CC BY
284
1.4. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Баликоева Лариса Мурадиновна. Должность: старший преподаватель. Место работы: Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова. Email: [email protected]
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы, касающиеся полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, включая правовое регулирование и организацию деятельности народных дружин по охране общественного порядка. Внесены предложения по системе правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление,
обеспечение общественного порядка, народные дружины, правовое регулирование.
THE POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE SPHERE OF PROTECTION OF PUBLIC ORDER
Balikoeva Larisa Muradinovna. Position: senior lecturer.
Place of employment: North-Ossetia State University named after K.L. Khetagurov. E-mail: [email protected]
Annotation: In article are considered questions relating to the powers of the bodies of local self-government in the sphere of protection of public order, including the legal regulation and organization of activities of people's squads on the protection of public order. Proposals on the system of legal regulation of the powers of the bodies of local selfgovernment in this sphere is the Federal laws, laws of subjects of the Russian Federation, normative legal acts of the representative and Executive bodies of local selfgovernment.
Keywords: local self-government, public order, people's militia, the legal regulation.
Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В предыдущих разделах данной работы отмечалось, что если в период существования СССР местные органы государственной власти осуществляли руководство органами внутренних дел, которые являлись управлениями (отделами) внутренних дел исполкомов соответствующих Советов народных депутатов, а в первые годы существования Российской Федерации как суверенного государства органы местного самоуправления руководили милицией общественной безопасности, которая именовалась также «местная милиция» то в дальнейшем (начиная с 2006 года) было определено, что милиция общественной безопасности подчиняется, помимо Министерства внутренних дел Российской Федерации, также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации1 (об органах местного самоуправления в законе уже не упоминалось). С 1 марта 2011 г. вступил в действие Федеральный закон от 07.02.2011 г. № З-ФЗ «О полиции» в соответствии с которым полиция является составной частью единой цен-
1 Ст. 7 Закона Российской Федерации «О милиции» в редакции Федерального закона от 25.07.2006 № 126-ФЗ.
трализованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел2. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка органами внутренних дел исключены из действующего законодательства. В отдельных случаях в законах субъектов Российской Федерации закреплено лишь право органов местного самоуправления вносить предложения по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования3.
В то же время органы местного самоуправления реализуют полномочия, не установленные федеральными законами- по обеспечению охраны общественного порядка на территории муницпального образования силами негосударственных организаций, и прежде всего- добровольных народных дружин. Исследование деятельности 32 муниципальных образований, расположенных на территории 17 субъектов Российской Федерации, проведенное автором, показывает, что эти полномочия по отношению к деятельности народных (добровольных народных) дружин, закреплены законами субъектов Российской Федерации, Уставами муниципальных образований, нормативными актами представительных органов местного самоуправления.
Как отмечала Л.И. Овчинникова, «создавая на современном этапе развития общества организационные и правовые условия для участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности в охране общественного порядка, Российское государство тем самым реализует положения Конституции Российской Федерации и осуществляет дальнейшее построение гражданского общества, предоставляя населению не только возможность использовать режим общественной безопасности, поддерживаемый государственными структурами, но и своим участием формировать условия для достойной жизнедеятельности и свободного разви-тия»4.
Поддержание общественного порядка, осуществление его охраны выступает как ценность, удовлетворяющая потребности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, государства и общества как системы в целом. Понимание и согласие в данном вопросе порождает доверие между гражданами и государством и способствует возрождению общественных формирований правоохранительной направленности и повышению эффективности борьбы с преступностью. Это социальное явление подтверждено тем, что в 46 субъектах Российской Федерации приняты законы об участии граждан в охране общественного порядка. Эти законы являются правовой основой деятельности народных (добровольных народных) дружин по охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации. Так, в Республике Северная Осетия- Алания принят Закон «Об участии населения Республики Северная Осетия- Алания в обеспечении общественного порядка» Среди аналогичных законов можно назвать, например, Закон Архангельской области от 21.01.2009 № 657-33-ОЗ «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Архангельской
2 Ст. 4 Федерального закона от 07.02.2011 г. № З-ФЗ «О полиции»
3 См., напр., Закон города Москвы от 31 мая 2006 года № 22 О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»
4 Овчинникова, Л. И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка : автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,2007.
ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Баликоева Л.М.
области» Закон Республики Марий Эл от 18.07.2003 № 30-З «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Марий Эл» Закон Нижегородской области от 07.09.2006 № 85-З «Об участии граждан в охране общественного порядка»
В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о деятельности народных дружин. Например, в городе Москве принят закон от 26 июня 2002 г. № 36 «О московской городской народной дружине» аналогичными можно назвать Закон Московской области от 12.01. 2005 № 4/2005-03 «О народных дружинах Московской области» и Закон Чеченской республики от
20.11.2009 367-РЭ «О добровольных народных дружинах»
Особо следует отметить Закон Саратовской области от
01.10.2007 «О порядке решения вопросов местного значения» который явился правовой основой для принятия органами местного самоуправления области решений о создании и деятельности народных дружин по охране общественного порядка. Вопросы, связанные с охраной общественного порядка, этот Закон Саратовской области отнес к вопросам местного значения, на основании статьи 132 Конституции Российской Федерации, несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этого не предусматривает.
