CC BY
16М. С. Саламатова*
ЖАЛОБЫ НА НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ В РСФСР В 1920-е гг.
Аннотация. Статья посвящена нарушениям советского избирательного законодательства в 1920-е гг. Автор характеризует основные виды жалоб на нарушения, допущенные при лишении избирательных прав, и процедуру их рассмотрения. В статье показывается значительный масштаб допущенных нарушений, а также сложный и неэффективный механизм их обжалования. Избирательные комиссии допускали массовые нарушения не только при определении круга лиц, подлежавших лишению прав, но и при рассмотрении жалоб. Способы реагирования на многочисленные нарушения со стороны вышестоящих избиркомов, исполкомов и прокуратуры также оказывались малодейственными.
Ключевые слова: нарушения избирательного законодательства, жалобы на лишение избирательных прав, избирательные комиссии.
Формирующееся гражданское общество в современной России постоянно актуализирует вопросы соблюдения законности при проведении выборов. Доверие населения к власти, как показывают последние революционные события в ряде стран, является определяющим фактором для устойчивого существования государственного режима. Нарушения, допущенные в ходе проведения избирательных кампаний, способны дестабилизировать политическую ситуацию и делегитимизировать власть. Массовые нарушения избирательного законодательства в 1920-е гг. в ряде случаев приводили к кризису доверия к власти, и в этом смысле советский электоральный опыт остается актуальным, нуждается в изучении и переосмыслении.
Нарушения избирательного законодательства, допускавшиеся в 1920-е гг., можно разделить на две основные группы. Первую большую категорию составляли нарушения, связанные с лишением избирательного права, вторую - нарушения, допущенные в ходе организации и проведения избирательных кампаний. На каждый из этих видов нарушений подавались жалобы граждан, и существовала отдельная процедура их рассмотрения. В настоящей статье исследуются жалобы на лишение избирательных прав.
Лишение избирательных прав в Советской России в 1920-е гг. в современной историографии многократно становилось предметом диссертационных и монографических исследований. В 2000-е гг. историками проведен ряд исследований, посвященных реконструкции политики государства по отношению к лишенным избирательных прав и особенностям ее воплощения в различных регионах, изучен социальный облик различных групп и категорий «лишенцев», их поведение, жизненные стратегии и процесс адаптации в со-
* Саламатова Марина Сергеевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, [email protected]
ветском обществе \ Вместе с тем вопросы, связанные с жалобами на нарушения, допущенные при лишении избирательных прав, не становились темой специального исследования.
Жалобы на нарушения, допущенные при лишении избирательных прав, в первую очередь, касались неправильного определения круга лиц, лишенных прав. Также в этих ходатайствах могли содержаться жалобы на несвоевременное составление списков «лишенцев» и рассмотрение жалоб, лишение прав без документального подтверждения, ограничение в других правах (лишение карточек, выселение из муниципального жилья, исключение детей из образовательных учреждений, увольнение с работы и т.д.).
Ключевым моментом при лишении избирательных прав становилось правильное определение круга лиц, подлежавших лишению в условиях постоянно изменяющегося законодательства. Ошибки при определении круга «лишенцев» на протяжении 1920-х гг. были обусловлены как некомпетентностью членов избирательных комиссий, так и целенаправленным умыслом. Из-за некомпетентности членов избиркомов возникали порой нелепые ситуации: лишали избирательных прав «прибывших недавно», а также пожилых людей 2. Нередко встречались сведения о причислении к «лишенцам» глухонемых, слепых, инвалидов, «замеченных в самогонокурении, а иногда и про-
3
сто в пьянстве» .
Ошибки от непонимания избирательных инструкций возникали чаще всего при введении новых категорий «лишенцев» или расширительного толкования уже существовавших. В выборную кампанию 1926/1927 гг. наибольшие сложности у членов избиркомов вызвало отнесение к «лишенцам» категорий крестьян, использовавших наемный труд, и торговцев. На заседании Сибирской краевой избирательной комиссии 14 февраля 1927 г. отмечалось, что «районные избирательные комиссии с трудом разбираются в 15-16 статьях (статьи об определении круга «лишенцев» - авт.) инструкции ВЦИК»4. Председатели отдельных избирательных комиссий даже выражали
1 Валуев Д. В. Лишенцы в системе социальных отношений (1918-1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Брянск, 2003; Морозова Н. М. Лишение избирательных прав на территории Мордовии 1918-1936 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саранск, 2005; Тихонов В. И., Тяжельникова В. С., Юшин И. Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920-1930-е годы. Новые архивные материалы и методы обработки. М., 1999; Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-е - 1930-е годы). Новосибирск, 2004; Саламатова М. С. Лишение избирательных прав как форма социально-политической дискриминации в середине 1920-х-1936 гг. (на материалах Западной Сибири): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 2002; Серокурова Л.А. «Лишенцы» Крымской АССР в контексте социально-экономических и политических процессов (1921 - 1936 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук. Москва, 2010.
