CC BY
43
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФОРМИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
А.В. АНДРЕЕВ,
исполняющий обязанности начальника кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, майор милиции
И. А. АНДРЕЕВА, адюънкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России капитан милиции 12.00.02 — конституционное право, муниципальное право
E-mail: andrey@mail.ru
Аннотация: Статья посвящена анализу участия общественных формирований в обеспечении общественного порядка в муниципальных образованиях.
Ключевые слова: общественные формирования, общественный порядок, охрана общественного порядка, муниципальное образование, местное самоуправление.
SOCIAL VOLUNTARY PEOPLE'S PATROLS IN THE SYSTEM OF ENSURING PUBLIC ORDER IN THE MUNICIPALITIES
ANDREEVA.,
acting for the head of the department of the constitutional law in the Ural Law Institute of the Interior of Russia, the Candidate of Legal Sciences, the major of militia
ANDREEVA I.,
post-graduated of the department of the constitutional law of the Ural Law Institute of Interior of Russia, the captain of militia
Annotation. The article is devoted to the analyses of the participation of social voluntary people's patrols in the ensuring public order in the municipalities.
Key words: social voluntary people's patrols, public order, protection of public order, the municipalities, local self-government.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к ведению муниципальных образований вопросы в области охраны общественного порядка.
Охрана общественного порядка — это конституционная функция органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). И вместе с тем, Конституция РФ, возлагающая на Правительство РФ обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка, Уголовный кодекс РФ, устанавливающий уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающий административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и обще-
ственную безопасность, дают основания для вывода о том, что охрана общественного порядка — это важнейшая функция государства.
Деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка — часть деятельности всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции государственного надзора и контроля и обеспечивающих режим законности в государстве. При этом надо иметь в виду, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления, как предмет ведения муниципальных образований должна иметь конкретное содержание, правовые границы, которые в настоящее время на законодательном уровне не определены.
Если исходить из самого понятия местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций1, то можно сделать вывод о том, что и такой вопрос местного значения как охрана общественного порядка в муниципальном образовании должно, в первую очередь, осуществлять под свою ответственность местное население, так как милиция, являясь частью государственного аппарата, не имеет направленности на решение вопросов местного значения.
Охрана общественного порядка — это, прежде всего, обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах, т.е. речь идет, главным образом, об общественных отношениях, возникающих между людьми в процессе их общения на основе правовых и иных социальных норм, как правило, в общественных местах — местах, свободных для открытого доступа неопределенно широкого круга лиц. При наличии сведений о возможной угрозе жизни, здоровью, причинения вреда или уничтожения имущества в иных местах (места жительства, работы, учебы) муниципальные органы охраны общественного порядка должны принять необходимые меры по защите интересов и прав человека, государства и общества.
Вместе с тем, совокупность используемых государством мер и способов защиты прав и свобод человека в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной и требуются дополнительные механизмы обеспечения правопорядка, позволяющие задействовать потенциал гражданского общества, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами.
Одним из приоритетных направлений развития системы профилактики правонарушений является активное привлечение к охране право-порядка граждан и общественных организаций. В.В. Путин по этому поводу отметил: «Не подлежит сомнению — чем больше людей будет включаться в эту работу, тем успешнее она будет. Добровольные помощники способны не только снизить уровень преступности на улицах и в жилом секторе, но и заниматься ее профилактикой. Подчеркну: этот вопрос должен быть детально продуман. И местным законодательством нужно более четко определять статус общественных организаций, помогающих вести борьбу с противоправными деяниями, а для привлечения добровольцев — находить новые стимулы»2. В советский период в стране был накоплен богатый опыт использования сил общественности в деятельности по предупреждению престу-
плений. Однако с распадом Советского Союза участие общественности в борьбе с правонарушениями потеряло организованный характер. Среди факторов, осложнивших криминальную ситуацию, определенную негативную роль сыграли ослабление воспитательно-профилактического потенциала общества и государства, свертывание предупредительной работы, разрушение связей правоохранительных и других государственных органов с на-селением3.
