CC BY
165
УДК 34.096
Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел в сфере осуществления
охраны общественного порядка
Галицков Владимир Александрович, старший преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: v_galitskov@mail.ru
Гиздатов Антон Радикович,
преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России
e-mail: redriderbb@mail.ru
В статье анализируются конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка. Для раскрытия ключевых аспектов конкретных форм взаимодействия авторами акцентировано внимание на взаимодействии в части привлечения граждан к охране общественного порядка на примере Свердловской области.
Ключевые слова: конституционно-правовая основа; формы взаимодействия; органы местного самоуправления; охрана общественного порядка.
The constitutional bases of the local authorities and bodies of internal Affairs cooperation in the sphere of public order protection
Galitskov Vladimir Aleksandrovich,
Senior lecturer of the Department of Constitutional law
of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs
of the Russian Federation, candidate of juridical sciences
Gizdatov Anton Radicovich,
Lecturer of the Department of Constitutional law
of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs
of the Russian Federation
In the article the constitutional bases of the local authorities and bodies of internal Affairs cooperation in the sphere of public order protection are analyzed. In order to reveal key aspects of forms of cooperation the authors focus the main attention to the question of involving citizens to the process of public order protection (the Sverdlovsk region practice).
Key words: the constitutional bases; forms of cooperation; local authorities; public order protection.
Обращаясь к вопросу о конституционно-правовых основах тех или иных отношений, мы невольно обращаемся к дискуссии о прямом действии положений Конституции РФ 1993 года. Так, ч. 1 ст. 15 четко показывает место и роль данного документа в системе законодательства, ее прямое действие, при этом данное свойство рассматривается в материальном и формальном аспектах. Материальный предусматривает содержательное соответствие правовых актов Конституции РФ, а формальный означает соблюдение конституционной процедуры принятия правовых актов Основному За-
кону1. С точки зрения анализируемых правоотношений они могут быть представлены следующим образом: закрепление в федеральном и региональном законодательстве, а также в правовых актах муниципального уровня обязательств по охране общественного порядка, особенностей правового регулирования тех или иных отношений в различных источниках.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану об-
1 Кравец И. А. Верховенство конституции - принцип конституционализма // Журнал российской права. 2002. № 7. С. 20.
щественного порядка, заложены в соответствующих статьях гл. 1 «Основы конституционного строя» и гл. 8 «Местное самоуправление». Статьи 12 и 132 Конституции Российской Федерации закрепляют, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1. Провозглашается недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти, а также недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную «вертикаль» публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют как охрану общественного порядка, т. е. реализуют функции по защите прав и свобод жителей муниципального образования и других лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности2. Эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесном взаимодействии с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами государственной власти3. Анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка:
а) субсидиарные, когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования;
б) собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) соответственно конкретизируются положения, согласно которым организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией отнесена к числу вопросов местного значения муниципального района (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона) и городского округа (п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона)4.
1 Безруков А. В. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации: мо-ногр. М., 2016. С. 56.
2 Беликоева Л. М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 31-32.
3 Колесников А. В. Проблемы осуществления функций охраны общественного порядка в системе местного самоуправления // Научный портал МВД России. 2015. № 2 (30). С. 67-69.
4 Беликов П. П., Гребенникова А. А., Зюзин С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http:/
www.consultant.ru.
На основании п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131 к вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится организация охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования муниципальной милицией. В настоящее время закон, регламентирующий полномочия органов местного самоуправления в области организации охраны общественного порядка муниципальной милицией, не принят5.
Что же касается деятельности органов внутренних дел в указанной сфере, то согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» предназначение полиции состоит в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечении общественной безопасности. Кроме того, в качестве одного из принципов деятельности полиции устанавливается принцип взаимодействия и сотрудничества, который предполагает совместное участие полиции и органов местного самоуправления в решении задач охраны общественного порядка6.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» органами внутренних дел оказывается содействие органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. При этом в рамках реализации заложенных в ст. 8 и 9 принципов «открытости и публичности», а также общественного доверия и поддержки граждан Законом предусмотрен ряд обязанностей, таких как: а) регулярно информировать муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед представительными органами муниципальных образований и перед гражданами (ч. 3 ст. 8); б) по официальным запросам редакций средств массовой информации предоставлять им сведения о своей деятельности, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистические материалы (ч. 4 ст. 8); в) установить порядок и по заявкам редакций средств массовой информации осуществлять аккредитацию журналистов для освещения деятельности полиции (ч. 5 ст. 8). Следует также подчеркнуть, что МВД России получило право учреждать специализированные средства массовой информации для освещения деятельности полиции (ч. 6 ст. 8).
Статьей 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» заложен и реализуется принцип взаимодействия и сотрудничества полиции
5 Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 6-7.
6 Скрипкин Г. Ф. К вопросу об охране общественного порядка органами местного самоуправления в свете принятия Закона о полиции // Вестник Московского университетата МВД России. 2012. № 1. С. 163-164.
с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами, являющийся в большей мере организационно-правовым и раскрытый в соответствующих обязанностях полиции, закрепленных ст. 12 Закона.
На основе анализа норм, представленных выше, а также круга иных нормативных актов подобного рода можно сделать вывод о том, что основными формами взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления являются:
- обмен информацией;
- нормотворчество;
- работа в координационных и совещательных органах (координационных советах, комиссиях и комитетах);
- проведение совместных мероприятий и операций;
- охрана общественного порядка с участием граждан и общественных объединений;
- взаимодействие органов внутренних дел с органами местного самоуправления по вопросам организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий1.
В интересах анализируемых правоотношений обратим большее внимание именно на вопросы взаимодействия в ходе охраны общественного порядка с участием граждан и общественных объединений. В соответствии с п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131 к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.
