CC BY
46
Проблемы профилактики и правонарушений
Исторический опыт и современные проблемы противодействия
преступности гражданами
В.П. Тимохов
Рассмотрен вопрос о состоянии массового общественного правосознания в современной России с учетом исторического опыта, о том, насколько сами граждане соблюдают правила общежития и проявляют активность в недопущении и пресечении правонарушений. Отмечено, что государство обязано создать организационно-правовую форму оформления этой деятельности с целью обеспечения ее максимальной результативности и защиты интересов людей, выполняющих правоохранительные функции. Подчеркнуто, что необходимо скорейшее принятие федерального закона, который точно бы определил статус объединений граждан в сфере охраны правопорядка и общие принципы их функционирования.
Ключевые слова: добровольная народная дружина, народная дружина, рабочая милиция, общество содействия милиции, участие общественности в охране правопорядка, профилактика правонарушений, охрана правопорядка, муниципальная милиция.
В 2010-2011 гг. более чем на 20% была сокращена численность сотрудников МВД России, что повлекло за собой снижение плотности полицейских нарядов в общественных местах. Негативные последствия проявились немедленно: в 2011 г. на улицах и площадях, в парках и скверах было совершено на 3,7% больше преступлений, чем в 2010 г. Небезопасность этих общественных мест становится все очевиднее: уже в январе-феврале 2012 г. количество совершенных там преступлений увеличилось на 14,8% (54,4 тыс.), а количество краж по сравнению с аналогичным периодом прошлого года -на 29,8% [20].
Объективно прогнозируемая социально-экономическая обстановка в стране в ближайшем будущем не способствует сокращению правонарушений, что требует изыскания дополнительных организационных ресурсов в борьбе с преступностью. Одним из действенных инструментов этой борьбы, особенно в отношении преступлений, совершаемых в общественных местах, являются негосударственные общественные формирования, богатый опыт деятельности которых был накоплен в России в Х1Х-ХХ веках.
Первые сведения об участии общественности в профилактике правонарушений и борьбе с преступностью относят к 1881 г., когда в Москве появились народные дружины, ставившие своей целью поддержание правопорядка при проезде высочайших особ по улицам столицы, во время коронаций и связанных с ними массовых мероприятий [17, с. 30]. Численность этого общественного формирования постепенно увеличивалась и к 1905 г. достигла 80 тыс. человек. Постепенно московский опыт при активном участии Департамента полиции стал распространяться на другие российские города, и на-
родные дружины стали превращаться в постоянно действующую организацию.
В 1913 г. была разработана и принята Инструкция по организации добровольных народных дружин, в которой были зафиксированы основные принципы ее создания и построения:
• принцип добровольности вступления, фиксированного членства и строгого отбора;
• принцип подотчетности и подчиненности органам государственной власти, государственного руководства и контроля за ее деятельностью [15, с. 82].
С первых дней существования советской власти в России вместе с красногвардейцами и только еще организуемой рабочей милицией1 новый революционный порядок утверждали и охраняли различные самодеятельные организации, создаваемые по инициативе самих граждан, принадлежащих, как тогда говорили, к трудовому сословию. Они имели различные наименования: «Друзья общественного порядка» (ДОП), летучие рабочие отряды, комитеты по поддержанию правопорядка; чуть позже - Дружины содействия милиции, Комиссии общественной помощи милиции и т.п.
Позже общественная самодеятельность подсказала еще одну форму помощи милиции - Общество содействия милиции (Осодмил), которая была законодательно закреплена постановлением СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска» [11]. Известен, например, факт, что основную роль в раскрытии убийства Павлика Морозова сыграл член этого общества Иван Потупчик, который до прибытия на место преступления официальных лиц умело определил круг подозреваемых, провел допросы и очные ставки. К приезду сотрудников ОГПУ им уже был собран весь необходимый материал для дальнейшего расследования [16, с. 50].
