CC BY
46М.С. Саламатова *
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ РСФСР (1918 - 1936 ГОДЫ): ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация: Статья посвящена анализу нормативного регулирования деятельности советских избирательных комиссий в 1920-е - 1930-е гг. Автор характеризует особенности правовой регламентации функционирования избирательных комиссий в контексте становления советской политической системы. Основными принципами формирования составов советских избирательных комиссий являлись лояльность к большевикам, централизм и подконтрольность вышестоящим исполнительным органам. На формирование составов избирательных комиссий в значительной степени влияла политическая конъюнктура. Начиная с середины 1920-х гг. на нормативном регулировании организации избирательных комиссий отразилась тенденция на унификацию, централизацию и техническое совершенствование избирательного процесса.
Ключевые слова: советское избирательное законодательство, избирательные комиссии, централизм, лояльность большевикам, унификация.
Становление избирательного процесса в России неразрывно связано с институционализацией органов, занимавшихся организацией выборов. Избирательные комиссии как специализированные органы появились в России в связи с усложнением избирательного процесса только в начале XX века. В последние десятилетия усилия исследователей преимущественно были направлены на изучение избирательного процесса и деятельности избирательных комиссий на выборах в Государственную Думу 1906 - 1917 гг. и Учредительное собрание в 1917 г.1 Правовое регулирование организации избирательных комиссий советского периода в отечественной
л
историографии, находило лишь эпизодическое освещение . Вместе с тем, ретроспективный анализ регламентации деятельности избирательных органов представляется значимым как для комплексного изучения механизма советской избирательной системы, так и для общенаучного осмысления электоральных традиций России. В настоящей публикации предпринимается попытка исследования особенностей нормативного регулирования функционирования избирательных комиссий в Советской России в 1920-е -1930-е гг.
Законодательство, регулировавшее организацию выборов в Государственную Думу в 1905 - 1917 гг., впервые предполагало создание специализированных органов, занимавшихся организацией выборов. Однако,
* Саламатова Марина Сергеевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, [email protected]
1 Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. М., 1996; Протасов Л. Г. Всероссийское Учредительное собрание: История рождения и гибели. М., 1997.
Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория и практика. М., 1996.
избирательные комиссии создавались не на всех административно-территориальных уровнях, а только в губерниях, уездах и городах (исключались общероссийский и низовые уровни). В организации выборов сохранялась значительная роль административных органов. Общая организация и контроль за проведением выборов были возложены на структурно входивший в МВД отдел Особого делопроизводства департамента полиции. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался на губернаторов и градоначальников под руководством министра внутренних дел. На местах ответственность за проведение выборов лежала на земских начальниках, уездных исправниках и полицмейстерах1.
Составы губернских и уездных комиссий по выборам также формировались из представителей администрации. Так, губернская комиссия состояла из председателя окружного суда, управляющего казенной палатой, предводителя дворянства, председателя земской управы, городского головы, членов окружного суда и члена губернского по крестьянским делам присутствия по назначению губернатора2. Достоинством таких составов являлся достаточно высокий профессиональный уровень, его члены обладали необходимым образованием и опытом. Очевидным недостатком подобных составов - отсутствие независимости от администрации. Функциональные обязанности распределялись между административными органами и избирательными комиссиями не достаточно четко. В целом, положение избирательных органов в дореволюционный период имело переходный характер: от проведения выборов административными органами к специализированным органам - избирательным комиссиям.
После Февральской революции существенные изменения коснулись не только основополагающих принципов избирательной системы, но и организации выборов. В соответствии с положением о выборах в Учредительное собрание предполагалось создать систему специализированных избирательных органов, охватывавших все административно-территориальные уровни: от Всероссийской до участковых избирательных комиссий. Земства должны были оказывать содействие в организации выборов. В частности, на городские и поселковые управы, и волостные земские управы возлагалась обязанность составления списков
-5
избирателей .
Главными принципами организации избирательных комиссий стали профессионализм и демократизм. Формирование составов избирательных комиссий представляло компромисс между традиционным способом -назначением административными органами и демократическим - введение
1 Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение II-е. Приложения. Спб., 1908.
2 Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение II-е. Приложения. Спб., 1908.
3 Положение о выборах в Учредительное собрание от 23.09.1917 г. // Российское законодательство X-XX вв. В 9-ти томах. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994.
