CC BY
158
УДК 342
ББК 67 © Р.М. Султанова, 2018
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Регина Маратовна Султанова,
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: С.О. Харламов, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и муниципального права
Аннотация. Рассматривается нормативно-правовая основа обеспечения общественной безопасности как части национальной безопасности. Затрагиваются вопросы, связанные с взаимодействием органов государственной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения общественно безопасности.
Ключевые слова: общественная безопасность, национальная безопасность, органы государственной власти, субъекты Российской Федерации, правоохранительные органы.
REALIZATION OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL POWERS TO ENSURE PUBLIC SAFETY BY PUBLIC AUTHORITIES OF ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Regina M. Sultanova,
Adjunct Faculty of Training of Scientific and Pedagogical and Scientific staff Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article deals with the legal framework of public security as part of national security. The issues related to the interaction of public authorities of entities of the Russian Federation with the territorial bodies of the Federal Executive authorities in the field of public security are discussed.
Keywords: public security, national security, public authorities, subjects of the Russian Federation, law enforcement agencies.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Султанова Р.М. Реализация конституционно-правовых полномочий по обеспечению общественной безопасности органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):48-53.
Изменения, происходящие в становлении российской государственности, связаны с фундаментальными социально-экономическими и политико-правовыми тенденциями. Реформированию подвержены органы государственной власти всех уровней, как федеральные, так и региональные. Наблюдается тенденция децентрализации таких органов, которая, в первую очередь, связана с разделением предметов ведения, а так же более четким определением их компетенции [1].
В связи с этим, субъекты, обладающие законодательной инициативой, неоднократно предпринимали попытки по разработке и принятию нормативного акта, который бы консолидировал усилия как федеральных, так и региональных органов власти совместно с общественными институтами, организациями и гражданами. Таким образом, была при-
нята «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [2]. Принятый акт стал основополагающим документом, основываясь на который был принят ряд последующих законодательных актов. Тем самым Стратегия национальной безопасности явилась фундаментом последующего развития системы обеспечения безопасности и ее видов (включая и общественную безопасность), а кроме этого, и переходом к «новой государственной политике в области безопасности» [3].
Законодатель установил, что Стратегия представляет собой один из трех актов стратегического планирования, который разрабатывается на федеральном уровне [4]. Она может подвергаться корректировке каждые шесть лет. Таким образом, в 2015 году была разработана и принята новая Стратегия национальной безопасности Российской Феде-
рации [5]. Основываясь на положениях Стратегии, были внесены поправки Федеральный закон «О безопасности» [6]. В нем более детально определены основные принципы обеспечения безопасности (в сравнении с предыдущим Законом Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года), ее основные направления и содержание, вопросы координации деятельности по обеспечению и международное сотрудничество в этой области. Помимо иных видов национальной безопасности, вышеназванный закон определяет принципы и содержание общественной безопасности.
Очередным этапом в становлении института общественной безопасности можно назвать утверждение Концепции общественной безопасности в Российской Федерации [7]. Она закрепляет понятие, дает перечень основных источников возникновения угроз, а так же определяет цели, задачи, принципы и основные направления деятельности по обеспечению общественной безопасности до 2020 года [8].
Общественная безопасность представляет собой состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сложная система правового регулирования обеспечения общественной безопасности обуславливается разносторонностью данного вида национальной безопасности, разнообразными источниками угроз, а так же многоуровневой структурой субъектов обеспечения [9].
Рассматриваемая система охватывает все уровни современного правового регулирования в Российской Федерации. Она распространяется как на федеральный, так и на региональный и местный уровни. Одним из признаков права является его системность [10], без которой оно не может нормально функционировать. В связи с этим, правовая основа обеспечения общественной безопасности представлена совокупностью взаимосвязанных, согласованных между собой нормативных правовых актов, содержащих в себе юридические принципы и нормы, которые направленны на правовое регулирование общественных отношений в данной сфере. Основной целью обеспечения общественной безопасности является упорядочение, охрана и развитие
последних в соответствии с потребностями общества [11].