В 1959 г., после обобщения передового опыта охраны правопорядка рабочими ленинградских предприятий, была официально закреплена такая форма общественных организаций правоохранительной направленности, как добровольная народная дружина (ДНД) [12]. За долгие годы своего существования члены ДНД внесли существенный вклад в поддержание правопорядка, борьбу с преступностью и ее профилактику. За мужество и героизм при пресечении преступлений, задержании преступников в период 1970-1985 гг. Президиум Верховного Совета СССР наградил орденами свыше 800 дружин-
1 Наряду в «рабочей милицией» в 1917 г. существовала «народная милиция», которую формировала эсеро-меньшевистская фракция Петроградского совета, пытавшаяся подчинить себе и «рабочую милицию». Соответствующий приказ Петроградского совета был издан 7 (20) марта 1917 г.
2 Павлик Морозов - школьник, широко распропагандированный в СССР как пионер-герой, погибший в борьбе с кулачеством 3 сентября 1932 г.
3 ОГПУ (Объединенное государственное политическое управление при СНК СССР) - государственный орган, осуществляющий борьбу с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом, обеспечивающий государственную безопасность.
ников, а медалью «За отличную службу по охране общественного порядка» только по РСФСР около 6 тыс. человек [14, с. 312-313].
В 1989 г. в СССР насчитывалось 298 тыс. дружин, в которых состояло 11,7 млн человек [17, с. 56]. В связи с ликвидацией СССР и отменой соответствующей нормативной базы эти общественные формирования прекратили свое существование.
Тем не менее в настоящее время в стране уже вновь действует около 36 тыс. добровольных организаций, уставной целью которых является участие в охране общественного порядка. В Ульяновске 8-9 ноября 2011 г. прошел первый Всероссийский форум добровольных дружин «Симбирский диалог-2011», собравший более 300 народных дружинников из 35 регионов. Делегаты съезда и представители государственных структур были единодушны во мнении: без активной помощи и поддержки населения об эффективной борьбе с преступностью не может быть и речи. Это подтверждает и официальная статистика. Более 27 тыс. раскрытых преступлений, почти 340 тыс. выявленных административных правонарушений, 276 тыс. задержанных правонарушителей - такую помощь оказали формирования за девять месяцев 2011 г. В Ульяновской области, по словам ее губернатора Сергея Морозова, в 24 муниципальных районах и городских округах созданы и действуют 235 добровольных дружин общей численностью 4065 человек, и практика показала, что они представляют серьезную силу, способную оказать значительную помощь в борьбе с преступностью [13].
Так как федеральное законодательство по регулированию такой деятельности отсутствует, эти формирования граждан создаются и осуществляют свою деятельность на основании законов субъектов РФ, а в ряде случаев -даже на основании распорядительных документов глав местных администраций или нормативных актов представительных органов местного самоуправления. Муниципальные образования руководствуются в этом случае ст. 132 Конституции РФ, которая наделяет органы местного самоуправления правом и обязанностью осуществлять охрану общественного порядка.
Региональные законы, успешно регулирующие деятельность граждан в сфере обеспечения правопорядка, давно уже действуют во многих субъектах РФ. Так, в городах Москве и Санкт-Петербурге такие законы были приняты еще в 2001 г. [5; 6]. Заметим, что в столице, помимо указанного закона, устанавливающего общие принципы и правила участия жителей в охране общественного порядка, действуют и специальные законы, в которых конкретизированы формы такой деятельности. Так, Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» устанавливает правовые основы и принципы деятельности Московской городской народной дружины, определяет ее организационную структуру и систему управления, обязанности, права и ответственность народных дружинников, а также гарантии их правовой и социальной защиты.
Согласно этому закону, Московская городская народная дружина является государственно-общественным объединением, которое создается в целях оказания содействия органам государственной власти Москвы и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и состоит из граждан Российской Федерации, принятых в ее состав в установленном порядке. Непосредственное руководство деятельностью дружины осуществляет городской штаб, который создается правительством Москвы в форме государственного учреждения [4, ст. 1, 3, 6].
