CC BY
113М.С. Саламатова*
ЛИШЕНИЕ И ВОССТАНОВЛЕНИЕ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВАХ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ (1918 - 1936 ГГ.): ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ**
Аннотация. Статья посвящена изучению правового регулирования процедуры лишения и восстановления в избирательных правах в Советской России в 1920-е - 1936 гг. Анализ нормативных актов и архивных документов, показывает, что лишение избирательных прав являлось одним из ключевых институтов советского избирательного права. На эволюцию процедур, сопровождавших лишение прав, решающее влияние оказывала политическая конъюнктура, ужесточение политики по отношению к непролетарским слоям населения. Значимым фактором развития процедурной стороны лишения также стало техническое совершенствование. Определяющей тенденцией эволюции правового регулирования являлись детализация, конкретизация и унификация норм, регламентировавших составление списков, рассмотрение жалоб на неправильное лишение, восстановление в правах и учет граждан, лишенных избирательных прав.
Ключевые слова: лишение избирательных прав, восстановление в избирательных правах, документальное обоснование, учет лишенцев, советское избирательное законодательство.
Советская избирательная система, возникшая в 1918 г., характеризовалась многостепенностью, неравным представительством различных социальных слоев, наличием избирательных цензов, производственно-территориальным порядком организации избирательных собраний и открытым голосованием. При этом, не стоит демонизировать большевиков, в подавляющем большинстве стран в первой трети XX в., выборы были далеки от современных избирательных стандартов, ограничены большим числом избирательных цензов. В начале XX века общепринятыми в мире являлись высокий возрастной, гендерный, имущественный цензы1. Вместе с тем, цензы в советской избирательной системе имели существенную специфику, они использовались не только как мера отстранения части населения от выборов, но и как механизм социального, экономического и административного давления на наиболее социально независимые от государства и хозяйственно-активные слои города и деревни. Представляется, что именно эта особенность применения избирательных цензов в Советской России привлекает исследователей, рассматривающих лишение гражданских прав как часть дискриминационной политики советского государства.
* Саламатова Марина Сергеевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, salamatova.m@mail.ru
** Статья подготовлена при поддержке гранта НГУЭУ «Правовое регулирование избирательных отношений в Российской Федерации: теория, история и практика» 1 Саламатова М.С. Избирательная система Советской России 1918 - 1936 гг.: новые интерпретации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1536.
В последнее десятилетие лишение избирательных прав в Советской России многократно становилось предметом диссертационных и монографических исследований. В 2000-е гг. историками и правоведами реконструированы политика государства по отношению к лишенным избирательных прав, особенности ее воплощения в различных регионах, проведен анализ правового положения этой группы, изучен социальный облик различных групп и категорий лишенцев, их поведение, жизненные стратегии и процесс адаптации в советском обществе1. Наряду с этим, нормативная основа процедуры лишения и восстановления в избирательных правах, не становилась предметом специального исследования. Настоящая публикация призвана восполнить данный пробел.
Регламентация лишения избирательных прав составляла значимую часть советского избирательного законодательства 1920-х - 1936 гг. Институт лишения избирательных прав включал два взаимосвязанных, но достаточно обособленных элемента. Первичными являлись вопросы, связанные с определением круга лиц, лишенных избирательных прав. Процедурные вопросы, связанные с лишением и восстановлением прав, занимали подчиненное место, обеспечивающие определение круга лишенцев. По мере развития института лишения прав, процедурная сторона, стала играть не меньшую роль, чем собственно определение круга лиц, лишенных прав. Становление и развитие законодательства о лишении избирательных прав целесообразно рассматривать с учетом этих особенностей. В настоящей публикации рассматривается эволюция законодательства о процедурах, сопровождавших лишение избирательных прав в 1918 - 1936 гг.
В советском избирательном законодательстве можно выделить четыре основных процедуры, сопровождавшие определение круга лиц, подлежавших лишению прав: составление списков, рассмотрение жалоб на неправильное лишение, восстановление в правах и учет граждан, лишенных избирательных
1 Валуев Д.В. Лишенцы в системе социальных отношений (1918-1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Брянск, 2003; Морозова Н.М. Лишение избирательных прав на территории Мордовии 1918-1936 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саранск, 2005; Тихонов В.И., Тяжельникова В.С., Юшин И.Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920-1930-е годы. Новые архивные материалы и методы обработки. М., 1999; Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-е - 1930-е годы). Новосибирск, 2004; Саламатова М.С. Лишение избирательных прав как форма социально-политической дискриминации в середине 1920-х-1936 гг. (на материалах Западной Сибири): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 2002; Серокурова Л.А. «Лишенцы» Крымской АССР в контексте социально-экономических и политических процессов (1921 - 1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Москва, 2010; Дуксин П.А. Лишение избирательных прав граждан по советскому законодательству 20-30-х гг. XX века // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 20 - 23; Белоновский В.Н., Кальгина А.А. Правовое положение лишенцев и степень их угрозы советской власти // Образование. Наука. Научные кадры. 2014. № 3. С. 15-19; Макарцев А.А. Развитие институтов прямой демократии в СССР в 1935-1937 гг.: на материалах сельских районов Западно-Сибирского края: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Новосибирск, 2006.
прав. В дореволюционном законодательстве и законодательстве Временного правительства не существовало прямой аналогии этим процедурам, до 1918 г. не предусматривалось составления списков лишенцев, их восстановления в правах и тем более ведения их учета1. Введение этих процедур стало новеллой советского избирательного законодательства. При этом, становление указанных процедур проходило достаточно медленно в первой половине 1920-х гг.
