CC BY
84
_I
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
состояние и пути совершенствования
И.В. ГОНЧАРОВ,
заместитель начальника, доктор юридических наук, профессор
Р.А. ЖУРАВЛЕВ,
главный научный сотрудник научного центра, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
I.V. GONCHAROV, Deputy Academy Head, Doctor of Law, Professor
R.A. ZHURAVLEV, Chief Researcher at the Research Center, Doctor of Law, Professor, Merited Law Expert of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.75
Правовые основы реализации органами местного самоуправления конституционной функции охраны общественного порядка
The Legal Framework for Local Governments to Fulfill Their Constitutional Obligation to Protect Public Order
В статье рассматриваются проблемы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционной функции охраны общественного порядка.
The article is focused on some legal issues of significance to local governments in discharging their constitutional duty to protect public order.
Местное самоуправление, муниципальная полиция, охрана общественного порядка.
Local government, municipal police, protection of public order.
За последние пять лет в России проведено реформирование системы МВД, созданы современные законодательные основы организации и деятельности полиции, повышения ее социальной роли в обществе, однако заметного улучшения в сфере обеспечения правопорядка не отмечается. Только за 2015 г. число зареги-
стрированных преступлений в стране в сравнении с предшествующим годом увеличилось на 8,6 % или более чем на 150 тыс., от преступных посягательств погибли 32,9 тыс. человек, свыше 48 тыс. граждан причинен тяжкий вред здоровью, материальный ущерб превысил 400 млрд рублей. Более чем по 1 млн зарегист-
К S
I
<
м
0 03
н и
1
и
а
а и оэ
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к
о н
и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
14
рированных преступлении лица, их совершившие, не установлены.
И не случайно, как показали результаты общероссийского исследования, проведенного в 2015 г. Фондом «Общественный вердикт», почти 42 % опрошенных либо сомневаются, либо с уверенностью говорят о неспособности сотрудников полиции защитить их или их семьи от преступных посягательств [13].
Очевидна необходимость более широко использовать для обеспечения правопорядка и безопасности граждан возможности возрожденного в последние десятилетия местного самоуправления, которое Европейская хартия 1985 г. определяет как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1] и которое в России осуществляется в городских, сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций, обеспечивая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения [2].
Полномочия местного самоуправления по охране общественного порядка подкреплены солидным организационным и ресурсным потенциалом. Достаточно отметить, что за последние десять лет количество муниципальных образований в России увеличилось почти в два раза. По состоянию на 1 января 2015 г. насчитывалось 22 777 муниципальных образований, в том числе 1 823 муниципальных района, 535 городских округов, 20 295 поселений, в ведении которых находились более 88 тыс. образовательных организаций, 31 тыс. учреждений культуры, 4 549 спортивных объектов. В органах местного самоуправления и подведомственных им организациях работали 490 тыс. человек, а местные бюджеты на 2014 г. по доходам достигли трех трлн рублей [14].
Вместе с тем отсутствие должных правовых основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка, обеспечению безопасности населения на территории муниципального района, городского округа или поселения не способствует эффективному использованию потенциала местного самоуправления в указанной сфере. На это обстоятельство обратили внимание свыше 60 % из числа опрошенных в ходе исследования сотрудников органов местного самоуправления.
В 90-х гг. минувшего столетия в ряде регионов (Волгоград, Москва и др.) предприняты достаточно серьезные попытки сформировать организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционной функции охраны общественного порядка.
Еще в 1996 г. Президентом Российской Федерации был принят Указ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», содержащий, в частности, требования:
— ускорить поэтапное формирование муниципальных органов охраны общественного порядка;
— разработать законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел;
— закрепить в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка [6].
В ряде муниципальных образований проведен эксперимент в целях отработки ими механизма реализации функции по охране общественного порядка [7], однако каких-либо законодательных или иных правовых актов по закреплению полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере по результатам эксперимента так и не принято.
Вместе с тем при принятии в 2011 г. Федерального закона «О полиции» в него не вошла норма ранее действовавшего Закона РФ «О милиции», закрепляющая основы взаимодействия с муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [5].
Нельзя не согласиться со следующей оценкой сложившейся ситуации: «...степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка существенно отличается от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения» [9].