Социальные, правовые, организационные, педагогические и другие ресурсы некоммерческих организаций и граждан также включены в единую систему профилактики правонарушений в Москве [1, ст. 1].
В отличие от Москвы, определяющей ДНД как государственно-общественное объединение, Рязанская область считает народные дружины только добровольными объединениями граждан [3, ст. 1]. В некоторых субъектах РФ правоохранительные общественные формирования законодательно разделены на несколько категорий: добровольные народные дружины, муниципальные казачьи дружины, добровольные студенческие дружины [2, ст. 4]. Таким образом, единообразного подхода к определению статуса добровольных дружин пока нет, а неоднократные попытки урегулировать эту общественную инициативу на федеральном уровне успехом не увенчались.
Еще 3 декабря 1996 г. в Государственную думу был внесен проект Федерального закона «Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка», который после длительных согласований и изучений 27 января 1999 г. был принят Государственной думой и 18 февраля 1999 г. одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ отклонил этот закон и Государственная дума, согласившись с доводами президента, 14 марта 2001 г. постановлением № 1221-Ш сняла закон с рассмотрения.
Следующая попытка создать специализированную нормативную базу для участия общественности в охране правопорядка началась 11 декабря 2002 г., когда в Государственную думу группой депутатов был внесен законопроект «Об участии граждан РФ, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка». 14 февраля 2005 г. этот законопроект был внесен повторно с другим названием: «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». Этот законопроект не предусматривал обязательного создания соответствующих государственно-общественных объединений в субъектах РФ и муниципальных образованиях. По концепции разработчиков, реализация законопроекта не потребовала бы никаких расходов из федерального бюджета. Внесенный документ был включен в примерную программу законопроектной работы Государственной думы; на него поступили многочисленные критические отзывы, предложения и замечания из комитетов и комиссий, поэтому авторы законопроекта отозвали его. Позднее, 6 сентября 2005 г. Государст-
венная дума согласилась с предложением Комитета Госдумы по безопасности вообще снять этот проект с рассмотрения по указанному основанию [7, п. 53].
Несколькими днями позже был отклонен одноименный проект Федерального закона № 248699-3, внесенный в Государственную думу Законодательным собранием Краснодарского края, на который также поступил отрицательный отзыв Комитета Госдумы по безопасности [10].
30 декабря 2008 г. группой депутатов Государственной думы был предложен очередной проект Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Как указывалось в пояснительной записке к нему, на территории Российской Федерации действует более 34 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 363 тыс. человек, в том числе в 17,4 тыс. народных дружин -около 214 тыс., в 872 казачьих дружинах - 45,4 тыс.
По предложению Комитета Госдумы по безопасности в текст законопроекта вносились изменения, затем его рассмотрение в первом чтении неоднократно переносилось, и 15 октября 2010 г. он повторно был направлен во все высшие органы государственной власти и управления для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также в ряд других инстанций. Отзывы, предложения и замечания было предложено направлять в Комитет Госдумы по безопасности до 15 декабря 2010 г., и до настоящего времени никакого дальнейшего движения по данному законопроекту нет [8].
Поиски оптимальных путей регулирования деятельности формирований, которые будут оказывать помощь полиции в охране общественного порядка и в обеспечении общественной безопасности, продолжаются и по другим направлениям. Так, 23 ноября 2011 г. в Государственной думе был зарегистрирован проект федерального закона, который позволит муниципальным образованиям ранга муниципального района и городского округа создавать у себя органы муниципальной милиции. В настоящее время такая возможность предусмотрена п. 8 ст. 15 и п. 9 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако нормы об охране общественного порядка муниципальной милицией могут вступить в силу лишь в сроки, указанные федеральным законом, регламентирующим порядок ее организации и деятельности, но данный закон еще не принят и его проект в Государственную думу даже не вносился. В связи с этим автором законопроекта, первым заместителем Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству А.Г. Назаровым было предложено внести изменение в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому нормы, касающиеся организации охраны общественного порядка, вступают в силу с момента официального
опубликования федерального закона или закона субъекта РФ, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Безусловно, следует согласиться с мнением автора законопроекта, что он не препятствует дальнейшей разработке федерального закона о муниципальной милиции, а напротив, позволит накопить необходимую для этого нормо-творческую и правоприменительную практику [9].
