CC BY
42
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
ü S I
н
о ф
со
Перспективы развития
и совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка
Куртяк И. В. *, Сулейманов А. М. **
This article is about some questions of municipal government bodies and Interior ministry bodies interaction of public order protection in Russia Federation.
В Российской Федерации создана система органов внутренних дел во главе с федеральным Министерством внутренних дел России. Составной частью ее является милиция общественной безопасности, формируемая и действующая на уровне соответствующих муниципальных образований. В соответствии с Законом РФ «О милиции» и «Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» в районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в составе отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта Российской Федерации. Начальники этих отделов назначаются вышестоящими руководителями по согласованию с исполнительными органами с последующим утверждением представительными органами муниципальных образований. Численность местной милиции обеспечивается финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации, причем муниципальные образования вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность.
Между тем в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» предусмотрено формирование муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Это полно-
стью соответствует п. 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которому охрана общественного порядка может обеспечиваться органами местного самоуправления. Данное положение развивается и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля 2005 г.) 1, в котором указывается, что органы местного самоуправления муниципального района и городского округа организуют охрану общественного порядка в пределах своего муниципального образования.
При этом надо учесть, что органы местного самоуправления должны быть самостоятельны в принятии решений о создании, организации и ликвидации подразделений муниципальной милиции, определении их структуры и штатной численности. Подразделения муниципальной милиции по своему правовому статусу должны являться структурами местного самоуправления и свою деятельность осуществлять в непосредственном контакте с органами внутренних дел, которые вправе координировать их деятельность, оказывать им методическую помощь.
По нашему мнению, основная деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка должна состоять в том, чтобы обеспечить общественный порядок в общественных местах, на улицах и в жилом секторе. При определении статуса, прав и полномочий этих
Начальник кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
формирований следует учитывать возможные правовые коллизии с общественными формированиями граждан (народными дружинами) по охране общественного порядка, которые в настоящее время создаются многими органами местного самоуправления.
При разработке соответствующего законопроекта о муниципальных органах охраны общественного порядка целесообразно было бы использовать также Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» в части, касающейся организации патрульно-постовой службы общественной безопасности (местной милиции), стационарных постов в жилых микрорайонах и местах массового пребывания людей, патрульных участков, групп быстрого реагирования при дежурных частях органов внутренних дел для немедленного выезда на места происшествия и разбора заявлений граждан по вопросам правопорядка.
При положительном решении вопроса о создании подразделений муниципальной милиции вне системы МВД России следует внести соответствующие изменения в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующее деятельность милиции общественной безопасности.
Проведенный анализ свидетельствует, что в настоящее время в стране еще не созданы необходимые условия для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в том виде, как это предусматривает Указ Президента Российской Федерации № 802 от 3 июня 1996 г. По мнению глав субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований, основными причинами, препятствующими созданию и функционированию муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России являются: отсутствие должной правовой базы, неразвитость муниципальной деятельности, финансовая слабость органов местного самоуправления, недостаточность организационных и координирующих усилий со стороны органов государственной власти.
Вполне обоснованным можно считать также опасение, что в период общественно-политического, правового и экономического становления государства, отсутствие плавного перехода от действу-
ющей централизованной системы охраны общественного порядка к системе, где основная тяжесть охраны общественного порядка ляжет на децентрализованные муниципальные органы, может отрицательно сказаться на состоянии правопорядка в обществе.
В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются дополнительные организационно-практические меры.
Кроме того, в период общественно-политического, правового и социального становления общества жизненно важно сохранить на период окончательной стабилизации обстановки целостность государственных силовых структур. В условиях регионального и национального сепаратизма органы правопорядка, не входящие в систему МВД России, с высокой степенью вероятности могут быть использованы в силовом разрешении местных споров и конфликтов, а структуры муниципальных органов охраны общественного порядка — в качестве прикрытия незаконных вооруженных формирований.
В качестве примера можно привести последствия создания на территории Республики Северная Осетия — Алания в 1993 г. Управления по охране объектов народного хозяйства численностью около трех тысяч человек. Указанное военизированное подразделение выполняло различные местные силовые заказы, в т.ч. по переделу собственности, практически вышло из подчинения официального руководства республики, допускало факты конфронтации с правоохранительными органами и нарушения законности. Роспуск данного территориального формирования потребовал значительных усилий со стороны федеральных органов власти.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2 прямо упомянуто, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа осуществляется муниципальной милицией.