Вопросы организации муниципальной милиции, ее статуса и полномочий уже длительное время находятся в сфере внимания ученых. Еще в период СССР по инициативе Ученого совета Академии управления МВД проводилось широкое обсуждение данной проблемы, в нем принимали участие такие ведущие ученые, как А.И. Алексеев, Р.И. Денисов, Л.М. Ко-лодкин, Ф.Е. Колонтаевский, М. Миньковский,
Л.Л. Попов, а также представители МВД СССР, Верховного Совета СССР. Профессор Р.И. Денисов отметил, что «вся совокупность вопросов вокруг идеи образования муниципальной милиции в СССР, несомненно, могла бы составить важную часть общей стратегии перестройки органов внутренних дел, однако этого нет, как нет и стратегии, и концепции перестройки милицейского звена. Очевидно, по этой причине идея муниципальной милиции кажется неожиданной и воспринимается по-разному в наше время» [12]. Представляется, что подобную оценку можно дать и в современный период.
По вопросам, связанным с организацией муниципальной милиции, проведен ряд диссертационных и иных научных исследований.
В частности, А.М. Кононов отмечает, что необходимость муниципальных органов охраны общественного порядка, под которыми он понимает «правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территории обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств», обусловлена требованиями закона и потребностью общества в таких правоохранительных органах. В приложении к диссертации предложен проект федерального закона «Об основах организации муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации» [11].
Необходимость создания муниципальных органов охраны правопорядка подтверждена и результатами иных исследований, и не случайно на законодательном уровне предпринимаются попытки изменить сложившуюся ситуацию как в части реализации положения ст. 132 Конституции РФ, так и в части разработки правовых основ создания и деятельности муниципальной милиции.
Так, группой депутатов Государственной Думы (С.М. Миронов, Т.Н. Москалькова и др.) в 2014 г. подготовлен проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации», который, по мнению авторов, направлен на реализацию конституционных положений о реальном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка на своей территории.
В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что создание в 2011 г. строго вертикальной структуры полиции еще более отда-
лило региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизило порог их ответственности за состояние общественного порядка на соответствующих территориях. Речь идет не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, а применительно к возможностям ее реализации органами местного самоуправления — функции охраны общественного порядка [8].
Муниципальная милиция в законопроекте рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, который не входит в структуру местной администрации, непосредственно подчиняется главе муниципального образования и финансируется в основном из местного бюджета. Структура и численность муниципальной милиции утверждается главой муниципального образования на основе примерной модели организационного построения муниципальной милиции муниципального образования, утвержденной федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.
Как полагают разработчики законопроекта, это обеспечит должную независимость муниципальной милиции в вопросах охраны общественного порядка и уменьшит риск субъективизма в руководстве ею.
По нашему мнению, указанный законопроект при всех имеющихся замечаниях представляет собой достаточно добротно проработанный правовой акт, который впервые в современной России определяет статус муниципальной милиции, основные направления ее организации и деятельности, права и обязанности сотрудников, порядок взаимодействия милиции и органов внутренних дел как в обычных условиях, так и при осложнении оперативной обстановки. В частности в законопроекте установлено, что начальник муниципальной милиции избирается всеми жителями муниципального образования, а участковый уполномоченный милиции — жителями административного участка; определена роль МВД России: осуществление координации и методического обеспечения деятельности муниципальной милиции, а также полномочия министерства в этой области: подготовка рекомендательных правовых актов для органов местного самоуправления по вопросам деятельности муниципальной милиции, оказание содействия в подготовке кадров муниципальной милиции, осуществление контроля деятельности муниципальной милиции (в ограниченных пределах) и др.
Очевидно, что принятие указанного законопроекта способствовало бы повышению ответственности органов местного самоуправления за обеспечение общественного порядка
к S
X
<
м О 03
н и X
и
а
а и оэ
О и
S
н
^
с S
И
5 X К
о н
и о и
6 03
н
и
л
<
и н
о X
о
а
<
15
К S
I
<
аз
0 03
н и
1
и
а
а и аз
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к
о н
и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
16
и безопасности населения. Тем не менее, законопроект не поддержан Правительством РФ. Представляется, что замечания, содержащиеся в отзыве к законопроекту, не критичны и одновременно не учитывают специфику муниципальной милиции как правоохранительной структуры, работающей непосредственно с населением и органами местного самоуправления. Некоторые из замечаний можно было бы устранить ко второму чтению законопроекта, однако он все же был снят с рассмотрения.