2 Государственный архив Новосибирской области (далее ГАНО). Ф.2-П.Оп.1. Д.134. Л.7.
3 ГАНО. Ф.Р.1228. Оп.1. Д.67. Л.15; Ф.2-П. Оп.1. Д.2582. Л.8; Д.2790. Л.50. Д.2583. Л.6.
4 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1775. Л.35.
несогласие с необходимостью лишения избирательных прав отдельных категорий граждан \
Окружные избирательные комиссии, которые были обязаны давать разъяснения нижестоящим избиркомам, рассматривать на них жалобы и контролировать их деятельность, с трудом ориентировались в инструкции о выборах. Как отмечал 20 февраля 1927 г. в докладе о результатах обследования работ по подготовке перевыборов по Кузнецкому округу ответственный инструктор Сибирского краевого исполкома И. Хамармер, «в части лишения избирательных прав во всех округах дело обстоит не совсем благополучно. Кузнецкий окружной избирком этой частью недостаточно твердо руководил, что видно хотя бы из того, что в своем постановлении от 24 января 1927 г. окружной избирком признает, что для нее (комиссии) не ясны отдельные пункты инструкции по части лишения избирательных прав, и это рассылается в районы. Читая, что сам окружной избирком не в состоянии хорошо разобраться в инструкции, районы усыпили свою внимательность к этому вопросу, мол, округ не знает кого лишать, ну, а мы люди маленькие, с нас и не спросится» 2. Что же в таком случае можно было ожидать от нижестоящих избирательных комиссий? Нам остается только догадываться об истинных масштабах нарушений при лишении избирательных прав.
Сознательные нарушения при лишении избирательных прав допускались чаще всего в сельской местности: членам избирательных комиссий не хотелось лишать прав наиболее уважаемых, авторитетных односельчан. В городах также сказывался человеческий фактор, у членов городских избирательных комиссий были соседи, сослуживцы, родственники, которых лишать
3
гражданских прав не хотелось .
Оценить количество жалоб, поступавших на неправильное лишение избирательных прав во все уровни избирательных комиссий невозможно, поскольку единой статистики по жалобам «лишенцев» не велось в 1920-е гг. Пытаясь оценить количество жалоб в Сибирском крае, в сводке за 9 февраля 1929 г. один из инструкторов Сибирского краевого избиркома отмечал: «...случайные и неполные сведения с округов не дают возможности представить полную картину в вопросе подачи и рассмотрения жалоб и восстановления по ним в избирательных правах» 4.
По оценкам сотрудников краевых избиркомов в 1926/27 гг., опротестовывали свое лишение в низовые избиркомы от 30 до 50% лишенных прав, в окружные избиркомы - 20-25%, до краевых избиркомов доходило лишь 7 -10% жалоб 5.
Начиная с кампании 1925 г., Всероссийский Центризбирком вел статистику поступивших жалоб от лиц, лишенных избирательных прав. В зимнюю
1 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1882. Л.43.
2 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1392. Л.43.
3 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.431. Л.7.
4 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.2577. Л.231.
5 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1803. Л.242.
кампанию 1925/1926 гг. во Всероссийскую Центральную избирательную комиссию поступило 469 жалоб, т.е. в высшую инстанцию обжаловали лишение прав лишь 0,07% лиц, лишенных избирательных прав в РСФСР (в 1925 г. было лишено прав 700 621 человек 1).
