CC BY
104
УДК 34 ББК 67
вопросы теории и практики взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел российской федерации
сергей олегович Харламов
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я Кикотя. E-mail: [email protected];
ольга петровна зеленкова
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского
Университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Глебов и.Н. Рецензент: доктор юридических наук, профессор Хазов Е.Н..
Citation-индекс в электронной библиотеке НииоН
Аннотация. Исследуются вопросы взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Проводится сравнительно-правовой анализ основ взаимодействия по действующему ранее и настоящему законодательству; чего отмечаются недостатки и предлагаются пути дальнейшего совершенствования.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, взаимодействие, охрана общественного порядка, органы внутренних дел.
Annotation. The article examines the issues of cooperation between law-enforcement bodies with local authorities in the field of public order. Conducted a comparative legal analysis of the foundations of cooperation in the past and the present current legislation, resulting in a marked disadvantages and proposes ways to further improve.
Keywords: local government, local authorities, interaction, protection of public order, police.
В статье 132 Конституции Российской Федерации1 охрана общественного порядка названа обязанностью органов местного самоуправления. Обусловлено это тем, что особенности территориального устройства государства максимально эффективно реализовать конкретные потребности населения, обеспечить личную и имущественную безопасность, поддержать обстановку общественного спокойствия, создать благоприятные условия для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, из за максимальной приближенности к населению, возможно только на уровне местного самоуправления при непосредственном участии его органов. В связи с этим Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»2, выступающий в России основным нормативно-правовым актом в области организации местного самоуправления, в начальной его редакции относил к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью, а также давал возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований. При этом в области охраны общественного порядка за органами местного самоуправления закреплялись следующие полномочия:
• обеспечение соблюдения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, муниципальных органов;
• охрана прав и свобод граждан;
• контроль за соблюдением решений органов местного самоуправления предприятиями, учреждениями, организациями, в отношении которых такие решения были вынесены;
• предъявление в суд (арбитражный суд) требования о признании недействительными актов органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, которыми нарушаются права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования, либо права органов местного самоуправления;
• применение мер по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их здоровья и прав, материальных ценностей, по поддержанию общественного порядка во время стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, иных катаклизмов природного и техногенного характера;
• наложение в пределах полномочий административного взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;
• применение предусмотренных законом мер при проведении массовых акций — собраний, митингов, пикетирования, шествий;
• содействие правоохранительным органам государственной власти в сфере осуществления правосудия, применения мер административной ответственности, юстиции и прокурорского надзора;
• прием населения по вопросам местного значения, рассмотрение и принятие мер по обращениям граждан (заявлениям, жалобам, предложениям);
• руководство милицией общественной безопасности и иные меры, направленные на охрану общественного порядка и обеспечение законности на территории муниципального образования.
С другой стороны, кроме органов местного самоуправления функция охраны общественного порядка в России всегда была одной из ключевых функций федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это указывало на необходимость взаимодействия подразделений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и органов местного самоуправления. Российская законодательная практика, в этой связи всегда предусматривала основы такого взаимодействия. Однако, с 2009 года в нашем государстве, с целью повышения эффективности правоохранительных органов России, началась масштабная реформа деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. В результате 7 февраля 2011 года был принят новый Федеральный закон N 3-ФЗ «О полиции»3, в соответствии с которым милиция, одной из функций которой была охрана общественного порядка прекратила своё существование. На
её основе появилась новое подразделение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, названное Полицией. В круг функций Полиции также вошла охрана общественного порядка, однако при этом серьезно был изменен подход к организации деятельности нового органа, поскольку она стала составной частью единого централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, что сильно ограничило полномочия органов местного самоуправления и повлекло за собой изменение основ их взаимодействия. В связи с этим, особую актуальность приобретает вопрос изучения современных способов взаимодействия полиции и органов местного самоуправления.
В первую очередь, с этой целью, необходимо обратиться к практики взаимодействия органов местного самоуправления и государственных правоохранительных подразделений в обеспечении охраны общественного порядка существовавшей до 2009 года, которая позволяет на основании опыта различных регионов выделить несколько групп его организационно-правовых форм. Первая из них была основана на финансовом взаимодействии, которое включало в себя:
Возможность в соответствии с ч. 5 ст. 5 Указа Президента России «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»4 создания за счет средств бюджетов органов местного самоуправления новых подразделений милиции общественной безопасности.
Право органов местного самоуправления устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности за счет средств собственного бюджета в соответствии с ч.5 ст.9 Закона РСФСР «О милиции»5.
Возможность органов местного самоуправления поощрять в пределах своих полномочий сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, тем самым стимулируя эффективную деятельность. В качестве примера, здесь следует привести премии, которыми органы местного самоуправления могли поощрять лучшего сотрудника, лучший отдел, которые могли выделяться на закупку техники, на закупку оборудования, на строительство зданий.