По мнению А.И. Казанника, такое ненормальное положение сложилось в связи с тем, что централизованное структурное построение системы МВД России не в полной мере отражает новые реалии федеративного устройства государства и фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти — местного самоуправления. Население муниципальных образований, по существу, лишено конституционного права самостоятельно обеспечивать охрану общественного порядка, личную и имущественную безопасность граждан, создавать благоприятную обстановку для их проживания и отдыха [10].
Низкий уровень профилактики правонарушений, необходимость реализации конституционной нормы об участии органов местного самоуправления в охране общественного порядка побуждают субъекты правотворчества расширять (пока весьма робко) полномочия местного самоуправления в этой сфере. В настоящее время конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в части участия граждан в обеспечении общественной безопасности. Так, Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [4] установлены не только основные формы участия граждан в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, правовой статус народных дружинников, но и основные направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению участия граждан в охране общественного порядка. Это выражается в следующих положениях:
— правовую основу участия граждан в охране общественного порядка наряду с законами и правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации составляют также и муниципальные нормативные правовые акты;
— органы местного самоуправления оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин;
— границы территории, на которой может быть создана народная дружина, устанавливаются
представительным органом соответствующего муниципального образования;
— руководство деятельностью народных дружин осуществляют командиры народных дружин, избранные членами народных дружин по согласованию с органами местного самоуправления;
— планы работы народных дружин, место и время проведения мероприятий по охране общественного порядка, количество привлекаемых к участию в охране общественного порядка народных дружинников подлежат согласованию с органами местного самоуправления;
— органы местного самоуправления могут выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять народным дружинам помещения, технические и иные материальные средства, необходимые для осуществления их деятельности; за счет средств соответствующих бюджетов осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников; осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка, устанавливать дополнительные льготы и компенсации для народных дружинников и др. [4]. Вместе с тем положения Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ [4] все еще не создают должных правовых основ для реализации в полной мере органами местного самоуправления возложенной на них конституционной функции по осуществлению охраны общественного порядка. Представляется, что решение этой задачи во многом обусловлено формированием законодательных основ создания органов муниципальной милиции, как это и закреплено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3].
В основу указанного законопроекта, по нашему мнению, могли бы лечь следующие концептуальные положения:
1. Муниципальная милиция создается решением представительного органа муниципального образования (района, города, городского округа) в качестве бюджетной организации, содержится за счет местного бюджета (при субсидиях федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
2. В состав муниципальной милиции (с учетом местных условий) могут входить участковые инспектора милиции, инспектора по делам несовершеннолетних, патрульно-постовая служба, инспектора по организации безопасности
дорожного движения, дежурная часть, служба охраны муниципальной собственности и др.
3. При сокращении штатной численности указанных служб в системе федерального органа управления в сфере внутренних дел (МВД России) средства федерального бюджета, затрачиваемые на их содержание, материально-техническое и иное обеспечение, передаются соответствующим муниципальным образованиям.
4. Муниципальная милиция, как правило, выполняет свои функции на территории конкретного муниципального образования, но с учетом местных условий, по соглашению (договору) представительных органов муниципальных образований, это положение может быть уточнено.
5. Общее руководство муниципальной милицией осуществляет руководитель органа исполнительной власти муниципального образования (мэр, глава администрации и др.).
6. Муниципальная милиция должна осуществлять свою деятельность по следующим основным направлениям:
а) охрана общественного порядка на территории муниципального образования;
б) предупреждение противоправных деяний;
в) производство по делам об административных правонарушениях с учетом полномочий, определенных законодательством РФ и субъекта РФ;
г) оказание содействия органам внутренних дел в раскрытии преступлений, совершенных на территории муниципального образования, в задержании лиц, их совершивших, а также в период КТО;
д) профилактическая работа с лицами, склонными к асоциальным проступкам (лица, находящиеся под административным надзором, потребители наркотических и психотропных веществ, подростки из неблагополучных семей и т. п.);
е) взаимодействие с народными дружинами и иными общественными организациями по охране общественного порядка и профилактике правонарушений (обучение, совместное патрулирование);
ж) контроль за соблюдением правил хранения и использования огнестрельного оружия;
з) охрана объектов муниципальной собственности, представляющих повышенную опасность для населения (плотины, склады с ядовитыми веществами и др.) или особую культурную ценность (музеи, заповедники и т. п.).