Ужесточение законодательства в отношении лиц, лишенных избирательных в 1926 г., привело к 20-кратному увеличению жалоб со стороны лишенных прав и потребовало выделения из состава Центризбиркома специальной подкомиссии, которая специально занималась разбором жалоб «лишенцев» 2. В кампанию 1926/27 гг. во Всероссийскую Центральную избирательную комиссию поступило 10 820 жалоб «лишенцев» . Рост жалоб произошел не только в абсолютных, но и в относительных показателях, в 1926/27 гг. обжаловали свое лишение около 0,55% лиц, лишенных прав (в 1926/27 гг. число «лишенцев» в РСФСР составило 1 980 000 человек 4).
Дальнейшее расширение круга лиц, подлежавших лишению избирательных прав в 1928/1929, привело к трехкратному увеличению числа жалоб «лишенцев», за кампанию 1928/1929 гг. во ВЦИК поступило 35 542 жалобы 5, т.е. обжаловали свое лишение около 1,5% лиц, лишенных прав (общая численность «лишенцев» составила в РСФСР 2 млн. 433 тыс. 6).
Процедура обжалования лишения избирательных прав претерпела значительные изменения в советском избирательном законодательстве на протяжении 1920-х гг. Во всех нормативных актах (в Конституции РСФСР 1918 г., в инструкции «О порядке перевыборов волостных и сельских Советов», утвержденной Постановлением ВЦИК 2 декабря 1918 г., и циркулярном постановлении Президиума ВЦИК «Об организации городских Советов рабо-
п
чих и красноармейских депутатов» от 08.02.1921 г. ), в соответствии с которыми проводились выборы до 1922 г., процедура обжалования лишения избирательных прав не предусматривалась.
Впервые порядок обжалования решения избирательной комиссии о лишении избирательных прав был введен в инструкции «О перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов», утвержденной декретом ВЦИК 31 августа 1922 г. Подчеркнем, что в инструкции 1922 и 1924 гг. речь шла об обжаловании неправильного определения круга «лишенцев» избирательной комиссией, условия вос-
1 Выборы в Советы в РСФСР в 1925 - 1926 гг. Ч.1. Горсоветы, сельские советы, волиспол-комы и ревизионные комиссии. М., 1926. С. 7, 42 - 43. Жалобы лишенцев // Власть Советов. 1928. №2. С. 21.
о
Государственный архив Российской Федерации (далее ГА РФ). Ф.1235. Оп.104. Д.23. Л.334.
4 Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Вып. I. Выборы в сельские, волостные и районные органы власти: стат. сб. - М., 1930. С. 12; Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Вып. 2. Выборы в городские советы: стат. сб. - М., 1930. С. 4 - 5.
5 ГА РФ. Ф.3316. Оп.20. Д.918. Л.57 - 58.
6 Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. М., 1930. Вып.1. С.94; Вып.2. С.43.
7 СУ РСФСР. 1918. №51. Ст. 582. Ст.64.; СУ РСФСР. 1918. №86. Ст.901; СУ РСФСР. 1921. №11. Ст.71.
становления в избирательных правах не предусматривались. Процедура обжалования была достаточно простой. Предполагалось, что лица, лишенные избирательных прав, могли выступить с протестом против этого решения в трехдневный срок со дня опубликования списка «лишенцев» 1.
Жалоба рассматривалась вышестоящей избирательной комиссией, но подавалась через избирательную комиссию, которая приняла постановление о лишении прав, последняя должна была оперативно в течение 24 часов рассмотреть заявление и переслать жалобу и свое заключение в вышестоящую избирательную комиссию. Апелляции на неправильное лишение избирательных прав можно было подавать в вышестоящие избиркомы вплоть до губернского уровня. Сроки рассмотрения жалоб вышестоящими избирательными комиссиями в инструкции не оговаривались. В избирательных инструкциях 1922 и 1924 гг. также не предусматривалось документального подтверждения основания лишения избирательных прав, избиркомам лишь предписывалось при составлении списков лиц, лишенных прав «использовать материал, имеющийся в распоряжении местного отдела управления или волисполкома или сельского совета» 2.
Кризис избирательной системы 1924 г., приведший к массовой отмене результатов выборов, привел к совершенствованию избирательного законодательства, уточнению и детализации процедур, связанных с рассмотрением жалоб на его нарушения 3.