Юридические принципы и нормы регламентируют, в первую очередь, основы организации системы обеспечения общественной безопасности. Помимо этого, они определяют основные направления обеспечения общественной безопасности в различных сферах жизнедеятельности, а также параметры деятельности системы обеспечения общественной безопасности.
Под правовым регулированием обеспечения общественной безопасности предполагается осуществляемое посредством системы правовых средств нормативно-организационное, результативное воздействие на общественные отношении [12, с. 289] в целях их упорядочения, развития и охраны в соответствии с возникающей в обществе необходимостью. Правовое регулирование как процесс включает в себя три основные стадии: формирование и действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей и реализация права и обязанностей. Основой правового регулирования является нормативный аспект. Он включает в себя разработку и юридическое закрепление норм, регулирующих поведение людей.
Конституция Российской Федерации полномочия по обеспечению общественной безопасности определяет как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [13]. Данное положение закреплено в связи с потребностью создания условий, а так же установления запретов в целях предотвращения и устранения факторов, причин и условий, которые создают различные угрозы для общества, жизни и здоровья населения, имущества граждан и юридических лиц. Под сферой обеспечения общественной безопасности подразумевается та часть национальной безопасности, обеспечение которой целесообразнее вести совместно Федерацией и ее субъектами.
Для эффективной реализации данного полномочия необходимы взаимосогласованные усилия как федерального центра, так и регионов, которые направленны на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом. В тоже время, обеспечение общественной предполагает государственно-властное, в некотором смысле принудительное, исключение факторов,
которые несут в себе угрозу обществу, личности и имуществу граждан [14]. В рамках реализации законодательных полномочий, обеспечение общественной безопасности предполагает формирование нормативно-правовых основ для создания и надлежащего функционирования системы внутриполитических мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при условии, что такие меры должны соответствовать не только значимости социального блага, но и уровню и характеру имеющихся угроз [15].
Основываясь на правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации [16], необходимо отметить, что полномочия субъектов Российской Федерации по обеспечению общественной безопасности выражены в возможности собственного правового регулирования данного вопроса, включая полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения. Субъекты Российской Федерации уполномочены участвовать в регулировании законности, правопорядка и общественной безопасности в части нормативного правового обеспечения.
В пределах возложенных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в формировании правовых, социальных, экономических и иных основ безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, мер по предупреждению аварий, пожаров, природных и техногенных катастроф, по их локализации и ликвидации. Они так же разрабатывают и принимают унифицированные правила обращения с различными опасными веществами и источниками, регулируют их правовой режим, осуществляют контроль и надзор за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.
В рамках реализации возложенных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно взаимодействуют с территориальными органами исполнительной власти в субъектах, которые в тоже время входят в систему федеральных органов исполнительной власти.
Так, например, в систему МВД входят территориальные органы, которые представлены министерствами, главными управлениями и управлениями
в субъектах. В своей деятельности они подчинены непосредственно МВД России, а руководство их деятельностью осуществляется Министром внутренних дел России. МВД России является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, вопросов миграции [17]. Помимо этого, на него возложены правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел [18]. МВД России, осуществляя свою деятельность ставит перед собой ряд задач, связанных с обеспечением защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействием преступности, охраной общественного порядка и собственности, обеспечением общественной безопасности, предоставлением государственных услуг в сфере внутренних дел.
Законодатель устанавливает, что МВД России осуществляет свою деятельность взаимодействуя с другими федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но в тоже время не конкретизирует такое взаимодействие. Можно ли говорить о фактической реализации полномочия органов государственной власти субъектов по обеспечению общественной безопасности (находящегося в совместном ведении), если основные функции возложены на федеральные органы исполнительной власти?