С учетом местных условий, по решению представительного органа муниципального образования, на муниципальную милицию могут быть возложены и иные функции, связанные с охраной общественного порядка.
7. Муниципальная милиция по соответствующему соглашению с органом МВД по субъекту РФ входит в состав единой дислокации сил обеспечения правопорядка, оказывает содействие органам внутренних дел.
8. Для выполнения возложенных на них обязанностей сотрудники муниципальной милиции должны быть наделены соответствующим правом:
а) предупреждать граждан о необходимости прекращения ненадлежащего поведения;
б) в установленных законом случаях:
— требовать от граждан предъявления документов, удостоверяющих личность;
— доставлять граждан за совершение противоправных деяний в дежурную часть органов внутренних дел;
— оформлять протокол об административном правонарушении и др.
9. Личному составу муниципальной милиции необходимо обеспечить социальные льготы и социальную защиту, аналогичные имеющимся у сотрудников органов внутренних дел (оклад, отпуск, выслуга лет и др.) с возможными дополнительными льготами, устанавливаемыми представительными органами муниципального образования. Могут быть установлены специальная форма, нагрудные знаки, шевроны и др.
10. Обучение сотрудников милиции, методическое обеспечение, оснащение муниципальной милиции обмундированием, вооружением, спецсредствами осуществляется МВД России на договорной основе.
11. В основе контроля за деятельностью муниципальной милиции должны лежать:
— утверждение кандидатур руководителей милиции, участковых инспекторов милиции, инспекторов по делам несовершеннолетних представительным органом муниципального образования на конкретный срок (до 5 лет);
— регулярные отчеты указанных должностных лиц перед населением;
— создание общественных советов, комиссий по контролю и оказанию содействия муниципальной милиции.
Основным критерием оценки деятельности муниципальной милиции должно стать общественное мнение о ее работе.
12. Необходимо установить длительный (5—10 лет) период создания органов муниципальной милиции (по мере создания необходимых условий и возможностей), а также определить поэтапный период передачи муниципальной милиции отдельных функций органов внутренних дел по охране общественного порядка с соответствующим финансированием.
Очевидно, что разработка, принятие и реализация закона о муниципальной милиции, в том числе с учетом рассмотренных выше положений, будет способствовать:
— децентрализации многих направлений в сфере обеспечения охраны общественного порядка, приближения сил правопорядка к населению муниципального образования, более полному учету местных условий;
к S
X
<
аз О вэ н и X и
а
а и аз
О и
S
н
^
с S
И
5 X К
о н
и о и
6 03
н
и
л
<
и н
о X
о
а
<
17
К S
I
<
аз
0 03
н и
1
и
а
а и оз
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к
о н
и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
расширению возможностей для общественного контроля за деятельностью милиции, формируемой с непосредственным участием органов власти и населения муниципального образования; повышению ответственности органов местного самоуправления за состояние обще-
Список литературы:
1.
2. 3.
4.
5.
6.
7.
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г. Ст. 3) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. Конституция Российской Федерации. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // СПС КонсультантПлюс (утратил силу).
О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 478 (утратил силу).
ственного порядка на территории муниципального образования;
сосредоточению усилий органов внутренних дел на решении основных проблем противодействия преступности, предупреждения и раскрытия преступлений.
8. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации» // АСОЗД Государственной Думы Федерального Собрания РФ (дата обращения: 28.10.2015).
9. Деев В.В, Килясханов И.Ш., Шихов Е.Ю. Организация и деятельность муниципальной милиции: науч.-аналит. обзор. М., 1994.
10. Казанник А.И. Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6.
11. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
12. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения: зарубежный опыт. М., 1991.
13. Половина России не доверяет полиции. URL: http://publicverdict.ru/topics/index_d/12041. html (дата обращения: 15.03.2016).
14. Россия в цифрах - 2015. М., 2015.
Тел.: 8 (499) 150-28-78
18