Уже в инструкции «О перевыборах в Советы», принятой Президиумом ЦИК СССР 16 января 1925 г., значительно увеличены сроки подачи и рассмотрения жалоб, а также установлен порядок обязательного рассмотрения и утверждения постановлений на лишение прав вышестоящими избирательными комиссиями. Так, жалоба на лишение избирательных прав сельской избирательной комиссией рассматривалась волостным избиркомом, и в случае отказа в удовлетворении жалобы она направлялась на рассмотрение уездной избирательной комиссией, которая либо утверждала постановление нижестоящей избирательной комиссии, либо удовлетворяла жалобу 4. Столь сложной конструкцией рассмотрения жалоб законодатель устанавливал дополнительные уровни контроля за деятельностью низовых избиркомов. Высшей инстанцией для обжалования лишения избирательных прав становились Президиумы ЦИК союзных республик (в РСФСР это ВЦИК) 5.
Инструкция «о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов», утвержденная декретом ВЦИК от 13.10.1925 г., инструкция «о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов Советов», утвер-
1 СУ РСФСР. 1922. №56. Ст.706. Ст. 14; СУ РСФСР. 1924. №71. Ст.695. Ст.10.
2 СУ РСФСР. 1922. №56. Ст.706. Ст. 12.
Подробнее см.: Саламатова М. С. Избирательная кампания 1924 г. в контексте становления советской избирательной системы // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: История, филология, 2012, Т.11, вып. 8. С. 76-79.
4 СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54. Ст.16.
5 СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54. Ст.18.
жденная декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 г. г., закрепляли увеличенные сроки подачи и рассмотрения жалоб всеми инстанциями, установленные инструкцией ЦИК СССР от 16.01.1925 г., а также отдельно регламентировали процедуру обжалования лишения избирательных прав в сельской и городской местности 1. На обжалование постановления о лишении прав гражданину выделялось 7 дней. В инструкции от 13.10.1925 г. первоначальное рассмотрение жалоб было поручено сельским и городским избиркомам, в инструкции от 04.11.1926 г. первой инстанцией рассмотрения жалоб в сельской местности стала волостная (районная) избирательная комиссия. Устанавливался трехдневный срок рассмотрения жалоб первой инстанцией. Порядок рассмотрения жалобы вышестоящими избиркомами в случае отказа в удовлетворении жалобы сохранялся в избирательных инструкциях от 13.10.1925 г. и 04.11.1926 г. 2
Инструкция о выборах от 13.10.1925 г. устанавливала, что жалобы на постановления сельских избиркомов должны были рассматриваться волостными или районными избирательными комиссиями в течение двух суток 3. В случае удовлетворения жалобы решение сообщалось в сельскую избирательную комиссию для объявления жалобщику, а в случае отказа жалоба и материалы передавались в уездную или окружную избирательную комиссию с уведомлением об этом жалобщика4. Далее в течение двух суток жалобу должна была рассмотреть уездная или окружная избирательная комиссия и о вынесенном решении сообщить нижестоящим избирательным комиссиям 5. Если «лишенец» не обжаловал решение уездной или окружной избирательной комиссии, то оно считалось окончательным.
Низшей инстанцией рассмотрения жалоб в городах были либо районные, либо городские избиркомы (в зависимости от наличия районного деления в городе и от того, кто занимался составлением списков «лишенцев»). Порядок обжалования в городах также предусматривал обязательное рассмотрение жалоб вышестоящими избиркомами в случае отказа в удовлетворении жалобы 6.
В случае выражения несогласия с решением уездной или окружной избирательной комиссии, «лишенец» мог подать жалобу в губернскую, областную или краевую избирательную комиссию. Жалобы на решения краевых и губернских (областных) избирательных комиссий подавались в президиумы краевых и губернских (областных) исполнительных комитетов по принадлежности, а на решения президиумов указанных исполнительных комитетов - во Всероссийскую Центральную Избирательную Комиссию 7. Сроки рас-
1 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603; СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
2 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603; СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
3 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. Ст.26.
4 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. Ст.27.
5 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. Ст.28.
6 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. Ст.29, 30.
7 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603.
смотрения жалоб этими избирательными комиссиями или исполкомами, начиная с уровня губернии, в инструкции не указаны.
Аналогичная процедура обжалования сохранилась и в инструкции о выборах 1926 г., изменения коснулись сроков рассмотрения жалоб (для основных инстанций они были увеличены до трех суток), для губернских (областных) и краевых избирательных комиссий устанавливался недельный срок рассмотрения жалоб. В инструкции 1926 г. также были пересмотрены высшие инстанции рассмотрения жалоб. Из перечня высших инстанций были исключены губернские (областные) и краевые исполкомы и их президиумы, решение губернской или краевой избирательной комиссии теперь считалось окончательным. Всероссийская Центральная избирательная комиссия и Президиум ВЦИК в инструкции 1926 г. могли рассматривать жалобы только в порядке надзора, напрямую граждане подавать жалобы в эти инстанции не имели права 1.