представителей от избирателей, заявивших кандидатские списки (представители от партий). Так, члены Всероссийской комиссии назначались Временным правительством. Окружные комиссии состояли из председателя губернского земского собрания, председателя окружного суда по административному отделению, членов городской управы губернского города и членов губернской земской управы. Демократическим элементом в составе избиркомов должны были стать представители избирателей, заявившие кандидатские списки. Смешанный способ формирования избирательных комиссий, включавших как представителей администрации и судов, так и представителей избирателей и партий обеспечивало, с одной стороны, достаточно высокий профессиональный уровень, а с другой стороны, независимость от администрации, демократический элемент.
В отличие от царского избирательного законодательства, в положении
0 выборах в Учредительное собрание предполагалось четкое распределение обязанностей по уровням избирательных комиссий. Так, Всероссийская комиссия помимо общего руководства выборами, наделялась нормотворческой функцией - разработкой избирательных инструкций. Функциональные обязанности комиссий по выборам отличались высоким уровнем детализированности, что способствовало преодолению административной дискреции. Во избежание нарушений избирательного законодательства, и желания применить административное давление, для членов избирательных комиссий предусматривалась административная и уголовная ответственность1.
Пришедшие к власти большевики, отвергли многие существенные достижения «буржуазного» избирательного права, в том числе, касавшиеся организации выборов, поэтому преемственности избирательного законодательства не наблюдалось.
Конституция РСФСР 1918 г. регулировала деятельность избирательных комиссий в главе «о производстве выборов» в самом общем виде. Конституционные нормы закрепляли обязательное участие избирательной комиссии в избирательном процессе, а также составление протокола о ходе и результатах выборов за подписью председателя избиркома. Установление подробного порядка производства выборов и деятельности избирательных комиссий возлагалось на ВЦИК .
Первая избирательная инструкция была оперативно принята ВЦИК 2 декабря 1918 г., и регулировала порядок проведения выборов в волостные и сельские советы. Инструкция 1918 г. предполагала формирование избирательных комиссий четырех уровней: губернские, уездные, волостные и сельские. Из системы избирательных органов исключался общероссийский
1 Положение о выборах в Учредительное собрание от 23.09.1917 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9-ти томах. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994.
2 Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства (далее - СУ РСФСР). 1918. №51. Ст.582.
уровень. При этом, Инструкция не закрепляла орган, координировавший и контролировавший деятельность избирательных комиссий, предполагая высокий уровень самостоятельности и децентрализации губернских избирательных комиссий. Фактически функции координации и контроля за работой избирательных комиссий были возложены на Наркомат внутренних дел, но степень независимости губернских исполкомов при организации выборов оставалась очень высокой, что порождало стихийность их деятельности.
Базовыми принципами формирования избирательных комиссий являлись - лояльность большевикам и централизм. При формировании избирательных комиссий, начиная с уездного уровня, акцент сделан на их классовый состав. Доверием высших советских органов пользовались только исполкомы и комиссии губернского уровня1. Сложившаяся в царское время традиция формирования избирательных комиссий вышестоящими исполнительными органами не была отвергнута в советские годы, избирательные комиссии формировались губернскими исполнительными комитетами.
Общее руководство за выборами было поручено губернским избирательным комиссиям, формировавшихся губернскими исполкомами. При формировании нижестоящих избирательных комиссий предусматривались два варианта, выбор которого зависел от наличия органов власти на местах и требований к классовому составу исполкомов уездных и волостных исполкомов. Первый вариант включал формирование уездной, волостной или сельской избирательной комиссий вышестоящим исполкомом. Второй вариант предусматривал образование волостных и сельских избиркомов из волостных и сельских Комитетов Бедноты2.
Функциональные обязанности избирательных комиссий и исполкомов на выборах обозначены в самом общем виде. Вышестоящие избиркомы обязаны были образовать нижестоящие избиркомы, а также оперативно извещать нижестоящие избиркомы о начале выборов, посылать уполномоченных и разослать через них инструкции 3. В обязанности остальных комиссий входило: допуск к голосованию только обладавших избирательными правами (при этом речи не шло о процедуре лишения избирательных прав), наблюдение за порядком на выборном собрании и составление протокола о ходе выборов4.
Очевидно, что инструкция 1918 г. была временным актом, актуальным для переходного периода - организации первых советов, передачи власти от комбедов. Гражданская война актуализировала создание чрезвычайных органов и ревкомов, выборы Советов до ее окончания потеряли
1 Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. №86. Ст. 901.
2 Там же.
3 Там же.
4 Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 901.