Помимо этого, к компетенции территориальных органов МВД России относится право вносить в МВД России и в органы государственной власти субъекта Российской Федерации предложения по совершенствованию защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств. Кроме того, территориальный орган МВД России принимает участие в разработке нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации, касающихся сферы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также в разработке и реализации региональных и межрегиональных программ в этой области. Одну из основных
функций по обеспечению безопасности граждан и общественного порядок в общественных местах в пределах территории субъекта Российской Федерации территориальные органы выполняют так же совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации [19].
Дополнительные трудности в полноценной реализации рассматриваемого взаимодействия привнесла реорганизация системы МВД России в 2016 году, в соответствии с которой ряд подразделений перешел из МВД России в состав другого федерального органа исполнительной власти, а в составе МВД, в свою очередь, так же появились новые подразделения [20]. Данная реформа привела к некоторой потере взаимосвязи и координации как между структурными подразделениями органов внутренних дел на разных уровнях территориальной иерархии.
Основная цель взаимодействия органов государственной власти на уровне субъекта и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в рамках реализации полномочий по обеспечению общественной безопасности, которые находятся в совместном ведении центра и регионов, состоит в недопущении ошибок и издержек, а также в улучшении качества и эффективности их деятельности.
При исполнительных органах власти субъектов Федерации организованы подразделения, непосредственно реализующие рассматриваемые полномочия. Так, в городе Москве связующим звеном между исполнительной властью субъекта и правоохранительными органами выступает Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы. Департамент обеспечивает безопасность населения, отвечает за поддержание общественного порядка, противодействие коррупции, организацию публичных, массовых и спортивных мероприятий, законное проведение азартных игр и лотерей [21].
В рамках своих полномочий Департамент разрабатывает и представляет на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проекты правовых актов в сфере взаимодействия с правоохранительными органами по проблемам укрепления их материально-технической базы, что в свою очередь предполагает выделение средств из бюджета города
Москвы. Однако, финансирование нужд федеральных органов исполнительной власти (в том числе территориальных органов МВД России), обеспечивающих общественную безопасность в пределах территории субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Помимо этого, на Департамент возложены полномочия по организации взаимодействия правоохранительных органов и Московской городской народной дружины совместно с общественными пунктами охраны порядка в ходе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в городе Москве.
Основные сложности при разрешении рассматриваемого вопроса состоят в отсутствии четкого разграничения полномочий, которые реализуются в ходе совместной деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
При реализации принципа согласования интересов зачастую появляются сложности и противоречия. Первоочередное значение приобретает осуществление контроля в ходе выполнения совместных мероприятий, в процессе проведения которых устанавливается соответствие либо несоответствие заранее принятому плану [22, с. 7—13]. По итогам проведения мероприятия, в случае отклонения от предусмотренного плана устраняется или корректируется решение, принятое ранее. В целях разрешения существующих проблем, касающихся взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти необходимо более четкое разграничение компетенции и определение полномочий, передаваемых друг другу в соответствии с добровольно заключенным соглашением.
Литература
1. Валиуллин Ф.Ф. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2012.
2. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии националь-
ной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
3. Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н., Чихлад-зе Л.Т., Кикоть-Глуходедова Т.В., Галушкин А.А., Бышков П.А., Зеленков М.Ю., Егоров С.А., Сауда-ханов М.В., Сараджева О.В., Лимонов А.М., Галу-
30 В.Н. Основы национальной безопасности. Учебник / М., 2018.
4 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
5. Указ Президента Российской Федерации от
31 декабря 2015 г. № 683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.
6. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» // «Собрание законодательства РФ». 2011. № 1. Ст. 2.
7. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 № Пр-2685) // http://www.consultant.ru
8. Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Бело-новский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / М., 2015.
9. Эриашвили Н.Д., Миронова О.А., Хазов Е.Н., Горшенева И.А., Егоров С.А., Ординарцев И.И., Саудаханов М.В., Кальгина А.А., Бакулевская Л.В., Варсеев В.В., Кирсанов А.Ю. Национальная безапасность. М., 2017.