События последних лет наглядно показали, что успешная борьба органов внутренних дел с криминальными проявлениями в обществе не может осуществляться без всесторонней помощи со стороны граждан. Поддержка со стороны населения — одно из главных условий эффективной деятельности правоохранительных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, устранению или нейтрализации криминогенных факторов, охране прав и законных интересов граждан. И.М. Ис-рафилов отметил, что «в условиях формирования новых экономических структур, становления правового государства особое значение приобретает наращивание усилий правоохранительных органов, общественных формирований в деле укрепления правопорядка и законности. Это продиктовано сложностью оперативной обстановки, характеризующейся высоким уровнем преступности, нетерпимостью граждан к нарушениям их законных прав и интересов»4.
В научной литературе выделяются два основных направления развития связей правоохранительных и других государственных органов с населением. Во-первых, это восстановление в разумных пределах оправдавших себя прежних, традиционных форм таких связей с их определенной корректировкой, наполнением новым содержанием. Во-вторых, поиск, разработка, обоснование и внедрение в практику новых форм таких связей, соответствующих изменившимся условиям общественного бытия и сознания5. А.Я. Сухарев, А.И. Алексеев, М.П. Журавлев по этому поводу отметили: «...при формировании системы предупреждения преступности, соответствующей современным требованиям, необходимо использовать опыт прошлого, не допуская при этом заимствования из него не оправдавших себя, отживших элементов (формализм, показуха, увлечение количественными показателями, нарушения принципа добровольности, прав человека и др.). Эта система должна строиться с учетом новых социально-экономических условий, изменившейся роли государства, на базе демократических ценностей»7.
В настоящее время создание и функционирование негосударственных общественных формирований правоохранительной направленности осуществляется достаточно активно. В 2007 г. их насчитывалось уже 36,2 тыс. с численностью 387,7 тыс. членов. С их участием было раскрыто почти 42,6 тыс. пре-
ступлений, выявлено более 475,1 тыс. административных правонарушений.
Участие общественности в охране правопорядка и борьбе с преступностью осуществляется в следующих основных организационно-правовых формах: добровольные народные дружины по охране общественного порядка; казачьи формирования; товарищеские суды; общественные пункты охраны порядка; внештатные сотрудники милиции, общественные помощники правоохранительных органов.
В разных регионах развиваются различные формы участия общественных формирований в охране общественного порядка. В г. Екатеринбурге, Тюменской, Кировской, Курганской областях - дружины по охране общественного порядка, специализированные дружины по линии ГИБДД, патрульно-казачьи дружины, студенческие отряды охраны общественного порядка; в Костромской, Архангельской, Пензенской областях — Советы общественности, добровольные народные дружины, группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности, молодежные оперативные отряды, внештатные сотрудники милиции; в Белгородской, Томской, Воронежской, Псковской областях — добровольные народные дружины, студенческие оперативные отряды, круглосуточные посты и группы патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественные пункты охраны порядка, советы (группы) профилактики правонарушений.
В последние годы в Свердловской области наметилась позитивная тенденция к возрождению общественных формирований правоохранительной направленности. Активно действуют 23 студенческих отряда охраны правопорядка общей численностью 3505 человек. Заслуживают внимания положительные примеры в организации работы по возрождению общественных формирований по охране общественного порядка в ряде городов области. Главы ряда городских округов приняли решения о создании территориальных центров охраны правопорядка, штабов добровольных дружин в Екатеринбурге, Каменске — Уральском, Первоуральске, Ар-темовском, Полевском, Заречном, Красноуральске, Верхотурье, Красноуфимске, Богдановиче, Байка -лово, Туринске, Серове, Качканаре, Североураль-ске, Асбесте, Сухом Логу, Тавде, в поселках Арти и Белоярский. Выделены помещения и предусмотрено почасовое материальное вознаграждение, предоставление дополнительных дней к отпуску из расчета 1 день за 10 дежурств. Дружинники застрахованы в случае получения травмы или увечья «во время несения службы». В Екатеринбурге в каждом районе города работает по 2 руководителя территориальных центров охраны правопорядка (из числа бывших сотрудников МВД).