актуальность. Следующая общероссийская избирательная инструкция была издана только 31 августа 1922 г. Выборы, проходившие в губерниях до этого момента, проводились в соответствии с местными инструкциями, принимаемыми Губернскими исполкомами. Издание местных инструкций санкционировалось высшими советскими органами, циркулярное постановление Президиума ВЦИК от 8 февраля 1921 г. содержало требование «впредь до выработки общей инструкции Президиумом ВЦИК порядок производства выборов и нормы представительства трудящегося населения определять местными инструкциями, которые должны быть разработаны Губиполкомами в соответствии с Конституцией РСФСР и сообразно всей совокупности местных условий»1.
Местное избирательное нормотворчество начала 1920-х гг. существенно различалось как содержательно, так и качеством юридической техники. Пермский и Нижегородский губернский исполкомы стремились конкретизировать уровни, составы, функциональные обязанности избирательных комиссий. Смоленский и Петроградский губисполкомы обозначали их в самом общем виде. Во всех отложившихся в фонде НКВД местных инструкциях за 1920 - 1924 гг., присутствует глава, регламентировавшая деятельность избирательных органов. Структура избирательных комиссий, занимавшихся организацией выборов, во всех местных инструкциях была схожей, дублируя общероссийскую инструкцию, и включала четыре территориальных уровня (губернский, уездный, волостной и сельский).
Способ формирования избирательных комиссий оставался неизменным - назначение вышестоящими исполнительными органами. Составы избирательных комиссий были немногочисленными от 3 до 5 человек и состояли из представителей формировавшихся административных органов -членов исполнительных комитетов советов, представителей партийных организаций и местных отделов Наркомата внутренних дел. Так, в Пермской и Нижегородских губерниях в губернскую и уездную избирательные комиссии обязательным было включение одного представителя от губернских или уездных комитетов партии, одного - от соответствующего исполкома и одного - от губернского или уездного отдела управления (НКВД). При этом, в Нижегородской губернии общее руководство выборами в губернии возлагалось на отдел управления губисполкома, подчинявшийся НКВД . В Смоленской и Петроградской инструкциях указано, что губернские и уездные избиркомы формировались соответствующим
-5
исполкомом . Во всех местных инструкциях, губернские и уездные избиркомы формировали состав нижестоящих комиссий, представитель
1 Циркулярное постановление Президиума ВЦИК от 8 февраля 1921 г. «Об организации городских Советов Рабочих и красноармейских Депутатов» // СУ РСФСР. 1921. №11. Ст.71.
Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф.Р.-393. ОП.22. Д.7. Л. 1 - 2 (об); Л. 21 - 22(об).
3 ГАРФ. Ф.Р.-393. ОП.22. Д.7. Л.27; Л.55 - 57.
(уполномоченный) вышестоящего избиркома председательствовал в нижестоящих избиркомах. Вхождение уполномоченных из вышестоящих избиркомов в волостные и сельские, призвано было обеспечить контроль за их деятельностью, а также гарантировать избрание необходимого состава советов1.
Общий круг и степень детализации обязанностей избирательных комиссий значительно варьировались в местных инструкциях. Из рассматриваемых инструкций наиболее обстоятельно функциональные обязанности избиркомов регламентированы в инструкциях Пермской и Нижегородской губерний. Наименее подробно - в Петроградской губернии. Общими обязанностями для избиркомов во всех губерниях стали: отстранение от выборов граждан, не имевших права на участие в них, проведение собрания (наблюдение за порядком), составление протокола по итогам выборов, рассмотрение жалоб на допущенные нарушения2.
Отстранение от выборов контрреволюционеров осуществлялось как через составление списков лиц, подлежавших лишению прав, так и путем выдворения с собрания лиц, высказывавших оппозиционные взгляды. Пермская инструкция 1920 г. предлагала избирательным комиссиям «немедленно пресекать все контрреволюционные выступления со стороны перечисленных в ст.65 Конституции лиц, не останавливаясь ни перед какими
3
мерами, включительно до ареста и предания суду виновных» .
Примечательно, что ряд местных инструкций 1920 и 1921 гг. в качестве обязанностей избирательных комиссий включали составление списков избирателей, в инструкциях, принятых после 1922 г. эта функция повсеместно исключались. Очевидно, что губернские исполкомы ориентировались на общероссийские акты, и в них отсутствовала эта функция. Предположим, что после окончания Гражданской войны, в состоянии отсутствия общероссийского избирательного законодательства, работники местных исполкомов могли ориентироваться на сложившуюся до революции практику составления списков избирателей. Возможно, местные работники сочли, что составление списков избирателей - необходимая избирательная процедура и на выборах в советы.