В первой инструкции «О порядке перевыборов волостных и сельских Советов», утвержденной Постановлением ВЦИК 2 декабря 1918 г., процедурные вопросы, связанные с лишением прав, были урегулированы фрагментарно. В ней не были предусмотрены составление списков лиц, подлежавших лишению прав, документальное обоснование применения дискриминационной меры, тем более возможность восстановления в правах2. В первые годы советской власти избирательный процесс преимущественно регулировался инструкциями, издаваемыми губернскими исполкомами. Однако и местные инструкции начала 1920-х гг. не регулировали процедуры, связанные с лишением избирательных прав. Большинство из них ограничивались упоминанием обязанности избирательных комиссий составить списки лишенцев перед выборами и огласить эти списки на
Л
собрании .
Становление процедур, связанных с составлением списков и обжалованием лишения прав, на общероссийском уровне началось в 1922 г. Впервые эти процедуры были урегулированы в избирательной инструкции, утвержденной декретом ВЦИК 31 августа 1922 г. В инструкции появилась глава «о составлении списков лиц, лишенных избирательных прав», в которой регламентировались обязанности избирательных комиссий при составлении этих списков. Составление списков предусматривало документальное обоснование лишения прав, избирательным комиссиям надлежало «использовать материал, имеющийся в распоряжении местного отдела управления или волисполкома или сельского совета»4. При этом не конкретизировались основания и документы, достаточные для лишения прав различных категорий граждан. Списки лишенцев подлежали опубликованию за неделю до проведения выборов.
1 Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение II-е. Приложения. Спб., 1908;
Положение о выборах в Учредительное собрание от 23.09.1917 г. // Российское законодательство X-XX вв. В 9-ти томах. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994.
2 Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 901.
3 Государственный архив Российской Федерации (далее - ГА РФ). Ф. Р.-393. Оп. 22. Д. 7. Л. 21 - 22 (об), Л. 27; 55, 55 (об); 1 - 2.
4 Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. 1922. № 56. Ст. 706.
Также инструкция от 31.08.1922 г. впервые вводила процедуру обжалования постановления о лишении прав. Следует подчеркнуть, что речь шла об опротестовании правомерности лишения прав, процедуры восстановления в правах, инструкция не предусматривала. Сроки подачи и рассмотрения жалоб были увязаны со сроком опубликования списков лишенцев, предполагалось, что гражданин, включенный в список, в течение трех дней может обжаловать свое лишение, а избирательные комиссии оперативно ее рассмотрят и в случае восстановления справедливости, он сможет принять участие в выборах. Жалоба рассматривалась вышестоящей избирательной комиссией, но подавалась через избирательную комиссию, которая приняла постановление о лишении прав, последняя должна была оперативно в течение 24 часов рассмотреть заявление, и переслать жалобу и свое заключение в вышестоящую избирательную комиссию1. Обжаловать лишение прав можно было в избирательные комиссии вплоть до губернского уровня2.
Процедура восстановления в правах как жест доброй воли новой власти к бывшим «эксплуататорам», впервые была обозначена в циркулярном разъяснении к инструкции ВЦИК от 31.08.1922 г., изданном ВЦИК 4 октября 1922 г. Возможность восстановления в правах предусматривалась только для «старой и новой буржуазии, прекративших свою деятельность», т.е. для «лиц,
-5
прибегавших к наемному труду, нетрудовому доходу или торговле» . Сама процедура была простой по форме и по содержанию: для восстановления гражданину необходимо было лишь подтвердить, что он не относился к «нетрудовым элементам» и представить «удостоверения от фабрично-заводских комитетов, сельского общества или местного комитета по принадлежности о том, что данное лицо в настоящее время не эксплоатирует чужого труда, живет на средства, добываемые его личным трудом, и вполне доказало свою лояльность к Советской власти»4. Впоследствии указанные условия и порядок восстановления в правах были воспроизведены в инструкции, принятой ВЦИК перед выборами 1924 г.
В инструкции «о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов советов, утвержденной декретом ВЦИК 11 августа 1924 г. порядок составления списков лишенцев и рассмотрения их жалоб не претерпел существенных изменений по сравнению с предыдущей инструкцией, сроки и порядок остались неизменными5.
В целом, советские избирательные общероссийские и местные инструкции начала 1920-х гг. характеризовались низкой степенью
1 Там же.
2 Там же.
3 ГА РФ. Ф. Р.-3316. Оп. 19. Д. 196. Л. 19.
4 Там же. Л. 20.
5 Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// СУ РСФСР. 1924. № 71. Ст. 695.
конкретизации процедуры составления списков лиц, подлежавших лишению прав, рассмотрения жалоб и восстановления в правах, создавая благоприятную среду для дискреционных действий избирательных комиссий и исполкомов и различных злоупотреблений.
Массовая отмена итогов выборов 1924 г., признание проблем в избирательной сфере высшим руководством страны, способствовали изменениям избирательной политики и законодательства. Применительно к процедурам, сопровождавшим лишение прав, это выразилось во введении новых процедур, а также в их конкретизации, детализации и унификации. Уже в инструкцию о выборах ЦИК СССР от 16.01.1925 г., принятую непосредственно после издания Постановления Президиума ЦИК СССР от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий»1, были внесены изменения в процедуры составления списков и обжалования лишения прав.