Инструкция о выборах от 13.10.1925 г. также впервые вводила перечень документов, необходимых для включения гражданина в список лиц, лишенных избирательных прав. Для каждой категории «лишенцев» он был различным. Введение документального подтверждения должно было сделать процедуру более обоснованной, формализованной, облегчить работу избирательных комиссий, которые должны были составлять списки лиц, лишенных прав, на основании документов из различных органов2.
На практике процедура обжалования лишения избирательных прав в 1920-е гг. была далека от установленных норм в советском избирательном законодательстве. Проблемы рассмотрения жалоб «лишенцев» постоянно обсуждались на заседаниях Всероссийской Центральной избирательной комиссии, краевых, губернских и окружных избирательных комиссий и стали темой отдельной кампании, связанной с устранением нарушений в сфере избирательного законодательства в 1930 г. 3
Основные проблемы при рассмотрении жалоб «лишенцев» были связаны с соблюдением сроков, указанных в законодательстве (во второй половине 1920-х гг. это трое суток для нижестоящих избиркомов и неделя для вышестоящих). Сотрудники избирательных комиссий отмечали, что сроки изначально устанавливались нереальные, слишком короткие 4. К 1930 г. скопились десятки тысяч жалоб «лишенцев» по всей стране. Жалобы рассматривались крайне медленно, лица, лишенные прав, ждали рассмотрения жалоб по полгода и более.
1 СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577. Ст. 31, 32.
2 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. Ст.14.
3 о Подробнее см.: Саламатова М. С. Кампания 1930 г. по устранению нарушений
избирательного законодательства в Западной Сибири // Известия Уральского
государственного университета. 2009. №4 (66). С.93-101.
4 Кудрявиньков Н. О некоторых неясностях в инструкции ВЦИК о перевыборах советов // Власть Советов. 1927. №1. С.10 - 11; Жалобы лишенцев // Власть Советов. 1928. №2. С. 21-22.
Проведенные прокуратурой проверки в 1929 г. выявили нарушение сроков рассмотрения жалоб, в отчете Наркомата юстиции отмечалось, что «говорить о том, что жалобы рассматриваются в установленные законом сроки, не приходится. Как общее правило, эти сроки нарушаются самым безобразным образом, рассмотрение затягивается на многие месяцы» 1. Так, при обследовании Московской прокуратурой движения жалоб на лишение избирательных прав в Краснопресненском районе, выявилось, что «прием жалоб организован плохо, справок ожидают до 150 чел., объявлений над столами нет, справки даются медленно, жалоб в день поступает 500 - 600, из 6400 жалоб рассмотрено всего 500» 2.
Обследование в губернской избирательной комиссии процесса прохождения и рассмотрения жалоб «лишенцев», проведенное Московской прокуратурой, показало, что «в день обследования (22 февраля 1929 г.) жалобы не были зарегистрированы, поступившие с 13 февраля (около 1 тыс.). Средняя продолжительность прохождения жалоб в районе составляет 15-40 дней, в губернском избиркоме - от 15 дней. Комиссия заседала 1 раз в неделю, разбирая по 200 дел, т.е. на рассмотрение каждого дела в среднем уходило 1,5 минуты, срок явно недостаточный» 3.
Аналогичная ситуация складывалась и в других регионах страны, инструктор ЦИК СССР Шалюпа, проводивший обследование выборной кампании перевыборов в Сибирском крае, в отчете от 16 февраля 1929 г. отмечал, что «до половины апелляций «лишенцев» оставались неразобранными в те-
4
чение трех месяцев, а иногда и полугода» .
Сложный порядок, устанавливаемый избирательными инструкциями, предусматривающий обязательное рассмотрение вышестоящими избирательными комиссиями в случае отказа в удовлетворении ходатайства «лишенца», приводил к дополнительному затягиванию сроков рассмотрения жалоб. Представители краевых, губернских избиркомов и исполкомов многократно отмечали, что порядок, созданный с целью контроля за деятельностью низовых избиркомов не оправдал себя, поскольку по существу материалы дела рассматривались только низовыми избиркомами, а уездные или окружные избиркомы автоматически утверждали постановление районного, волостного или городского избиркома 5.