10. Малахов В.П. Теория государства и права: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.П. Малахов, И.А. Горшенева, А.А. Иванов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.
11. Хазов Е.Н., Егоров С.А., Ларина Л.А., Воробьев В.Ф., Зинченко Е.Ю., Горшенева И.А., Агафонов С.И., Гарашко А.Ю., Саудаханов М.В. Альбом схем по основам современного конституционализма. М., 2017.
12. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1982.
13. Лучин В.О., Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Бе-лоновский В.Н., Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Пряхина Т.М., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Оса-велюкА.М., Чепурнова Н.М., Прудников А.С., Саудаханов М.В., Чертова Н.А., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Варсеев В.В., Кальгина А.А. и др. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / М., 2018. (9-е изд., перераб. и доп.).
14. Хазов Е.Н., Егоров С.А., Ларина Л.А., Прудников А.С., Нурадинов Ш.М., Воробьев В.Ф., Зинченко Е.Ю., Харламов С.О., Кинчене Л.В., Акимова С.А., Грачева М.А., Дурнев В.С., Забавка В.И., Саудаханов М.В. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие для курсантов системы МВД, обучающихся по направлению правоохранительная деятельность и правовое обеспечение национальной безопасности / М., 2017.
15. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. Режим доступа: Система ГАРАНТ.
16. Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2007 г. № 345-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Логинова Руслана Викторовича и Юрепина Сергея Алексеевича на нарушение их конституционных прав Законом Санкт-Петербурга «О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» // http://base.garant.ru
17. Климов И.А., Тузов Л.Л., Дубоносов Е.С., Кузьмин Н.А., Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н., Данил-кин В.Н., Бычков В.В., Бражников Д.А., Алексеев В.В., Иванцов С.В., Богданов А.В., Щеглов А.В., Комахин Б.Н., Ильинский И.И., Янишевский А.Б., Галузо В.Н. Оперативно-розыскная деятельность. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки Юриспруденция / М., 2017. (3-е изд., перераб. и доп.).
18. Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (ред. от 03.05.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Россий-
ской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 52 (Часть V). Ст. 7614.
19. Афанасьев Д.В., Хазов Е.Н. Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография / М., 2015.
20. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 156 функции и полномочия Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы были переданы системе МВД России, а в состав созданной Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 157) включены органы управления и подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности, а также вневедомственную охрану, в том числе Центр специального
назначения вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации, специальные отряды быстрого реагирования территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, отряды мобильные особого назначения территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Центр специального назначения сил оперативного реагирования и авиации Министерства внутренних дел Российской Федерации и авиационные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации.
21. Положение о Департаменте региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы (Постановление Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 840-ПП) // www.mos.ru
22. Ильина Н.Е. Основные принципы взаимодействия территориальных подразделений полиции с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // Политическое пространство региона, 2016.
Научные издания для юристов
А.И. Стахов
Административные процедуры
и
административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти
Scientific publications for lawyers
Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти: монография / А.И. Стахов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 191 с. (Серия «Научные издания для юристов»).
Монография основана на комплексном анализе административного и административно-процессуального законодательства, сформировавшегося в Российской Федерации в ходе и в результате проводимой в стране административной реформы, а также специальной литературы, посвященной исследованию проблем административно-правовой природы исполнительной власти, разработки и применения административных процедур и административных регламентов в деятельности современных органов исполнительной власти.
Разработана система административно-правовых задач и функций исполнительной власти, с учетом которой раскрыта специфика административных процедур и административных регламентов, применяемых в Российской Федерации в качестве современных средств административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти.
Для аспирантов, научных работников, преподавателей, студентов образовательных учреждений юридического профиля. Может быть полезной для государственных служащих, а также судей, обучающихся на курсах повышения квалификации и интересующихся проблемами становления и развития административного процесса в России.