Правовые условия для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка регламентированы Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»2. Данный закон устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, в поиске лиц, пропавших без вести; особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин. В це-
1 Крысанов А. В., Елфимова Е. В. Некоторые аспекты правового регулирования конституционного права на свободу собраний и административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия // Проблемы права. 2015. № 2. С. 38-43.
2 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [Электронный ре-
сурс]. 1Ж1-: http:/www.consultant.ru.
лях содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, они размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести.
С принятием и вступлением в законную силу Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» формами участия граждан в охране общественного порядка, определенными в гл. 2, являются: содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам; участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести; внештатное сотрудничество с полицией; участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности (одной из форм такой деятельности является народная дружина).
Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации ведется работа по принятию собственных правовых основ участия граждан в осуществлении общественного порядка. Так, закон Свердловской области от 15 июня 2015 г. № 49-ОЗ «О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка на территории Свердловской области»3 во многом задает правовые основы подобного рода правоотношений, оставляя вместе с тем открытым вопрос их финансирования.
В анализируемом нормативном правовом акте под участием граждан в охране общественного порядка понимается оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах. Согласно областному закону на территории Свердловской области предусмотрено создание специального координирующего органа, состав которого определяется Правительством Свердловской области по предложениям территориального органа внутренних дел (полиции) по Свердловской области, иных территориальных правоохранительных органов по Свердловской области, уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере обеспечения участия граждан в охране общественного порядка, Совета муниципальных образований Свердловской области, народных дружин.
3 Законы Свердловской области. О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка на территории Свердловской области [Электронный ресурс]: закон Свердловской области от 15 июня 2015 г. № 49-ОЗ // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области. URL: http:// www.pravo.gov66.ru._
Ключевой формой взаимодействия в указанной сфере видится участие представителей ОВД в формировании состава координирующих штабов, который определяется местными администрациями поселений и городских округов, на территории которых созданы народные дружины, по предложениям территориальных органов внутренних дел (полиции) по месту создания народных дружин и иных территориальных правоохранительных органов по месту создания народных дружин, а также по предложениям народных дружин.
При этом закреплены и основные направления деятельности народных дружин:
1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;
2) участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины;
3) участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций;
4) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.
Основными направлениями деятельности общественных объединений правоохранительной направленности являются:
1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;
2) участие в предупреждении и пресечении правонарушений;
3) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.
При детальном рассмотрении положений постановления Правительства Свердловской области от 21 октября 2013 г. № 1275-ПП «Об Утверждении государственной Программы Свердловской области: Обеспечение общественной безопасности на территории Свердловской области до 2020 года» можно сделать вывод о том, что в планируемый период на территории Свердловской области планируется создать 51 народную дружину общей численностью 1500 народных дружинников, при этом региональные власти намерены произвести субсидирование следующих направлений:
1) изготовление бланков удостоверений народных дружинников и нарукавных повязок народных дружинников (отличительная символика народных дружинников), которое организуется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере обеспечения участия граждан в охране общественного порядка за счет средств областного бюджета, и передача поселениям и городским округам, на территориях которых созданы народные дружины;
2) предоставление мер государственной поддержки народным дружинам путем выделения им субсидий из областного бюджета на страхование лиц, задействованных в данной деятельности.
Подобного рода деятельность является очень важной, и те усилия, которые приложены к ее организации и правовому регулированию в Свердловской области, являются весьма значительными, однако обращает на
себя внимание то факт, что согласно прогнозу по финансированию выделение денежных средств предусмотрено на 2015 год, а в последующем - в зависимости от сбалансированности бюджета региона.
В рамках осуществления положений федерального и областного законодательства органами внутренних дел могут также быть реализованы, на наш взгляд, меры:
- по правовому обеспечению деятельности и по консультированию в части вопросов организации и распределения сил и средств по охране общественного порядка;
- оказанию и содействию в организационном сопровождении процессов по формированию добровольных общественных формирований.
Список литературы
1. Кравец И. А. Верховенство конституции - принцип конституционализма / И. А. Кравец // Журнал российской права. - 2002. - № 7. - С. 20.
2. Безруков А. В. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации: моногр. / А. В. Безруков. - М.: Юстицинформ, 2016. - 288 с.
3. Беликоева Л. М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: дис. ... канд. юрид. наук / Л. М. Беликоева. - М., 2013. -С. 31-32.
4. Колесников А. В. Проблемы осуществления функций охраны общественного порядка в системе местного самоуправления / А. В. Колесников // Научный портал МВД России. - 2015. - № 2 (30). - С. 67-69.
5. Беликов П. П. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / П. П. Беликов, А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин и др. [Электронный ресурс]. - URL: http:/www. consultant.ru.
6. Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / А. М. Кононов. - М., 2000. - С. 6-7.
7. Скрипкин Г. Ф. К вопросу об охране общественного порядка органами местного самоуправления в свете принятия Закона о полиции / Г. Ф. Скрипкин // Вестник Моск. ун-та МВД России. - 2012. - № 1. - С. 163-164.
8. Крысанов А. В. Некоторые аспекты правового регулирования конституционного права на свободу собраний и административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия / А. В. Крыса-нов, Е. В. Елфимова // Проблемы права. - 2015. - № 2. -С. 38-43.
9. Токарев Д. С. Формы и методы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления по вопросам организации охраны общественного порядка: заказное исследование, 2015 / Д. С. Токарев, В. А. Галицков, А. В. Крысанов // БД СНТИ. -URL: http://10.5.0.15/onti/niokr/2015/sp/-sp 135204 (дата обращения: 11 ноября 2015 г.).