Второй значимой проблемой при рассмотрении жалоб «лишенцев» стало отсутствие документального подтверждения лишения избирательных
1 Богомолов Н. Революционная законность в перевыборную кампанию // Еженедельник советской юстиции. 1929. №14. С.304.
2 Там же. С.305-306
3 Там же. С.306
4 ГА РФ. Ф.1235. Оп.106. Д.568. Л.42.
5 Кудрявиньков Н. О некоторых неясностях в инструкции ВЦИК о перевыборах советов // Власть Советов. 1927. №1. С.10 - 11; Жалобы лишенцев // Власть Советов. 1928. №2. С.21 - 22; Лишение избирательных прав (по жалобам лишенцев в Центризбирком) // Власть Советов. 1928. №46. С. 8-10.
прав, требуемого избирательной инструкцией. Определение круга лиц, подлежавших лишению избирательных прав, нередко происходило «по классовому чутью» членов избирательных комиссий, и лицам, попавшим в число «лишенцев» предстояло самостоятельно доказать необоснованность лишения прав, собрать документы в различных организациях, подтверждающих их трудовой статус. Как отмечалось в сводке Барнаульского окружного комитета ВКП(б) от 26 декабря 1928 г., «особо распространенным явлением является лишение без документов, подтверждающих необходимость лишения права голоса того или иного гражданина, в одном из районов из числа лишенных (87 человек), только на 6 человек имеются соответствующие документы» 1. Наиболее плачевной была ситуация в сельской местности. В сводке о перевыборах Сибирского краевого избиркома от 9 февраля 1929 г. типичным считалось «составление списков путем опроса населения» 2.
В ходе кампании по борьбе с нарушениями в избирательной сфере 1930 г. выяснилось, что наличие документального подтверждения лишения прав было большой редкостью. В информационном отчете о выполнении директивы о полном пересмотре списков лиц, лишенных избирательных лиц в Сибирском крае от 20 июня 1930 г. отмечалось, что в делах отсутствуют справки административных, налоговых, судебных органов, личные дела «лишенцев» в сельской местности зачастую представляют из себя «только выписку из постановлений бедняцких собраний и заявления отдельных граждан, не проверенные сельсоветами» 3.
Впрочем, и в городах ситуация была далека от нормальной. Обычным было лишение прав по заявлениям граждан (фактически по доносам соседей, сослуживцев, знакомых и т.д.). Для городов главную проблему создавали организации, которые будучи обязанными предоставлять необходимые документы, не спешили этого делать. Из окружных и краевых сводок следует, что организации либо вообще не подавали списки, либо задерживали их 4. Взаимодействие между избиркомами и организациями с трудом удавалось установить даже в 1930 г., когда необходимо было проверить правомерность лишения граждан избирательных прав. В Томске, например, председатель городской комиссии Рогаев жаловался представителю окружной комиссии: «Несмотря на правительственные постановления и напоминания со стороны горсовета, горизбиркома и адмотдела окрфинотделу и судебным органам о присылке сведений на облагаемые подоходным налогом, выбирающих патенты и пораженных в правах - сведения не предоставляются» 5.
Отчасти затрудняли рассмотрение жалоб и действия лиц, лишенных избирательных прав. Не доверяя уровню подготовки сотрудников низовых избиркомов, желая избежать местечковых обид и конфликтов, «лишенцы»,
1 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.2582. Л.7.
2 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.2483. Л.6.
3 ГА РФ. Ф.1235. ОП.108. Д. 659. Л. 28
4 ГАНО. Ф.2-П.Оп.1. Д.2577. Л.107.
5 ГАНО. Ф.Р-1347. ОП.1. Д. 658. Л.34.
особенно проживавшие в деревне, подавали жалобы сразу в вышестоящие избиркомы, как правило, на уровень округа или губернии (края). Нередкими были обращения сразу в вышестоящую инстанцию - во Всероссийский Центризбирком. В кампанию 1926/1927 гг. 77% ходатайств, минуя нижестоящие избиркомы, направляли во ВЦИК или Центризбирком. Действия нижестоящих избиркомов обжаловали только в 23% случаев 1. Этот факт свидетельствует, конечно, о невысоком доверии к местным властям и о надежде на центральную власть: она разберется, и восстановит справедливость. Однако процедура рассмотрения требовала отправить обращение «лишенца» в нижестоящие избиркомы, собрать их заключения и документы, что дополнительно затягивало время рассмотрения жалоб.