В инструкции ЦИК СССР, принятой 16 января 1925 г., вопросам рассмотрения жалоб граждан на лишение избирательных прав посвящена отдельная глава. В ней значительно увеличены сроки составления списков лишенцев и обжалования включения в эти списки (до 20-ти дней), а также установлен порядок обязательного рассмотрения и утверждения постановлений на лишения прав вышестоящими избирательными комиссиями. Так, жалоба на лишение избирательных прав сельской избирательной комиссией рассматривалась волостным избиркомом, и в случае отказа в удовлетворении жалобы, она направлялась на рассмотрение уездной избирательной комиссией, которая либо утверждала постановления нижестоящей избирательной комиссии, либо удовлетворяла жалобу2. Столь сложной конструкцией рассмотрения жалоб законодатель устанавливал дополнительные уровни контроля за деятельностью низовых избиркомов. Последней инстанцией, куда лица, лишенные избирательных прав, могли подавать свои жалобы, стали Президиумы ЦИК союзных республик (в РСФСР это ВЦИК)3.
Вместе с тем в этой инструкции устанавливались совершенно непродуманные, заведомо неисполнимые сроки рассмотрения жалоб избирательными комиссиями всех уровней (24 часа для низовых избиркомов и 48 часов - для вышестоящих)4. При выработке инструкции ВЦИК 1925 г. региональные исполкомы просили эти сроки значительно увеличить5.
1 Постановление Президиума ЦИК от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» от 29 декабря 1924 г. // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР (далее - СЗ СССР). 1925. № 1. Ст. 3.
2 Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 55. Ст. 25.
3 Там же.
4 Там же.
5 ГА РФ. Ф. Р.-1235. Оп. 103. Д. 76. Л. 66 - 68.
При разработке инструкции ВЦИК 1925 г. ведомствами и представителями региональных исполкомов выносились вопросы о введении постоянного учета лишенцев и увеличении сроков рассмотрения жалоб лишенцев. НКВД высказался за возложение учета на административные отделы, ВЦИК на - избирательные комиссии и исполкомы советов. Относительно рассмотрения жалоб на неправильное лишение прав все единодушно высказывались за значительное увеличение сроков1.
В инструкции о выборах советов, утвержденной ВЦИК 13 октября 1925 г. были учтены как основные политические решения, направленные на наведение элементарного порядка в избирательной сфере, так и пожелания ведомств и региональных исполкомов. В инструкции ВЦИК значительно усовершенствованы большинство процедур, сопровождавших лишение избирательных прав. Впервые в инструкции конкретизированы основания и документы, необходимые для включения гражданина в список лиц, лишенных прав. Для каждой категории лишенцев он был различным. Введение документального подтверждения делало процедуру более обоснованной, и было призвано формализовать и унифицировать деятельность избирательных комиссий, которые должны были включать в список лиц, лишенных прав, только при наличии документов из различных органов.
Инструкция ВЦИК от 13.10.1925 г. закрепляла увеличенные сроки подачи и рассмотрения жалоб всеми инстанциями, установленные инструкцией ЦИК СССР от 16.01.1925 г., а также отдельно регламентировала процедуру обжалования лишения избирательных прав в сельской и городской местности. На обжалование постановления о лишении права, жалобщику выделялось семь дней. Первоначальное рассмотрение жалоб в трехдневный срок было поручено низовым избиркомам. Порядок рассмотрения жалобы вышестоящими избиркомами в случае отказа, установленный инструкцией ЦИК СССР от 16.01.1925 г. воспроизведен и в инструкции ВЦИК . Единственная процедура, не детализированная в инструкции 1925 г. - восстановление в избирательных правах. Она воспроизводила простую по форме и гуманную по содержанию процедуру восстановления в правах, предусмотренную в инструкции ВЦИК 1924 г. Восстановление в правах не требовало дополнительных условий (трудового
-5
стажа или доказательств лояльности к советской власти) .
В целом, в правовом регулировании процедур, связанных с лишением избирательных прав, в избирательных инструкциях, принятых ЦИК СССР и ВЦИК в 1925 г. проявились тенденции на унификацию и конкретизацию норм. Инструкции демонстрировали более совершенный уровень
1 ГА РФ. Ф. Р.-1235. Оп. 103. Д. 76. Л. 66-70.
Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1925. № 79. Ст. 603.
3 Там же.
юридической техники, получивший развитие в следующих нормативных актах.
Введение новых процедур, связанных с лишением прав, в инструкции ВЦИК от 13.10.1925 г., практически не вызвало вопросов у региональных исполкомов и ведомств. Разъяснений потребовали два момента. Первый вопрос регионов касался статуса лишенцев во время рассмотрения жалобы -могут ли избирательные комиссии допустить до участия в выборах лицо, обжаловавшее несправедливое включение в список лишенцев (во время процедуры обжалования). Наркомат юстиции, дававший разъяснение по этому вопросу, полагал, что во время рассмотрения жалобы, лишенец не наделялся избирательными правами, поскольку «постановления избиркомов вступают в силу с момента опубликования или вывешивания на видном месте списков лиц, лишенных избирательных прав. Лицо, подававшее жалобу, не может рассматриваться как имеющее избирательные права, хотя бы даже в течение периода времени, которое отделяет момент подачи жалобы от момента окончательного разрешения вопроса»1.
Второй вопрос касался восстановления в правах различных категорий «бывших». Поскольку избирательная инструкция не предусматривала восстановление в правах лиц, лишенных прав по «д» ст.69 Конституции 1925 г., ряд региональных исполкомов спрашивали о возможности в отдельных случаях восстановления в правах «особо ценных сотрудников советского аппарата». В частности, Сибревком ставил вопрос о предоставлении избирательных прав министрам и товарищам министров в правительстве Колчака, занимавших ответственные должности при
л
Сибревкоме . ВЦИК разъяснил о нежелательности восстановления в правах «бывших», но предоставил такую возможность «в отдельных мотивированных случаях по Постановлению Президиума ВЦИК» .