В 9 из 17 субъектов Российской Федерации, где проводилось исследование, положения о народных дружинах муниципальных образований были утверждены представительными органами местного самоуправления (городских округов, городских поселений, муниципальных районов). Так, в Архангельской области Архангельский городской совет народных депутатов принял решение 47 сессии 24 созыва от 30.09.2009 «Об утверждении положения о добровольных народных дружинах» Аналогичные решения были приняты Думой городского округа Нижняя Салда Свердловской области (решение от
19.02.2009 № 17-1 «Об утверждении положения о добровольных народных дружинах», городской думой городского поселения Козельск Калужской области (решение от 23.10.2008 «Об утверждении положения о ДНД»), Земские собрания Юрлинского и Юсьвинского муниципальных районов Пермской области (решения от
22.05.2008 № 242 «Об утверждении положения о ДНД по охране общественного порядка» и от 21.05.2008 № 30 «Об утверждении положения о ДНД по охране общественного порядка в Юсьвинском муниципальном районе», совет города-курорта Железноводска Ставропольского края (решение от 31.07.2008 № 421 «О положении о добровольной народной дружине по охране общественного порядка города-курорта Железноводск»), советы депутатов городского округа Электрогорск и Рузского муниципального района Московской области.
В 6 субъектах Российской Федерации решения о создании народных дружин и положения о дружинах были утверждены исполнительными органами местного самоуправления. В Нижегородской области это, например, Администрация г. Нижнего Новгорода (постановление от 3.12.2010 № 6884 «Об учреждении народной дружины по охране общественного порядка» и Верховажского муниципального района (постановление главы муниципального района от 16.06.208 № 254 «О добровольных народных дружинах» В Тверской области Администрацией г. Твери принято постановление от 20.05.2010 № 1148 «Об утверждении типового положения о ДНД» В Краснодарском крае обращает на себя внимание постановление главы администрации Хостинского района г. Сочи от 07.03.2998 № 122, озаглавленное «О создании общест-
венного формирования по оказанию содействия ОВД Хостинского района в охране общественного порядка (ДНД)»
В ряде случаев утвердили положения о народных дружинах представительные и исполнительные органы местного самоуправления сельских поселений, городов районного подчинения.
В Республике Северная Осетия-Алания, несмотря на то, что основой деятельности народных дружин является Закон «Об участии населения Республики Северная Осетия- Алания в обеспечении общественного порядка» также в различных муниципальных образованиях положения о народных дружинах утверждены различными (представительными или исполнительными) органами местного самоуправления.
По-разному закреплены в нормативных правовых актах органов местного самоуправления и обязанности народных дружин. Общее для всех регионов здесь - охрана общественного порядка, предупреждение правонарушений, содействие соблюдению правил дорожного движения, в приграничных районах - содействие органам, охраняющим государственную границу. В то же время встречаются и такие, вряд ли свойственные народным дружинам обязанности, как «прием сообщений и иной информации о правонарушениях, выявление обстоятельств, способствующих совершению правонарушений» (Положение о ДНД, утвержденное Земским собранием Юсьвинского муниципального района Пермской области). Это вряд ли обоснованно, так как это - обязанности соответствующих правоохранительных органов. В большинстве положений о народных дружинах прямо указывается, что на народные дружины не могут возлагаться обязанности, входящие в исключительную компетенцию правоохранительных органов. Также вряд ли обоснованно закрепление таких обязанностей народной дружины, как «борьба с употреблением в общественных местах пива и алкогольных напитков, оказание содействия органам внутренних дел, наркоконтроля, прокуратуре, судам, органам юстиции, сопровождение задержанных в дежурную часть ОВД (без сотрудников полиции), совместно с сотрудниками полиции использование транспорта граждан» ( П оложение о народных дружинах муниципального образования «Задубровское сельское поселение» Ши-ловского муниципального района Рязанской области).
Практически во всех субъектах Российской Федерации, где проводилось исследование, в Положениях о народных дружинах закреплено их финансирование за счет местных бюджетов. Так, Собрание представителей г. Владикавказа утверждает в бюджете города ежегодные ассигнования (смету расходов) на содержание городской народной дружины. Администрация местного самоуправления г. Владикавказа определяет порядок финансирования народной дружины и ее штабов, решает вопросы материального стимулирования дружинников и материально-технического обеспечения дружины. Городской штаб народной дружины г. Владикавказа финансируется из бюджета города, финансово-хозяйственную деятельность осуществляет по доверенности. Схему должностных окладов штабов народных дружин, объем и порядок финансирования деятельности аппарата управления городской народной дружины утверждает Собрание представителей г. Владикавказа. Народные дружины выполняют свои обязанности как на возмездной, так и на безвозмездной основе.