Шанс на успешное ходатайство на несправедливое лишение избирательных прав был достаточно высоким, в среднем по всем инстанциям удовлетворялось от 30 до 50% жалоб, хотя общей статистики по восстановленным в правах в 1920-е гг. не велось. В кампанию 1926/1927 гг. по данным 15 округов Сибирского края, окружными избиркомами было удовлетворено 2338 жалоб, доля восстановленных составляла от 10 до 63% в разных округах 2. Что касается районных избиркомов, то по ним имеются только отрывочные сведения о количестве удовлетворенных жалоб. Ответственный инструктор Сибирского краевого исполкома, проверявший работу районных избиркомов в Кузнецком округе, в докладе от 20 февраля 1927 г. отмечал, что по разным районам было восстановлено от 28,3 до 39,3% . Апелляции в высшие избирательные комиссии во многих случаях также были успешными. По статистике Сибирского краевого избиркома, за первую половину 1929 г. из 785 рассмотренных жалоб по 312 было принято положительное решение (39,7%) 4. Всероссийский Центризбирком в кампанию 1926/27 гг. удовлетворил 56% жалоб «лишенцев» 5, в 1928 г. - 24,5%, а в 1929 г. - 38,2% ходатайств 6.
В ходе кампании по борьбе с нарушениями избирательного законодательства в 1930 г., доля добившихся восстановления в правах даже превышала обычные показатели. Центральная комиссия, созданная при ВЦИК, из рассмотренных на 1 июня 1930 г. 8 950 обращений, восстановила в правах 54,7% «лишенцев». Показатель удовлетворенных жалоб в среднем по областям составлял 52,3% и 59,9% - по краям, достигая в ряде территорий 66-74% (и это после того, как их рассматривали окружные, областные и краевые комиссии)
7
Причинами столь успешных апелляций лиц, лишенных прав, являлось огромное количество нарушений, сопровождавших избирательный процесс,
1 ГА РФ. Ф.1235. Оп.104. Д.23. Л.334.
2 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1803. Л.242.
3 ГАНО. Ф.2-П. Оп.1. Д.1390. Л.44.
4 ГАНО. Ф.1228. Оп.1. Д.147. Л.26.
5 ГА РФ. Ф.1235. Оп.104. Д.23. Л. 321, 322.
6 ГА РФ. Ф.3316. Оп.20. Д.918. Л.57 - 58.
7 ГА РФ. Ф.3316. Оп.16а. Д.448. Л.27 - 28.
которые, в свою очередь обуславливались отсутствием квалифицированных сотрудников в избирательных комиссиях, способных ориентироваться в постоянно меняющемся законодательстве и нюансах политики высшего руководства. Председатель Всероссийской Центральной избирательной комиссии А. С. Киселев, подводя итоги избирательной кампании 1928/1929 г., 12 мая 1929 г. на Президиуме ЦИК СССР, характеризуя основные нарушения в сфере лишения избирательных прав, назвал их главную причину - отсутствие подготовленных сотрудников избиркомов, незнание избирательного законодательства, а зачастую и нежелание тратить время на его изучение 1. Уровень подготовки членов избиркомов низового уровня Киселевым характеризовался как «чрезвычайно низкий». Многие из членов сельских и волостных избиркомов были малограмотными, принимали решения о лишении прав, ориентируясь на «классовое чутье». Знания избирательного законодательства у членов городских и окружных избиркомов, по мнению проверявших, также оставляли желать лучшего. Уровень компетентности краевых, губернских, областных избирательных комиссий был, безусловно, более высоким, но даже их работа в ряде случаев вызывала вопросы. В обследовании работы с жалобами «лишенцами» губернской избирательной комиссии, проведенном Московской прокуратурой 22 февраля 1929 г. отмечалось: «Жалобы рассматриваются несерьезно, разбираются техническими малограмотными сотрудниками, заключения которых утверждаются механически» 2.