Местные инструкции, принятые губернскими исполкомами в 1925 г., стремились к еще большей конкретизации оснований для включения в список лишенцев. Кроме того, ряд губернских исполкомов (несмотря на категорический запрет) включали в местные инструкции нормы, противоречащие общероссийской инструкции, в части расширения перечня организаций, которые необходимо было привлечь для выявления лиц, лишенных избирательных прав (в общероссийской инструкции эту функция возлагалась исключительно на избирательные комиссии). Так, Тамбовский губисполком в инструкции 1925 г. предлагал избиркомам «к делу выявления неизбирателей привлечь Президиумы ячеек РКП(б), РЛКСМ, правления профсоюзов, месткомы, фабзавкомы, комитеты крестьянской взаимопомощи и делегаток от работниц-крестьянок»4.
1 ГА РФ. Ф. Р.-1235. Оп. 102. Д. 132. Л. 5, 5(об).
Государственный архив Новосибирской области (далее - ГАНО). Ф. Р.-47. Оп. 1. Д. 233. Л. 73.
3 ГА РФ. Ф.Р.- 1235. Оп. 103. Д. 91. Л. 54.
4 ГА РФ. Ф. Р. -393. Оп. 1а. Д. 95. Л. 45.
Политические решения 1926 г., направленные на постепенное сворачивание нэпа, и ужесточение мер в отношении «растущих капиталистических элементов города и деревни», привели к существенным изменениям в избирательном законодательстве1. Однако в первую очередь коснулись определения круга лишенцев. На изменение процедур, сопровождавших лишение прав, отразились в первую очередь общие тенденции по унификации и конкретизации избирательного законодательства, характерные для этого периода.
Порядок составления списков лиц, подлежавших лишению прав и рассмотрения жалоб в инструкции, утвержденной декретом ВЦИК 04 ноября 1926 г. не претерпел существенных изменений. Прежними остались перечни документов, служившие основанием для лишения прав и порядок рассмотрения жалоб. Корректировке подверглись инстанции и сроки рассмотрения жалоб. Низовой инстанцией разбора жалоб в сельской местности стала волостная (районная) избирательная комиссия. В инструкции 1926 г. также были пересмотрены высшие инстанции рассмотрения жалоб. Из перечня высших инстанций были исключены губернские (областные) и краевые исполкомы и их президиумы, решение губернской или краевой избирательной комиссии теперь считалось окончательным. Всероссийская центральная избирательная комиссия и Президиум ВЦИК в инструкции 1926 г. могли рассматривать жалобы только в порядке надзора, напрямую граждане подавать жалобы в эти инстанции не имели права. Изменения коснулись сроков рассмотрения жалоб: для основных инстанций они были увеличены до трех суток, для губернских (областных) и краевых избирательных комиссий устанавливался недельный срок рассмотрения жалоб2.
Наиболее существенные изменения в инструкции ВЦИК от 04.11.1926 г. затронули процедуру восстановления в правах. Она была усложнена по форме и ужесточена по содержанию. Для каждой категории лишенцев были предусмотрены отдельные условия восстановления в правах. Так, для лиц, использовавших наемный труд, живших на нетрудовой доход, занимавшихся торговлей и священнослужителей, в качестве условий восстановления в правах стали наличие пятилетнего трудового стажа и доказанная лояльность к советской власти 3. При этом решение об их восстановлении в правах могли принимать только избиркомы регионального уровня (краевые, губернские и областные избиркомы)4.
Для всех категорий «бывших» (лишенных избирательных прав по п. «д» ст.69 Конституции РСФСР 1925 г.) процедура восстановления в правах осложнялась тем, что помимо стажа общественно-полезного труда и
1 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 164. Д. 54. Л. 21-154.
Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1926. № 75. Ст. 577.
3 Там же.
4 Там же.
доказанной лояльности к советской власти, требовалось постановление Президиума ВЦИК. При этом, даже выполнение условий, не гарантировало восстановление, а оставалось на усмотрение Президиума ВЦИК «в отдельных случаях» 1. Восстановление в правах через постановление Президиум ВЦИК значительно затягивало по времени процедуру и впоследствии вызвало немало вопросов у региональных исполкомов и ведомств.
Чрезвычайно сложные процедуры обжалования лишения и восстановления в правах, предусмотренные инструкцией ВЦИК от 04.11.1926 г. вызвали массовое недовольство органов, применявших эти нормы на практике. Наибольшее недовольство вызывал многостепенный порядок рассмотрения жалобы, предусматривающий обязательное решение вышестоящих избирательных комиссий в случае отказа в удовлетворении ходатайства лишенца. Представители краевых, губернских избиркомов и исполкомов многократно отмечали, что порядок, созданный с целью контроля за деятельностью низовых избиркомов не оправдал себя, поскольку по существу материалы дела рассматривались только низовыми избиркомами, а уездные или окружные избиркомы автоматически утверждали постановление районного, волостного или городского избиркома2. Несмотря на недовольство и жалобы местных исполкомов, порядок рассмотрения жалоб изменен не был.