По нашему мнению, под муниципальной милицией следует понимать специальные органы местного самоуправления, призванные осуществлять охрану общественного порядка на территории
О)
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
н о
0
1
о я с о
т ф
ю
>5
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
13
я <
I
н
о ф
со
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
муниципального района или городского округа, защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, а также интересы населения муниципальных образований от преступных и иных противоправных посягательств.
По мнению автора, России наиболее приемлема, с небольшими уточнениями, схема построения муниципальной милиции во Франции, где органы муниципальной полиции действуют наряду, а не вместо органов республиканской полиции.
На муниципальную милицию целесообразно возложить задачи по обеспечению решений местных органов власти и управления, принятых по вопросам укрепления правопорядка, оказанию содействия органам внутренних дел и иным компетентным органам в предотвращении, пресечении и раскрытии преступлений и других правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению безопасности, а также обеспечению соблюдения правил общежития, общепринятых норм морали и т.д., выполнение которых признано «несвойственным» для милиций.
Муниципальные органы охраны общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и, поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе в систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти положения необходимо рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Основными принципами эффективной организации взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел, являются:
• четкое разграничение полномочий между муниципальными органами охраны общественного порядка и органами внутренних дел;
• недопущение рассогласованности в вопросах управления;
• обеспечение взаимной заинтересованности взаимодействующих органов;
• учет конкретных особенностей объектов правоохранительной деятельности: истории, национальных обычаев и традиций, религиозных обычаев;
• соблюдение законности;
• комплексное использование сил и средств взаимодействующих субъектов;
• деловое сотрудничество;
• согласованность действий;
• независимость и самостоятельность муниципальных органов охраны общественного порядка муниципальных органов охраны общественного порядка в пределах компетенции;
• рациональность и эффективность, оперативность и непрерывность взаимодействия;
• персональная ответственность должностных лиц за организацию и точное выполнение совместных мероприятии;
• понимание необходимости и желание взаимодействовать, психологическая, готовность к нему, способность к нахождению компромиссов;
• наличие общей информационной базы и единого центра управления, установление ответственности за предоставление некачественной информации;
• четкое определение порядка и формы контроля за работой служб и подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка. Функционирование муниципальной
милиции должно происходить в рамках устойчивого правового статуса соответствующих подразделений. С этой целью следует создать соответствующую правовую базу, регламентирующую деятельность муниципальной милиции и детализировать её в рамках положений уставов о муниципальной милиции на конкретных территориях в соответствии с тем правовым полем, которое установлено действующим законодательством РФ и диктуется местными условиями.
Деятельность муниципальной милиции должна строится в соответствии с демократическими принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.
Основными задачами муниципальной милиции должны являться:
• охрана общественного порядка на территории муниципального образования;
• предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на территории муниципального образования;
• защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
• оказание помощи иным правоохранительным органам при осуществлении ими задач по охране общественного порядка на территории муниципального образовании, защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, а также интересов населения муниципальных образований от преступных и иных противоправных посягательств.
Наиболее приемлемой представляется также модель муниципальных органов обеспечения охраны общественного порядка, при которой они будут действовать не вместо органов милиции общественной безопасности на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие муниципальные органы правопорядка будут, выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности.
Поэтому органы муниципальной милиции, не вправе осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания. Основными обязанностями органов муниципальной милиции могут являться:
1) предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своих прав принятие мер к устранению данных обстоятельств;
2) оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;
3) безотлагательное сообщение в территориальные органы внутренних дел информации о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное принятие мер, предусмотренные законодательством;
4) обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, скверах и других общественных местах;
5) осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения; регулирование дорожного движения;
6) осуществление охраны важных муниципальных объектов;
7) принятие при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложных меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра; участие в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;
8) оказание содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их полномочий;
9) принятие мер по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах.
Данные обязанности, по нашему мнению, в полной мере соответствуют природе муниципальной милиции, и должны быть чётко прописаны в проекте закона РФ «О муниципальной милиции».
Муниципальной милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право:
1) требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий муниципальной милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений; удалять граждан с места совершения правонарушения или происшествия;
2) проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуж-
0) О!
О) О О
сч
о о о о.