Анализ жалоб на нарушения избирательного законодательства, связанные с лишением избирательных прав и процедуры их обжалования, демонстрирует значительный масштаб допущенных нарушений, а также сложный и неэффективный механизм их рассмотрения. Процедура обжалования, предусмотренная советским избирательным законодательством, имела мало общего с практикой ее реализации. Избирательные комиссии допускали массовые нарушения не только при определении круга лиц, подлежавших лишению прав, но и при рассмотрении жалоб.
Малодейственным представляется и механизм реагирования на многочисленные нарушения со стороны вышестоящих избиркомов и исполкомов. Всероссийский Центризбирком, ВЦИК, ЦИК СССР были отлично осведомлены о проблемах в электоральной сфере, устраивали проверки, выявляли нарушения, нередко устраняя наиболее грубые из них, но не стремились решить проблему системно - подобрать более подготовленный состав избирательных комиссий, наказать виновных в нарушениях. Иных способов пресечения нарушений в избирательной сфере также не существовало. Мер юридической ответственности за нарушения выборного законодательства, равно как и участия судебных органов в рассмотрении данного вида жалоб, в 1920-е г. не предусматривалось. Прокуратура, фиксируя многочисленные наруше-
1 ГА РФ. Ф. 1235. Оп.106. Д. 525. ЛЛ. 15-17
2 Богомолов. Революционная законность в перевыборную кампанию // Еженедельник советской юстиции. 1929. №14. С.305-306
ния, не противодействовала им. Все это свидетельствовало об отсутствии у высшего советского руководства заинтересованности в соблюдении законности при проведении выборов.
Библиографический список
1. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. 1918. - №51. - Ст.582.
2. Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. - 1918. - №86. - Ст. 901.
3. Циркулярное постановление Президиума ВЦИК от 8 февраля 1921 г. «Об организации городских Советов рабочих и красноармейских депутатов // СУ РСФСР. - 1921. -№11. - Ст. 71.
4. Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. - 1922. - №56. - Ст. 706.
5. Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// СУ РСФСР. - 1924. - №71. - Ст. 695.
6. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР (СЗ СССР). 1925. - №6. - Ст. - 55. - Ст.25.
7. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1925. - №79. -Ст. 603
8. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1926. -№75. -Ст.577.
9. Богомолов Н. Революционная законность в перевыборную кампанию // Еженедельник советской юстиции. - 1929. - №14. - С.304-306.
10. Валуев Д. В. Лишенцы в системе социальных отношений (1918-1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Брянск, 2003. - 24 с.
11. Выборы в Советы РСФСР в 1925 - 1926 гг. Ч.1. (городские советы, сельские советы, волсъезды, волисполкомы). - М., 1926. - 256 с.
12. Жалобы лишенцев // Власть Советов. - 1928. - №2. - С. 21-22.
13. Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Вып. 1. Выборы в сельские, волостные и районные органы власти: стат. сб. - М., 1930. - 401 с.
14. Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Вып.2. Выборы в городские советы: стат. сб. - М., 1930. - 153 с.
15. Кудрявиньков Н. О некоторых неясностях в инструкции ВЦИК о перевыборах советов // Власть Советов. - 1927. - №1. - С.10-11.
16. Лишение избирательных прав (по жалобам лишенцев в Центризбирком) // Власть Советов. - 1928. - №46. - С. 8-10.
17. Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-е - 1930-е годы). -Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. - 456 с.
18. Морозова Н. М. Лишение избирательных прав на территории Мордовии 19181936 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Саранск, 2005. - 22 с.
19. Саламатова М. С. Лишение избирательных прав как форма социально-политической дискриминации в середине 1920-х-1936 гг. (на материалах Западной Сибири): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Новосибирск, 2002. - 24 с.
20. Саламатова М. С. Кампания 1930 г. по устранению нарушений избирательного законодательства в Западной Сибири // Известия Уральского государственного университета. - 2009. - №4 (66). - С.93-101.
21. Саламатова М. С. Избирательная кампания 1924 г. в контексте становления советской избирательной системы // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: История, филология. - 2012. - Т.11. - Вып. 8. - С. 76-79.
22. Серокурова Л. А. «Лишенцы» Крымской АССР в контексте социально-экономических и политических процессов (1921 - 1936 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М., 2010. - 24 с.
23. Тихонов В. И., Тяжельникова В. С., Юшин И. Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920-1930-е годы. Новые архивные материалы и методы обработки. - М., 1998. - 256 с.