После издания инструкции ВЦИК от 04.11.1926 г. запросы региональных исполкомов преимущественно касались порядка восстановления в правах различных категорий лишенцев. Наибольшее количество вопросов вызвал особый порядок восстановления в правах постановлением Президиума ВЦИК бывших полицейских и белых офицеров. Саратовский и Калужский губернские, Уральский и Нижне-Волжский областные, Сибирский краевой исполкомы, считая необоснованно сложной эту процедуру, просили передать ее на уровень региональных исполкомов
-5
или избиркомов . Центризбирком также считал, что рассмотрение всех дел «бывших» Президиумом ВЦИК, включая низших служащих полиции, жандармерии и белых офицеров - избыточно и перегружает работой Всероссийскую Центральную избирательную комиссию и
ВЦИК4. В итоге,
Постановлениями Президиума ВЦИК от 14.02.1927 г. и от 28.02.1927 г. восстановление в избирательных правах двух наиболее массовых категорий «бывших» (низших служащих полиции и бывших белых офицеров) было передано на уровень региональных исполкомов5.
1 Там же.
Кудрявиньков Н.О некоторых неясностях в инструкции ВЦИК о перевыборах советов // Власть Советов. 1927. № 1. С. 10 - 11; Жалобы лишенцев // Власть Советов. 1928. № 2. С. 21 - 22; Лишение избирательных прав (по жалобам лишенцев в Центризбирком) // Власть Советов. 1928. № 46. С. 8-10.
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 106. Д. 174. Л. 134, 147, 212 - 213, 219 - 221.
4 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 106. Д. 235. Л. 49, 50, 50 (об).
5 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 106. Д. 235. Л. 39.
Ужесточение дополнительных ограничений, связанных с лишением избирательных прав (увольнение с работы, исключение из профсоюзов, учебных заведений, выселение из жилья и т.д.), закономерно привело к попыткам лишенцев скрыть свой неполноценный правовой статус, сменить место жительства. Власть, в свою очередь, стремилась этого не допустить, наладить учет лиц, подлежавших лишению прав. Проблема учета лишенцев неоднократно обсуждалась органами, осуществлявшими руководство выборными кампаниями, начиная с кампании 1924 г. НКВД настаивал на передаче функций составления списков лишенцев и их последующего учета (не во время избирательных кампаний) административным отделам (милиции). ВЦИК, которому в 1924 г., были переданы полномочия по руководству выборами, возражал, полагая, что во время кампаний учетом должны заниматься избирательные комиссии, а после окончания выборов, учет передавать в соответствующие исполкомы советов1. Среди региональных исполкомов также не было единства, на какой из органов или подразделений возложить учет лишенцев. В итоге, длительное время учетом лишенцев в период между выборными кампаниями, не занимался ни один из органов. В избирательных инструкциях 1920-х гг. учет лишенцев в между выборный период не регламентировался. Ст. 33 инструкции ВЦИК о выборах от 04.11.1926 г. предполагала, что после окончания работ избирательных комиссий, все неразобранные жалобы, дела и списки лишенцев передавались в соответствующие исполкомы или Советы.
Критической ситуация стала в избирательную кампанию 1928/29 гг., в связи с резким увеличением численности лишенцев и жалоб на неправильное лишение прав. Избирательные комиссии и исполкомы не справлялись со своевременным рассмотрением жалоб, учет лишенцев также не велся. В ходе перевыборной кампании 1928/29 г. НКВД сообщал о неудовлетворительной постановке учета лишенцев на местах и отмечал «единодушное стремление местных работников о сосредоточении функций по учету лишенцев в адморганах»2. Большинство исполкомов настаивали, что не обладают аппаратом для ведения учета лишенцев (контроль за перемещением по стране, регистрация их прибытия и выбытия), и готовы передать ведение
-5
постоянного учета милиции, о чем неоднократно сообщали во ВЦИК .
Несмотря на многократные обсуждения о необходимости введения процедуры учета лишенцев, в ходе избирательной кампании 1928/29 гг. это вопрос так и не был решен. Сразу после окончания избирательной кампании в 1929 г. НКВД вернулся к вопросу об учете лишенцев. В СНК РСФСР был направлен проект циркуляра «О порядке учета лиц, лишенных избирательных прав». В сопроводительном письме нарком внутренних дел в категорической форме требовал передачи ведения учета лишенцев
1 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 55. Д. 304. Л. 53. Л. 103, 103 (об); Оп. 47, Д.103. Л. 47 - 54
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 223. Л. 7 (об).
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 214. Л. 77-94.
административным органам1. Представляется, что столь активная позиция НКВД была обусловлена не только желанием упорядочить учет лишенцев. Важным здесь был и политический аспект: в 1929 г. НКВД вступил в пиковую фазу межведомственного противостояния с ОГПУ, НКВД стремился к дополнительному обоснованию своей политической пользы. В итоге, циркуляром Президиума ВЦИК от 30 октября 1929 г. ведение постоянного учета лишенцев передавалось административным органам (милиции)2.
Не успев передать дела по ведению учета лишенцев в административные отделы и части, исполкомы и советы столкнулись с необходимостью реализовывать постановление ЦИК СССР от 22 марта 1930 г. «Об устранении нарушений избирательного законодательства в СССР»3. Меры
по устранению нарушений в избирательной сфере, затрагивали не только определение круга лишенцев, но и процедуры сопровождавшие его. Комиссии, созданные для рассмотрения жалоб и заявлений лишенцев, в соответствии с постановлением ВЦИК от 10.04.1930 г., проверяли процесс составления списков лишенцев, документальную обоснованность лишения прав, рассмотрения жалоб, восстановления в правах . С момента возникновения рассматриваемого института, внимание проверявших впервые акцентировалось на правильности процедур, сопровождавших лишение прав - документальном подтверждении, оформлении личных дел, своевременности рассмотрения жалоб и т.д.