Возможность органов местного самоуправления осуществлять материально-техническое обеспечение подразделений и служб милиции общественной безопасности.
Вторую группу форм организационно-правового взаимодействия органов местного самоуправления и милиции в обеспечении охраны общественного порядка можно выделить на основании административного взаимодействии:
Начальники милиции общественной безопасности (в соответствии с ч.9 ст.9 Закона РСФСР «О милиции» ) утверждались и освобождались от должностей местной администрацией по представлению начальника соответствующих органов внутренних дел.
Глава местного самоуправления координировал
и направлял работу милиции общественной безопасности по вопросам, связанным с охраной общественного порядка. В соответствии с п.9 ст. 5 Положения «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской федерации» милиция общественной безопасности, кроме милиции общественной безопасности на транспорте, подчиняется также соответствующим Советам народных депутатов, правительствам республик в составе Российской федерации, органам государственной власти и управлениям краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органам местного самоуправления в пределах их компетенции.
Органы местного самоуправления осуществляли контроль за деятельностью органов охраны общественного порядка, в том числе и за деятельностью МОБ ОВД; определяли совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел задачи по охране общественного порядка, а также согласовывали текущие и перспективные планы работы по охраны общественного порядка.
Органы местного самоуправления вносили в министерства, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложения о назначении на должность и освобождения от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей.
Органы местного самоуправления вносили в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложения о реорганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности.
Органы местного самоуправления организовали отчеты начальников милиции общественной безопасности перед населением о состоянии охраны общественного порядка.
И наконец, последней группой форм взаимодействия органов местного самоуправления и милиции в обеспечении охраны общественного порядка служило само непосредственное взаимодействие муниципальных органов охраны общественного порядка, не входящих в систему МВД с подразделениями МОБ во время несения службы6.
С принятием нового ФЗ «О полиции», в феврале 2011 года положение в области взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел резко изменилось, поскольку полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка были практически исключены. В первую очередь это касается организационной и финансовой составляющей участия органов местного самоуправления в обеспечении органами внутренних дел общественного порядка на территории муниципального образования. Так, в соответствии с действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка отнесены только:
1) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района, городского окру-
га муниципальной милицией (данный вопрос не относится к ведению поселения — функцию охраны ОП на всей территории муниципального района, включая территорию поселений, должен по закону осуществлять муниципальный район, его муниципальная милиция);
2) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране ОП в поселении и городском округе;
3) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, на территории муниципального района и городского округа;
4) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения, муниципального района, городского округа от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера (в городском округе — включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств);
5) участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах поселения, городского округа, на территории муниципального района;
6) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
7) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, в границах городского округа (данный вопрос не относится к ведению муниципального района);
8) создание муниципальной пожарной охраны в поселениях и городских округах;
9) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения, городского округа (данный вопрос не относится к ведению муниципального района);
10) осуществление поселением, городским округом, муниципальным районом мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни, здоровья.
Федеральный закон от 7 февраля 1011 г. №3-Ф3 «О полиции» вменяет в обязанность полиции обеспечение правопорядка в общественных местах. Далее положения данного закона конкретизируются в иных подзаконных актах, где так же решается ряд вопросов взаимодействия полиции и органов местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением о Главном управлении по обеспечению охраны общественно-
го порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в июле 2011 г., Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации, должно осуществлять выработку и реализацию государственной политики в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности. Важнейшим направлением в работе данного подразделения выступает воссоздание государственной системы профилактики правонарушений. В настоящее время, по Типовому положению о территориальных органах МВД РФ, обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории субъекта РФ вменяется территориальным органам Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ (далее — территориальный орган МВД РФ). В соответствии с ним на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах, населенных пунктах безопасность граждан и общественный порядок обеспечивается территориальным органом МВД РФ совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (п. 13 Типового положения). В целях реализации своих полномочий территориальный орган МВД РФ правомочен использовать ресурсы государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 14 Типового положения).
Таким образом, принятия данных нормативно-правовых актов послужило основанием для принятия Федерального закона №247-ФЗ от 19 июля 2011 г., которым внесены дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7. В соответствии с этими дополнениями органы местного самоуправления обязаны предоставлять сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, служебное помещение для осуществления его профессиональной деятельности, с целью чего до 1 января 2017 года в местном бюджете должны предусматриваться средства для осуществления таких расходов.
Закрепление подобным образом процесса взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел, на практике приводит к ограничению деятельности органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Это вынуждает с одной стороны субъекты Российской Федерации и муниципальные образования принимать нормативные акты наделяющие органы местного самоуправления отдельными полномочиями по охране общественного порядка, с другой реализовывать органы местного самоуправления полномочия, не установленные федеральными законами и иными нормативно-правовыми
актами по обеспечению охраны общественного порядка. Так, несмотря на отсутствие четких предписаний в федеральном законодательстве по разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка, муниципальные образования реализуют программы обеспечения общественной безопасности на своих территориях, ставя перед собой задачи снижения преступности, профилактики правонарушений, осуществляют финансирование мероприятий по охране общественного порядка, включая расходы государственных органов и др. Такие расходы предусматриваются в бюджетах муниципальных образований.