В результате проведенной работы в 2008 г. на 26,9% увеличился выход дружинников на охрану
общественного порядка в сравнении с предыдущим годом. Члены ДНД и студенческих отрядов оказали помощь в раскрытии 1048 преступлений, ими выявлено 5676 административных правонарушений 8. В Свердловской области принимаются меры организационного и практического характера по привлечению членов общественных формирований к обеспечению общественного порядка. Несмотря на отсутствие законодательной базы, в Свердловской области действуют 223 общественных формирования, в том числе 196 дружин по охране общественного порядка, 2 казачьих дружины, 22 студенческих отряда охраны правопорядка, общей численностью 2258 человек.
В 2009 г. дружинники оказали помощь в раскрытии 246 преступлений, ими выявлено 2310 административных правонарушений. К профилактической работе в жилых микрорайонах привлечено 11883 старших по домам и подъездам и 2148 председателей уличных комитетов9.
В литературе отмечается, что взаимодействие органов внутренних дел с такими общественными формированиями, как добровольная народная дружина, общественные помощники строится на принципах взаимодействия государственной и общественной подсистем охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, т.е. с учетом: а) самостоятельности их задач; б) организационной обособленности; в) сохранения специфики государственного и общественного воздействия на общественные отношения; г) согласования их деятельности, тесного сотрудничества и взаимопомощи10.
Можно выделить следующие основные формы взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности:
• совместный анализ и оценка оперативной обстановки;
• взаимная информация;
• совместное планирование работы, расстановка сил и средств взаимодействующих сторон;
• инструктаж и обучение;
• учет и контроль;
• обмен опытом и практикой;
• совместные мероприятия по охране общественного порядка.
Взаимодействие органов внутренних дел с общественностью осуществляется через: органы местного самоуправления; участковых уполномоченных милиции; специально созданные общественные формирования11.
Порядок создания и деятельности добровольных народных дружин, их задачи, обязанности и права, материально-техническое обеспечение определяются соответствующими региональными правовыми актами. Например, деятельность добровольных народных дружин в г. Москве регламентируется Положением о Московской городской на-
родной дружине12. В целом ряде муниципальных образований Свердловской области (например, г. Екатеринбург, г. Богданович, г. Сухой Лог, г. Ту-ринск, г. Ревда) созданы и успешно работают добровольные казачьи дружины по охране общественного порядка. В период проведения массовых мероприятий члены казачьих обществ привлекаются к работе по охране общественного порядка. По данным Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области, по состоянию на 15 июня 2010 г. на территории Свердловской области в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ « О государственной службе российского казачества»- зарегистрировано 13 казачьих обществ.
В настоящее время общественные объединения, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» право граждан на объединение включает в себя следующие правовые возможности:
• создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;
• вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;
• беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Формы участия граждан в охране общественного порядка могут быть индивидуальными и коллективными.
Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:
а) непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;
б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;
в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;
г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;
д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.
Коллективное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:
а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;
б) работа в составе народной дружины.
Учитывая изменение социально-экономической и политической ситуации в стране, участие общественности в предупреждении преступлений нуждается в соответствующем правовом регулировании. В этом отношении в субъектах Российской Федерации ведется достаточно эффективная правотворческая работа.
За последние годы практически во всех субъектах Российской Федерации приняты нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти, определяющие статус общественных формирований правоохранительной направленности, а также вопросы участия граждан в охране общественного порядка. В частности, приняты законы: «Об участии граждан в охране общественного порядка», «О добровольных народных дружинах», «О муниципальных казачьих дружинах», «О профилактике правонарушений» (в Республике Тыва, Волгоградской области, Агинско-Бурятском автономном округе, Удмуртской Республике, Ростовской области, Сахалинской области, Республике Саха (Якутия), Саратовской области, Кабардино-Балкарской Республике, Камчатской области, Чувашской Республике, Республике Северная Осетия - Алания, Республике Дагестан, Владимирской области, Тюменской области, Республике Карелия, Пензенской области, Пермской области, Алтайском крае, Белгородской области, Республике Мари Эл, Кировской области, Калужской области, Санкт-Петербурге, Орловской области, Костромской области, Республике Мордовия, Республике Башкортостан, Курской области, Ненецком автономном округе, Читинской области и др.); постановления: «Об активизации деятельности муниципальных казачьих дружин по охране общественного порядка», «Об участии населения в охране общественного порядка», «Об утверждении положения о добровольных народных дружинах», «О мерах по усилению охраны общественного порядка» (в Волгоградской области, Астраханской области, Москве, Красноярском крае, Челябинской области, Омской области, Краснодарском крае, Республике Мари Эл, Санкт-Петербурге, Тамбовской области, Республике Мордовия и др.); положения: «О добровольных народных дружинах», «Об окружных штабах добровольных народных дружин», «О муниципальных казачьих дружинах по охране общественного порядка», «О деятельности молодежных студенческих отрядов» (в Астраханской области, Агинско-Бурятском автономном округе, Москве, Иркутской области, Краснодарском крае, Белгородской области, Ивановской области, Тамбовской области, Республике Мордовия, Псковской области и др.).