В ходе кампании по борьбе с нарушениями избирательного законодательства повсеместно были проверены списки, заведены личные дела на лишенцев, лишение прав нашло документальное подтверждение. Процедуры, сопровождавшие лишение избирательных прав, стали занимать не менее значимое место, чем определение круга лиц, подлежавших лишению прав. Для административных органов положительным итогом проведенной кампании явилось введение постоянного учета и установление жесткого контроля за лицами, лишенными избирательных прав. Отныне, тем, кто был внесен в списки лишенцев, было значительно сложнее скрыться либо скрыть свой неполноправный статус5.
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 211. Л. 211-211 (об).
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 212. Л. 28.
Постановление Президиума ЦИК от 22 марта 1930 г. «Об устранении нарушений избирательного законодательства Союза ССР» от 22 марта 1930 г. // СЗ СССР. 1930. № 19. Ст. 212.
4 Постановление ВЦИК от 10 апреля 1930 г. «О мерах по устранению нарушений избирательного законодательства и об упорядочении производства дел, касающихся избирательных прав граждан» // СУ РСФСР. 1930. № 18. Ст. 233.
5 Подробнее, см. Саламатова М.С. Жалобы на нарушения избирательного законодательства и порядок их рассмотрения в РСФСР в 1920-е гг. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2014. № 7. С. 132.
При разработке инструкции о выборах в советы, утвержденной постановлением ВЦИК 20 октября 1930 г. в части процедур, сопровождавших лишение избирательных прав, были учтены ранее принятые решения - постановление ВЦИК от 10 апреля 1930 г. «О мерах по устранению нарушений избирательного законодательства и об упорядочении производства дел, касающихся избирательных прав граждан» и циркуляр Президиума ВЦИК от 30 октября 1929 г. о ведении учета лишенцев административными органами1.
Наиболее значительные изменения в инструкции коснулись процедуры составления списков и учета лишенцев. Впервые была введена процедура учета лишенцев, а также разделены функции составления списков и постоянного поименного учета лишенцев. Составление списков возлагалось «исключительно на сельские и городские избирательные комиссии», а ведение постоянного учета - в сельской местности на сельсоветы, в городах -на административные органы2. Однако вводимое разграничение оставалось формальным, поскольку последние несли ответственность за документальное обоснование лишения прав (сбор и проверка достоверности сведений). Списки, составленные избирательными комиссиями, должны были утверждаться в сельской местности - райисполкомами, в городах -горсоветами и райсоветами3.
Изменения затронули и главу о порядке рассмотрения жалоб лишенцев. В первую очередь, в ней учитывалось новое административно -территориальное деление, но, главное, менялся сам порядок рассмотрения жалоб лишенцев. Как отмечалось выше, многоуровневый порядок рассмотрения жалобы, предусматривающий обязательное рассмотрение вышестоящими избирательными комиссиями в случае отказа в удовлетворении ходатайства лишенца, вызывал массовое недовольство местных избиркомов и исполкомов. В инструкции 1930 г. процедура рассмотрения жалоб лишенцев была приведена в соответствии с пожеланиями региональных исполкомов. В случае отказа жалобщику, городские и районные избирательные комиссии не пересылали жалобы с отказами в вышестоящие избиркомы. Вместе с тем, вопреки настоятельным просьбам местных властей, а также наркомата юстиции сроки рассмотрения жалобы изменены не были (три дня для городских и районных избиркомов (советов) и неделя для вышестоящих избиркомов, кроме ВЦИК)4. Также в инструкции 1930 г. вводился упрощенный порядок восстановления в правах ряда категорий, в первую очередь детей лишенцев и низших технических служащих полиции.
1 ГА РФ.Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 212. Л. 28.
Постановление ВЦИК от 20 октября 1930 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1930. № 54. Ст. 654;
3 Там же.
4 Там же.
При подведении итогов на Президиуме ВЦИК избирательная кампания 1930/31 г. не вызвала серьезных нареканий. Обсуждались технические вопросы, связанные с лишением прав - проблемы учета лишенцев и контроля за их передвижением1. Проблемы, связанные с выявлением и учетом лишенцев, должны были потерять актуальность в связи с передачей этих функций административным отделам НКВД. Так бы, наверное, и случилось, но в декабре 1930 г. в результате междуведомственной борьбы между ОГПУ и НКВД республиканские НКВД были расформированы, а их обязанности оказались рассредоточены между различными наркоматами.
В связи с расформированием республиканских НКВД оставалось неясно, кто же будет заниматься учетом и выявлением лишенцев. В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. «О ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик» и аналогичном постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 31 декабря 1930 г. не упоминается о том, какому органу передавалась эта функция2.
Обсуждение вопросов, связанных с ведением учета лишенцев состоялось уже после окончания избирательной кампании 1930/31 гг. 13 февраля 1931 г. на заседании Всероссийской избирательной комиссии в присутствии членов ВЦИК, представителей наркомата труда, Реввоенсовета, Главного Управления милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР и ряда облисполкомов. На заседании развернулась дискуссия относительно проекта изменения ст. 18 инструкции ВЦИК от 20.10.1930 г. (о ведении учета лишенцев). Помимо изменений, которые предполагалось внести в инструкцию, обсуждались вопросы создания единообразных форм учета и принудительной регистрации лишенцев, выдачи справок и привлечения к ответственности лишенцев за сокрытие своего статуса, формирования единого аппарата, который следил бы за движением этой группы населения
3
на всей территории страны .