со
н о
0
1
о я с о
т ф
ю
>5
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
13
я <
I
н
о ф
со
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
дению в отношении их дела об административном правонарушении;
3) осуществлять в порядке, установленном в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества;
4) получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них;
5) составлять протоколы об административных правонарушениях;
6) задерживать и незамедлительно доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших преступления и административные правонарушения;
7) задерживать и доставлять в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном законом порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера;
8) задерживать и доставлять в приемники-распределители, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, а также центры социальной реабилитации лиц в случаях и порядке, предусмотренных законом;
9) доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище - по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества;
10) задерживать военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, до передачи их военным патрулям, военному коменданту, командирам воинских частей или военным комиссарам;
11) вносить в организации и общественные объединения, находящиеся на территории муниципального образования, обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений;
12) входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках;
13) о всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан муниципальная милиция уведомляет прокурора незамедлительно, но не позднее 24 часов;
14) проводить в установленном законом порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления либо в отношении которых имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств либо направлять или доставлять данных лиц в медицинское учреждение, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении;
15) производить по решению руководителя органа муниципальной милиции или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотий, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при не-
обходимости досмотр транспортных средств;
16) при этом муниципальной милицией принимаются меры к обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования народного хозяйства в данной местности;
17) по согласованию с органами внутренних дел временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан;
18) запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, а также транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию гражданской ответственности, останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, страховой полис обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортного средства, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы; осуществлять с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осмотр транспортных средств и грузов; производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях; отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством; задерживать транспортные средства, находящиеся в розыске; ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;
19) при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в
целях проверки этих данных по мотивированному постановлению руководителя органа муниципальной милиции или его заместителя: производить в присутствии двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
20) пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими организациям, общественным объединениям и гражданам;
21) получать безвозмездно от организаций и граждан информацию, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения соответствующей информации;
22) привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в задержании лиц совершивших преступления и административные правонарушения, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь муниципальной милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей;
23) участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов;
24) при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации3. Использование муниципальной милицией предоставленных ей прав должно осуществляться только в целях исполнения обязанностей, возложенных на милицию настоящим Законом.
Кроме этого, в законе «О муниципальной милиции» за сотрудниками муниципальной нужно закрепить право использования специальных средств и физической силы, а также установить порядок и основания их применения. Данное
о>
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
право является необходимым условие успешного выполнения органами муниципальной милиции возложенных на неё задач, а кроме этого и гарантией безопасности сотрудников муниципальной милиции.
Закон «О муниципальной милиции» также должен содержать основные принципы организации и прохождения службы в муниципальной милиции, основные требования, предъявляемые к сотрудникам милиции, ограничения к доступу на службу в милицию и т.д. Сотрудник муниципальной милиции обладает рядом специальных прав и обязанностей, поэтому данным законом должны закрепляться и гарантии социальной и правовой защиты, ответственность сотрудников муниципальной милиции.
Нужно отметить, что финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции также является немаловажным моментом в организации её деятельности. Оно должно осуществляется за счет средств местного бюджета, для чего законодательно за органами местного самоуправления нужно закрепить дополнительные источники финансирования, в виде передачи некоторых налогов на местный уровень.
Важным аспектом деятельности муниципальной милиции, который должен быть закреплён в вышеупомянутом законе, является контроль за деятельностью муниципальной милиции и ответственность сотрудников муниципальной милиции. Контроль за деятельностью муниципальной милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также контрольно-надзорные органы местного самоуправления.
Надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
За противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность.
Вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником муниципальной милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Примерный проект закона «О муниципальной милиции» содержится в приложении к диссертации.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что муниципальная милиция (полиция) — специальный орган муниципальных органов охраны общественного порядка, призванный осуществлять охрану общественного порядка на территории муниципального района или городского округа, защищать жизнь, здоровья, права и свободы граждан, а также интересы населения муниципального образования от преступлений и иных противоправных посягательств.
Представляется, что органы муниципальной милиции не должны заменить милицию общественной безопасности, а должны действовать наряду с ней. Данные подразделения могут быть образованы за счет некоторого снижения штатной численности подразделений милиции общественной безопасности и закрепления дополнительных источников финансирования за органами местного самоуправления, в виде передачи некоторых налогов на местный уровень.
Данные подразделения должны выполнять функции, связанные с охраной общественного порядка, исходя из особенностей муниципального образования, криминогенной обстановки и потребностей населения. Органы внутренних дел должны осуществлять методическое и координационное обеспечение органов муниципальной милиции.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому, создание органов муниципальной милиции в этих субъектах Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрено.
Литература и примечания
1. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и доп.) // Российская газета. 2003. №202. 8 октября.
2. Там же.
3. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1997 г. № 42. Ст. 4287.