Безусловно, подлежат приведению в соответствии с Федеральным законом «О полиции» акты органов местного самоуправления, устанавливающие обязанности органов внутренних дел по руководству народными дру-
жинами. Например, в г. Ноябрьске Ямало-Ненецкого автономного округа УВД города рекомендовано совместно с администрацией организовать штаб народных дружин. Установлено, что в состав штаба по должности входят начальник УВД, заместитель начальника УВД - начальник милиции общественной безопасности, начальник отделения ГИБДД. В Хостинском районе г. Сочи Краснодарского края рекомендовано РОВД обеспечить деятельность дружины. Еще дальше пошло Земское собрание Юсьвинского муниципального района Пермской области, которое прямо возложило обязанности по руководству народной дружиной на начальника милиции общественной безопасности, ему же поручено утверждать символику дружины. Этим же положением определено, что дружины располагаются в помещениях ОВД, территориальных пунктов милиции, поселкового отделения милиции и участковых пунктов милиции. В г. Вольск Саратовской области установлено, что штаб народной дружины утверждается Советом муниципального образования г. Вольск по представлению начальника ОВД. Удостоверения членам дружины выдает начальник ОВД. Эти положения, безусловно, должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. В то же время это также свидетельствует о необходимости создания системы правового регулирования деятельности народных дружин и полномочий органов местного самоуправления по руководству общественными формированиями в сфере охраны общественного порядка.
Эта система, по нашему мнению, должна включать в себя:
1. Федеральный закон «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности» Этот закон, как представляется, должен определить основные формы участия граждан в этой деятельности, среди которых, помимо народных дружин по охране общественного порядка, могут быть названы также казачьи формирования, дружины по содействию охране государственной границы, пожарные дружины. Что же касается участия в охране общественного порядка частных охранных предприятий (ЧОПов), а также различного рода отрядов содействия полиции (ранее- милиции) и студенческих (молодежных) оперативных отрядов, то представляется, что члены указанных отрядов для участия в охране общественного порядка на территории муниципальных образований должны иметь единый статус дружинников. Сотрудники ЧОПов при их привлечении к охране общественного порядка должны иметь полномочия, приравненные к полномочиям народных дружинников. Федеральным законом должны быть единообразно для всей территории Российской Федерации определены права и обязанности членов народных дружин и иных формирований. В Федеральном законе должны быть определены и полномочия органов местного самоуправления по руководству деятельностью народных дружин и иных формирований, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» где вопросы участия в охране общественного порядка на территории муниципального образования и руководство формированиями граждан, участвующими в охране общественного порядка должны быть отнесены к вопросам местного значения.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором должны предусматриваться вопросы, связанные с бюджетным финансированием деятельности народных дружин.
4. Законы субъектов Российской Федерации «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации» или «О народных дружинах в субъекте Федерации» должны определять порядок организации и деятельности народных дружин в субъекте Российской Федерации с учетом положений федеральных законов и особенностей субъекта Российской Федерации. В этих законах, а также в законах субъектов Российской Федерации о бюджете должны быть предусмотрены вопросы финансирования деятельности народных дружин путем выделения субвенций муниципальным образованиям
5. Положения о народных дружинах, которые должны приниматься представительными органами местного самоуправления (городских поселений, городских округов, муниципальных районов).
6. Постановления исполнительных органов местного самоуправления по вопросам организации и деятельности народных дружин, например, порядка создания и функционирования народных дружин и штабов народных дружин по охране общественного порядка, о порядке и графике дежурств, о поощрении народных дружинников.
Рецензия
На статью Баликоевой Ларисы Мурадиновны «Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка»
Статья представляет собой изложение результатов проведенного автором исследования деятельности 32 муниципальных образований, расположенных на территории 17 субъектов Российской Федерации, в сфере охраны общественного порядка. Автор приводит результаты анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представительных и исполнительных органов местного самоуправления по вопросам, связанным с охраной общественного порядка. Особое внимание уделено исследованию нормативных правовых актов, регулирующих деятельность народных дружин и иных общественных формирований по охране общественного порядка.
Автор обоснованно обращает внимание на то, что в субъектах Российской Федерации отсутствует единая система правового регулирования отношений, связанных с участием общественных формирований в охране общественного порядка, с организацией, финансированием и материально-техническим обеспечением этой деятельности. Также вполне справедливо замечание автора и о том, что абсолютное большинство муниципальных нормативных правовых актов в этой сфере необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством, в частности, с Федеральным законом от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» В связи с этим в статье предложена система правового регулирования отношений, связанных с участием общественных формирований в охране общественного порядка, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Статья написана юридически грамотным и хорошим литературным языком, является актуальной, отличается научной новизной, имеет как теоретическое значение для науки муниципального права, так и практическое значение для деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
Вывод: Статья Баликоевой Ларисы Мурадиновны «Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка» может быть рекомендована для опубликования в журнале «Пробелы в российском законодательстве»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор В. Г. Бессарабов