В итоге обсуждений, постановлением ВЦИК от 20 августа 1931 г. была принята новая редакция статьи 18 инструкции ВЦИК о выборах от 20.10.1930 г. В указанном постановлении ведение учета лишенцев возлагалось в сельской местности на сельские советы, в городах - на городские советы, в городах, имеющих районы, - на районные советы. Руководство по учету лишенцев должно было осуществляться президиумами ЦИК АССР, краевых и областных исполнительных комитетов по специальным формам, утвержденным Всероссийской центральной избирательной комиссией4. На практике контроль за ведением учета, а также
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 108. Д. 597. Л. 1 - 13.
Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. «О ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 345. от 16.12.1930 г.
3 ГА РФ. Ф.1235. Оп. 106. Д. 235. Л. 146.
4 Постановление ВЦИК от 20 августа 1931 г. «Об изменении ст.18 инструкции Президиума ВЦИК о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1931. № 52. Ст. 388.
рассмотрение жалоб лишенцев были возложены на организационные отделы краевых или областных исполкомов1. Эти новации негативно повлияли на состояние учета и делопроизводства. В сводках, поступивших во ВЦИК в 1931 - 1933 гг. сообщалось, что на местах вновь стали накапливаться залежи жалоб лишенцев2.
Начиная с кампании 1930 г. очевидными становятся тенденции на стабилизацию контингента лишенцев, власть не проявляла заинтересованности в расширении их круга. В первой половине 1930-х гг. окончательно происходит смещение акцента от определения круга лишенцев к их учету и восстановлению в правах. Процедуры, сопровождавшие лишение избирательных прав, приобретают особую актуальность для властей всех уровней в между выборный период. Местные власти жаловались на самые разнообразные проблемы: от нежелания лишенцев самим вставать на учет до отсутствия «необходимых для изготовления учетных книг и карточек
-5
фондов бумаги... типографий, могущих выполнять эти заказы» .
Тенденция на снижение численности лишенцев в первой половине 1930-х гг. реализовывалась в первую очередь за счет процедуры восстановления в избирательных правах. В первой половине 1930-х гг. выходят постановления об условиях восстановления в избирательных правах различных категорий лишенцев, в первую очередь наиболее массовых: кулаков, и их совершеннолетних детей. В Постановлениях Президиума ЦИК СССР изданных 3 июля 1931 г., 17 марта 1933 г. и 27 мая 1934 г. в качестве основных условий восстановления в правах назывались проявленная лояльность к власти, добросовестный или ударный труд на месте высылки. Для детей лишенцев и ударников предусматривалась досрочная процедура восстановления в правах4. Государство, утратив интерес к лишению избирательных прав как к мере социального и экономического давления на крестьян, стремилось использовать восстановление в правах как неэкономический стимул для лояльного поведения и хорошей работы крестьян в местах высылки5.
В инструкциях о выборах в Советы, принятых ВЦИК 1 октября 1934 г. и ЦИК СССР 2 октября 1934 г., большинство процедур, связанных с
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 211. Л. 37.
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 112. Д. 23. Л. 2-15.
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 107. Д. 211. Л. 4.
4 Постановление президиума ЦИК СССР от 3 июля 1931 г. «О порядке восстановления в гражданских правах выселенных кулаков» // СЗ СССР. 1931. № 44. Ст. 298; Постановление Президиума ЦИК от 17 марта 1933 г. «О порядке восстановления в избирательных правах детей кулаков» // СЗ СССР. 1933. № 21. Ст. 117; Постановление ЦИК СССР от 27 мая 1934 г. «О порядке восстановления в гражданских правах бывших кулаков» // СЗ СССР. 1934. № 33. Ст. 257.
5 Красильников С.А., Саламатова М.С., Ушакова С.Н. Корни или щепки. Крестьянская семья на спецпоселении в Западной Сибири в 1930-х - начале 1950-х гг. 2-е изд. Серия История сталинизма. М., 2010. С. 121.
лишением прав не претерпело значимых изменений1. В порядке восстановления в избирательных правах, в соответствующих главах инструкций были учтены постановления ЦИК СССР, вышедшие с 1931 по 1934 г. Также в инструкциях учитывались ранее принятые решения об ударниках и детях, выселенных кулаков. Для всех категорий лишенцев условия и порядок восстановления остались неизменными.
В целом, регламентация лишения избирательных прав составляла значимую часть советского избирательного законодательства 1920-х -1936 гг.
Анализ нормативных актов и архивных документов, показывает, что лишение избирательных прав являлось одним из ключевых институтов советского избирательного права. На эволюцию процедур, сопровождавших лишение прав, решающее влияние оказывала политическая конъюнктура, ужесточение политики по отношению к непролетарским слоям населения. Значимым фактором развития процедурной стороны лишения также стало техническое совершенствование. Определяющей тенденцией эволюции правового регулирования являлись детализация, конкретизация и унификация норм, регламентировавших составление списков, рассмотрение жалоб на неправильное лишение, восстановление в правах и учет граждан, лишенных избирательных прав.
Советские избирательные инструкции первой половины 1920-х гг. характеризовались низкой степенью конкретизации процедуры составления списков лиц, подлежавших лишению прав, рассмотрения жалоб и восстановления в правах, создавая благоприятную среду для дискреционных действий избирательных комиссий и исполкомов, различных злоупотреблений. Активная фаза совершенствования процедур, связанных с лишением избирательных прав, началась в 1925 г.: были введены и усовершенствованы процедуры составления списков, документального обоснования лишения прав и рассмотрение жалоб. В избирательном законодательстве 1930-х гг. акценты сместились в сторону детализации процедур восстановления в правах и учета лиц, лишенных прав.