Другим примером взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления можно назвать реализация органами местного самоуправления полномочий по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования силами и средствами негосударственных организаций. Прежде всего это участие в соответствии с п.2 статьи 26 Федеральным законом Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»8, в рамках чего органы местного самоуправления выделяют средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять народным дружинам помещения, технические и иные материальные средства, необходимые для осуществления их деятельности.
Помимо перечисленных выше форм взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка, из практики можно привести и другие не менее значимые формы их взаимодействия. В первую очередь это участие органов местного самоуправления на основании Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»9 и Федерального закона «О противодействии терроризму»10 в профилактики терроризма и экстремизма, где в пределах своей компетенции органы местного самоуправления совместно с органами внутренних дел осуществляют профилактические меры, в том числе воспитательные и пропагандистские, направленные на предупреждение экстремистской и террористической деятельности, а также участвуют в работе координационных и оперативных совещаний правоохранительных органов.
В соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»11 для охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий органы местного самоуправления о проведении данного публичного мероприятия сообщается в орган внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, после чего начальник данного органа назначает уполномоченного представителя органа внутренних
дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Назначение указанного представителя оформляется распоряжением начальника органа внутренних дел, на основании чего уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции, а также обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении. В процессе обеспечения охраны общественного порядка на проведении подобного рода мероприятиях опосредованное взаимодействие с органами местного самоуправления осуществляют например такие подразделения как отряд мобильный особого назначения(ОМОН), патрульно-постовая службы(ППС), группы организации общественного порядка, дорожно-патрульная службы(ДПС), которые обеспечивают непосредственную охрану, в то время как органы местного самоуправления могут осуществлять по согласованию с территориальным органом внутренних дел только материально-техническое обеспечение их деятельности (транспорт, ограждения и т.д.).
Еще одной формой взаимодействия органов местного самоуправления и подразделений органов внутренних дел следует назвать взаимодействие органов местного самоуправления и государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД), когда в процессе обслуживания дорог местного значения государственная инспекция безопасности дорожного движения обеспечивает организацию дорожного движения, путем установления освещения, благоустройства дорог, знаков разметки, закупки приборов а также, например, путем предотвращения детского травматизма.
Особо значимыми формами совместного участия органов местного самоуправления и органов внутренних дел необходимо назвать участие должностных лиц муниципального образования, в частности их глав в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, когда главы муниципальных образований назначаются руководителями оперативных штабов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, очевидным является, что в не зависимости от принятия Федерального закона «О полиции» взаимодействие органов внутренних дел и органов местного самоуправления продолжает осуществляться.
Это обусловлено ролью органов местного самоуправления в организации общественного порядка на территории муниципального образования, которая требует совершенствование законодательства и поиска новых форм участия муниципалитетов в обеспечении охраны общественного порядка. Подтверждением
данного тезиса служит результаты проведенного авторами исследования, где в рамках опроса сотрудников территориальных подразделений органов внутренних дел разного уровня, участвующих в программе повышения квалификации на базе Московского университета МВД России, был получен сто процентный ответ свидетельствующий о необходимости развития института участия органов местного самоуправления в организации обеспечения общественного порядка и повышении степени их взаимодействия с правоохранительными органами.
1 Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
3 Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от
22.12.2014) «О полиции» (с изм. и доп., вступ. в силу с
05.02.2015)// «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011, N 7, ст. 900.
Организация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств. Румянцев Н.В., Эриащвили Н.Д., Хазов Е.Н. Учебник/ Москва, 2013.
4 Указ Президента России «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 15.02.1993, N 7, ст. 562.
5 Закон РСФСР от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции»//Ведо-мости СНД и ВС РСФСР, 18.04.1991, N 16, ст. 503.
6 Муниципальное право России: Учебник для студентов вузов. Прудников А.С., Хазов Е.Н., Грудцина Л.Ю., Белонов-ский В.Н., Москва , 2013. Муниципальное право России: учебное пособие/А.А. Глуходедов, В.В. Казаченко, С.О. Харламов, М.В. Чеишвили. — М.: московский университет МВД России, 2009. — 121с.
7 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. №247-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №30, ч. 1, ст. 4595.
8 Федеральный закон от 02.04.2014 N 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»//Собрание законодательства РФ», 07.04.2014, N 14, ст. 1536. Богданов А.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как одного из видов организованной преступности в современной России. Вестник Мос У МВД России .2014, №2 С. 98-100.
9 Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии экстремистской деятельно-сти»//Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3031.
10 Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму//Собрание законодательства РФ», 13.03.2006, N 11, ст. 1146.
11 Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 04.10.2014) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»//Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, N 25, ст. 2485.
