительной власти. Происходит перераспределение властных полномочий, формально не нарушающее основы конституционного строя, но фактически изменяющее конституционное устройство государства» [6, с. 482]. Принося присягу, Президент России клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства. При этом, согласно Конституции, Президент Российской Федерации не может быть отрешен от должности и не несет какой-либо иной ответственности за нарушение присяги и невыполнение закрепленных за ним в Конституции РФ обязанностей: уважать и охранять права и свободы человека и гражданина; соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации; защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства; верно служить народу1. Президент России формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения национальной безопасности, санкционирует действия по ее обеспечению, в соответствии с законодательством формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности РФ.
Федеральное собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная дума) формирует законодательную базу стратегии и политики обеспечения безопасности. В пределах своего ведения принимает решения по вопросам использования сил и средств обеспечения государственной безопасности, применения военной силы; определяет бюджетное финансирование органов, сил и средств обеспечения государственной безопасности; принимает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в области государственной безопасности; определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности; заслушивает доклад Президента РФ об обеспечении безопасности России.
1 Названные обязанности в Конституции Российской Федерации прямо не оговорены. В статье использован подход, предложенный Н.М. Колосовой, которая полагает, что при условии замены в ч. 1 ст. 82 Конституции Российской Федерации слов «клянясь» на «обязуюсь» получаются указанные обязанности Президента Российской Федерации, при нарушении которых должна наступать его ответственность. См.: [5, с. 70]. - Р. С.
Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства, обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений.
Конституции РФ, а также Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не называет защиту государственной безопасности функцией Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, тем не менее, эта функция вытекает из полномочий Правительства РФ в сферах экономической, социальной, охраны окружающей среды, законности, борьбы с преступностью, обеспечения обороны, государственной безопасности и других. Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в сфере национальной безопасности.
Правительство Российской Федерации обеспечивает реализацию Концепции национальной безопасности Российской Федерации, выполнение целевых федеральных программ, планов и директив в области обеспечения государственной безопасности; осуществляет меры по обеспечению сил, средств и органов государственной безопасности финансовыми и материальными ресурсами; руководит деятельностью подведомственных ему федеральных органов
исполнительной власти и координирует в пределах переданных ему полномочий деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации в области государственной безопасности.
Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в рамках своей компетенции и задач обеспечивают соблюдение законодательства Российской Федерации, выполнение решений Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и Совета безопасности Российской
Федерации, федеральных программ и планов в области обеспечения
государственной безопасности; разрабатывают нормативные правовые акты по обеспечению государственной безопасности.
Министерства в пределах своих компетенций на основе действующего законодательства в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности, Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В пределах своей компетенции они разрабатывают внутриведомственные инструкции и положения по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации с участием органов местного самоуправления взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения выполнения законодательства Российской Федерации, выполнения решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Совета безопасности Российской Федерации, федеральных программ и планов в области обеспечения государственной безопасности; проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении государственной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации; вносят в федеральные органы государственной власти предложения по совершенствованию обеспечения государственной безопасности.
Федеральное собрание РФ создает профильные комитеты, занимающиеся вопросами национальной безопасности. На основании ч. 3 ст. 101 Конституции РФ его палатами образованы комитеты по безопасности (Государственная дума) и по вопросам безопасности и обороны (Совет Федерации). Рассмотрением различных аспектов национальной безопасности занимаются и другие комитеты парламента.
Третья группа - государственные органы, задачей которых является своевременное выявление и устранение внутренних и внешних угроз государственной безопасности в определенных сферах государственной и общественной жизни.
Эту группу образуют федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законов, решений Президента РФ и Правительства РФ в области государственной безопасности, в пределах своей компетенции разрабатывающие нормативные правовые акты в этой области.
Важное место среди государственных органов, осуществляющих действия, направленные на защиту государственной безопасности России, занимает Прокуратура Российской Федерации, которая координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и одновременно осуществляет надзор за исполнением законов, прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления [1].
Прокуратура РФ наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Для обеспечения взаимодействия субъектов, осуществляющих борьбу с наиболее опасными угрозами государственной безопасности России, могут создаваться федеральные комиссии, являющиеся координационными органами.
К органам государственной власти, специально созданным для защиты государственной безопасности, относится Совет безопасности.
Совет безопасности Российской Федерации координирует деятельность системы обеспечения безопасности Российской Федерации по разработке стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности; рассматривает стратегические проблемы внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации, вопросы обеспечения безопасности в экономической, общественной, оборонной, пограничной, информационной, экологической и иных сферах, вопросы охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения межнациональных и социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения общественного согласия, законности и правопорядка. Подготавливает рекомендации и предложения по разработке Концепции национальной безопасности, по осуществлению стратегии и текущей политики обеспечения национальной безопасности.
Совет безопасности РФ - конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от
внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.
Совет безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
Совет безопасности осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой политики в области обеспечения безопасности.
Значимость и важность вопросов, решаемых Советом безопасности в сфере обеспечения государственной безопасности, показывают предложения закрепить его статус в Конституции по примеру основного закона Украины (ст. 107) [4, с. 508571]. По мнению А.И. Подберезкина, не надо наделять Совет безопасности распорядительными функциями, тем более исполнительными. М.А. Краснов обращает внимание, что Совет безопасности может играть противоречивую роль в различных политических условиях, поэтому к расширению его компетенции нужно относиться очень взвешенно и осторожно. С.В. Степашин заявляет о необходимости серьезного пересмотра деятельности Совета безопасности. Автор статьи согласен с мнением В.А. Батюшенкова, полагающего, что задачей Совета безопасности должно являться сведение межведомственных интересов в единое целое для того, чтобы создать оптимальные условия для работы органов государства в кризисных ситуациях и для решения жизненно важных проблем [2, с. 90].
Совокупный опыт работы органов государственной власти, обеспечивающих государственную безопасность Российской Федерации, показывает, что эффективность их деятельности достигается лишь при соответствующем уровне взаимодействия всей системы органов, занимающихся вопросами обеспечения безопасности.
* * *
1. О Прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа
2004 г., 15 июля 2005 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
2. Батюшенков В.А. Конституционная ответственность в сфере обеспечения национальной безопасности России: дис. .. .канд. юрид. наук. М., 2004.
3. Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000. 21 окт.
4. Дмитриев Ю.А., Михалева Н.А. Новые конституции стран СНГ и Балтии. М, 1997.
5. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
6. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
7. О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.
8. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-практическое пособие. М., 2005.