Очевидно, что состояние общественной безопасности в любом государстве во многом определяется массовым общественным правосознанием, тем, насколько сами граждане соблюдают правила общежития и проявляют активность в недопущении и пресечении правонарушений. В любом обществе часть граждан так или иначе вносит свой вклад в обеспечение правопорядка. Задачей государства является правовое оформление этой деятельности с целью обеспечения ее максимальной результативности и защиты интересов людей, выполняющих правоохранительные функции. Поэтому, на наш взгляд, необходимо скорейшее принятие федерального закона, который как минимум точно бы определил статус объединений граждан в сфере охраны правопорядка и общие принципы их функционирования.
Литература
1. О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве: Закон города Москвы от 19 марта 2008 г. № 14 // Ведомости Московской городской думы. - 2008. - № 4. - Ст. 51.
2. Об участии граждан в обеспечении охраны правопорядка: Закон Ставропольского края от 8 декабря 2007 г. № 69-кз. URL: http://www.dumask.ru/ legislation/regional/zakony/2007/12200/.
3. О народных дружинах в Рязанской области: Закон Рязанской области от 7 мая 2007 г. № 56-ОЗ // Рязанские ведомости. - 2007. - 12 мая.
4. О Московской городской народной дружине: Закон города Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 // Ведомости Московской городской думы. - 2002. -№ 8. - Ст. 162.
5. Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге: Закон города Санкт-Петербурга от 08 ноября 2001 г. № 760-95 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 2001. - № 12.
6. Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка: Закон города Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 // Ведомости Московской городской думы. - 2001. - № 5. - Ст. 43.
7. Протокол заседания Совета Государственной думы ФС РФ от 6 сентября 2005 г. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN= 273623-3&02
8. Об участии граждан в охране общественного порядка: Законопроект № 146414-5. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?Open Agent&RN=146414-5&02
9. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Законопроект № 634752-5. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)? OpenAgent&RN=634752-5&02
10. О проекте Федерального закона № 248699-3 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка»: Постановление Государственной думы ФС РФ от 16 сентября 2005 г. № 2200-IV ГД. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN= 248699-3&02
11. Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска: Постановление СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. // СУ РСФСР. - 1930. - № 25. -Ст. 324.
12. Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране: Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 2 марта 1959 г. № 218 // СП СССР. - 1959. - № 4. - Ст. 25.
13. Бережкова В. «Красным повязкам» - зеленый свет // Щит и меч. - 2011. -24 ноября.
14. Взаимодействие милиции с трудящимися в охране общественного порядка // Советская милиция: история и современность (1917-1987). - М.: Юридическая литература, 1987. - С. 312-313.
15.Жеребцов А.В. Правоохранительные органы (история, теория, практика) // Вестник Уфимского юридического института МВД России. - 2005. - № 1. -С. 82.
16. Логинов О.И. История Уральской милиции. - Екатеринбург, 2002.
17. Огородников В. Не командой и окриком // Советская милиция. - 1989. -№ 3. - С. 56.
18. Харламов В.И. Исторический опыт проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в Российской Федерации // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы «круглого стола» 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. - М.: Академия управления МВД России, 2006.
19. Информационное агентство Regnum. URL: http://www.regnum.ru/news/ 1465664.html
20. Статистика состояния преступности // Сайт МВД РФ. URL: http://www. mvd.ru/presscenter/statistics/reports/