Библиографический список
1. Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. - 1918. - № 86. - Ст. 901.
2. Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. - 1922. - № 56. - Ст. 706.
3. Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// СУ РСФСР. - 1924. - № 71. - Ст. 695.
1 Постановление ВЦИК от 1 октября 1934 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1934. № 36. Ст. 226; Постановление ЦИК от 2 октября 1934 г. «Инструкция о выборах в Советы в 1934-1935 г.» // СЗ СССР. 1934. № 50. Ст. 395.
4. Постановление Президиума ЦИК от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» от 29 декабря 1924 г. // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР ( далее - СЗ СССР). - 1925. - № 1. - Ст. 3.
5. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. - № 6. - Ст. 55. - Ст. 25.
6. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1925. - № 79.
- Ст. 603.
7. Постановление Президиума ЦИК от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы» // СЗ СССР. - 1926. - № 66. - Ст. 501.
8. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1926. -№ 75. -Ст. 577.
9. Постановление Президиума ЦИК от 22 марта 1930 г. «Об устранении нарушений избирательного законодательства Союза ССР» от 22 марта 1930 г. // СЗ СССР. - 1930. -№ 19. - Ст. 212.
10. Постановление ВЦИК от 10 апреля 1930 г. «О мерах по устранению нарушений избирательного законодательства и об упорядочении производства дел, касающихся избирательных прав граждан» // СУ РСФСР. - 1930. - № 18. - Ст. 233.
11. Постановление ВЦИК от 20 октября 1930 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. - 1930. - № 54. - Ст. 654.
12. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. «О ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - № 345 от 16.12.1930 г.
13. Постановление президиума ЦИК СССР от 3 июля 1931 г. «О порядке восстановления в гражданских правах выселенных кулаков» // СЗ СССР. - 1931. -№ 44. -Ст. 298.
14. Постановление ВЦИК от 20 августа 1931 г. «Об изменении ст.18 инструкции Президиума ВЦИК о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. - 1931.
- № 52. - Ст. 388.
15. Постановление Президиума ЦИК от 17 марта 1933 г. «О порядке восстановления в избирательных правах детей кулаков» // СЗ СССР. - 1933. -№ 21. -Ст. 117.
16. Постановление ЦИК СССР от 27 мая 1934 г. «О порядке восстановления в гражданских правах бывших кулаков» // СЗ СССР. - 1934. - № 33. - Ст. 257.
17. Постановление ВЦИК от 1 октября 1934 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. - 1934. - № 36. - Ст. 226.
18. Постановление ЦИК от 2 октября 1934 г. «Инструкция о выборах в Советы в 1934-1935 г.» // СЗ СССР. - 1934. - № 50. - Ст. 395.
19. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение 11-е. Приложения. - СПб., 1908.
20. Положение о выборах в Учредительное собрание от 23.09.1917 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9-ти томах. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. - М., 1994.
21. Белоновский В. Н., Кальгина А. А. Правовое положение лишенцев и степень их угрозы советской власти // Образование. Наука. Научные кадры. - 2014. - №3. - С. 15-19.
22. Валуев Д.В. Лишенцы в системе социальных отношений (1918-1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Брянск, 2003. - 24 с.
23. Дуксин П.А. Лишение избирательных прав граждан по советскому законодательству 20-30-х гг. XX века // Конституционное и муниципальное право. - 2009.
- № 5. С. 20-23.
24. Жалобы лишенцев // Власть Советов. - 1928. - № 2. - С. 21-22.
25. Красильников С.А., Саламатова М.С., Ушакова С.Н. Корни или щепки. Крестьянская семья на спецпоселении в Западной Сибири в 1930-х - начале 1950-х гг. - 2-е изд. - Серия История сталинизма. - М.: РОССПЭН, 2010. - 327 с.
26. Кудрявиньков Н.О некоторых неясностях в инструкции ВЦИК о перевыборах советов // Власть Советов. - 1927. - № 1. - С. 10-11.
27. Лишение избирательных прав (по жалобам лишенцев в Центризбирком) // Власть Советов. - 1928. - № 46. - С. 8-10.
28. Макарцев А.А. Развитие институтов прямой демократии в СССР в 1935-1937 гг.: на материалах сельских районов Западно-Сибирского края: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Новосибирск, 2006. - 212 с.
29. Голиков Ю.И., Пинкин В.И., Пыстина Л.И., Саламатова М.С., Шейхетов С.В. Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-е - 1930-е годы). Коллективная монография. - Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. - 456 с.
30. Морозова Н.М. Лишение избирательных прав на территории Мордовии 19181936 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Саранск, 2005. - 22 с.
31. Саламатова М.С. Лишение избирательных прав как форма социально-политической дискриминации в середине 1920-х-1936 гг. (на материалах Западной Сибири): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Новосибирск, 2002. - 24 с.
32. Саламатова М.С. Избирательная система Советской России 1918 - 1936 гг.: новые интерпретации // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 12. - С. 1535-1542.
33. Саламатова М.С. Жалобы на нарушения избирательного законодательства и порядок их рассмотрения в РСФСР в 1920-е гг. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. - 2014. - № 7. - С. 122-137.
34. Серокурова Л.А. «Лишенцы» Крымской АССР в контексте социально-экономических и политических процессов (1921 - 1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М., 2010. - 24 с.
35. Тихонов В.И., Тяжельникова В.С., Юшин И.Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920-1930-е годы. Новые архивные материалы и методы обработки. - М., 1999. - 256 с.