В заключение можно сделать вывод о том, что для эффективного использования сил общественности в деятельности по обеспечению обществен-
ного порядка в муниципальных образованиях необходимо принятие:
1. Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», в котором прописаны цели, задачи, механизм формирования и деятельности, полномочия подобных общественных объединений, а также формы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;
2. Соответствующих законов субъектов Российской Федерации (по примеру г. Москвы, в которой действуют законы г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка», от 10 декабря 2003 г. № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве»).
Кроме того, необходимо создать по всей России сеть центральных советов общественных пунктов охраны порядка (при органах исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации), которые бы организовывали, контролировали и обобщали результаты деятельности общественных пунктов охраны порядка, действующих на определенной органом местного самоуправления территории, в рамках субъекта Российской Федерации. Координацию и контроль деятельности центрального совета общественных пунктов охраны порядка субъекта Российской Федерации желательно возложить на органы внутренних дел субъекта Российской Федерации.
Нельзя в рамках данной статьи обойти стороной и такой актуальный вопрос, как обсуждение проекта федерального закона «О полиции».
В законопроекте « О полиции», который призван коренным образом изменить взаимоотношения общества и стражей правопорядка, однако недостаточно прописана компетенция, полномочия и функции общественного контроля общественных советов при органах внутренних дел (ОВД). Проект также не предусматривает поддержки общественных объединений, специализирующихся на защите прав потерпевших.
В Законе необходимо четче прописать механизмы взаимодействия полиции с обществом. Так, в законе отмечено, что региональные управления органов внутренних дел должны создавать при себе общественные советы, которым они будут подотчётны. Однако в их организации должны принимать участие уже действующие региональные общественные советы, что обеспечит их независимость от местных ОВД.
Тем не менее, следует положительно оценить смену названия милиции на полицию, так как это означает процесс ее демилитаризации и переход к системе общественной безопасности.
1 Ч. 2 ст 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16 сентября 2003 г.)
2 Профессионал. 2007. № 4
3 См.: Сухарев А.Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М., 1997. С. 19; Иванова В. С., Павлухин А.Н., Эриашвили Н.Д. Предупреждение преступлений негосударственными субъектами в России. М., 2008. С. 25.
4 Исрафилов И.М. Роль общественных формирований в обеспечении общественного порядка в субъектах Центрального федерального округа // Российский следователь. 2004. № 8. С. 44
5 Герасимов С.И. Организация криминологической профилактики в городе Москве (опыт и перспективы). М., 2000. С. 101.
6 См.: Сухарев А.Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М., 1997. С. 19; Иванова В.С., Павлухин А.Н., Эриашвили Н.Д. Предупреждение преступлений негосударственными субъектами в России. М., 2008. С. 40.
7 Сайт МВД http://www.mvd.ru/news/21943/ (1 октября 2010 г.)
8 Сайт МВД: Новости http://www.mvd.ru/news/26229/ (1 октября 2010 г.)
9 Вачаев Н., Жерновой М. Перспективы взаимодействия ОВД с общественными формированиями по обеспечению правопорядка // Профессионал. 2008. № 2. С. 35.
10 Вачаев Н., Жерновой М. Перспективы взаимодействия ОВД с общественными формированиями по обеспечению правопорядка // Профессионал. 2008. № 2. С. 36.
11 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 7.
12 Информация о работе органов государственной власти Свердловской области для реализации государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества в Свердловской области. www.midural.ru/download.php?id=kaz_r7_20105241048.pdf (1 октября 2010 г.)