Оповещение о выборах избирателей не включалось в обязанности избирательных комиссий не только в инструкциях 1920 - 1922 гг., но даже в инструкциях, принятых в 1924 г. Так, в Ленинградской и Тамбовской инструкциях 1924 г. оповещение избирателей о дне и месте выборов не входило в обязанности избиркомов. Очевидно, что на практике избиркомы или их уполномоченные это делали, но существование такого рода пробелов симптоматично - акцентированное внимание к отстранению от выборов лиц, лишенных избирательных прав, и пренебрежение к оповещению и составлению списков избирателей.
1 ГАРФ. Ф.Р.-393. ОП. 22. Д. 7. Л. 1-2; 21-22; 27; 55, 55 (об).
2 ГАРФ. Ф.Р.-393. ОП. 22. Д. 7. Л. 1-2, 21-22, 27, 55-57.
3 ГАРФ. Ф.Р.-393. ОП. 22. Д. 7. Л. 21.
Первым общероссийским актом, регулировавшим проведение выборов в советы всех уровней стала инструкция «О перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов», принятая декретом ВЦИК 31 августа 1922 г. Однако существенных организационных изменений инструкция о выборах 1922 г. не предусматривала, сохраняя сложившуюся систему избирательных комиссий (сельские, волостные, уездные и губернские) и способ формирования -назначение вышестоящими исполнительными органами.
В соответствии с инструкцией 1922 г. все избиркомы состояли из трех членов, назначаемых вышестоящим исполкомом. Губернская избирательная комиссия назначалась губернским исполкомом, два представителя входили от губисполкома и один - от губернского объединения профсоюзов. Председатели уездных, волостных и сельских избирательных комиссий назначались вышестоящими избирательными комиссиями. Избирательные комиссии всех уровней не имели специального аппарата, инструкция предписывала им использовать имеющийся аппарат исполкомов, работа членов избиркомов осуществлялась на безвозмездной основе1.
Порядок формирования всех уровней избиркомов носил административный характер, главной целью которого являлось проведение утвержденной классовой политики, контроль за нижестоящими избиркомами, обеспечение необходимых правящей партии составов советов. Узкие составы членов избирательных комиссий, не включение представителей от общественности (если таковыми не считать подконтрольные профсоюзы), назначение вышестоящими исполкомами свидетельствовали об отсутствии демократических начал в их деятельности.
Вместе с тем, для правового регулирования деятельности избирательных комиссий в инструкции 1922 г. было характерно некоторое совершенствование. В ней впервые четко обозначались обязанности избирательных комиссий различных уровней. На нижестоящие избиркомы возлагалась обязанность составления и обнародования списков лишенцев и рассмотрение поступивших от них жалоб, а также извещение избирателей о месте и времени проведения выборов. Основными обязанностями вышестоящих избиркомов стало руководство нижестоящими избиркомами, назначение своих представителей в нижестоящие избиркомы, сбор отчетов и рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий. В главе «о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» на вышестоящие избирательные комиссии возлагалась обязанность созыва волостных и уездных съездов2.
Инструкция о выборах, утвержденная декретом ВЦИК 11 августа 1924 г., не внесла сколько-нибудь значимых изменений в регламентации
1 Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. 1922. №56. Ст. 706.
2 Там же.
деятельности избирательных комиссий, за исключением изменения административных единиц1.
Более существенные изменения в деятельности избирательных комиссий произошли в 1925 г., обусловленные сменой политической конъюнктуры. Подведение итогов избирательной кампании 1924 г., массовая отмена результатов выборов, признание проблем в избирательной сфере (низкая явка и применение административного давления), продемонстрировали готовность высших партийных и советских органов демократизировать избирательную систему. Оперативная реакция высшего руководства страны на проблемы в избирательной сфере выразилась в принятии Постановления Президиума ЦИК СССР от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий»2.
Дальнейшее обсуждение проблем в электоральной сфере на Оргбюро и Политбюро ЦК ВКП(б), а также в рамках проведенных совещаний по вопросам советского строительства, созванных Президиумом ЦИК СССР в
-5
январе и апреле 1925 г., привели к корректировке избирательной политики . Основные директивы 1925 г. касались ограниченной либерализации избирательного процесса: при сохранении монополии правящей партии необходимо было обеспечить максимальное участие населения на выборах и устранить административное давление4. Новый курс имел непосредственное отношение к изменению деятельности избирательных комиссий, советским органам ставилась задача демократизировать, приблизить к населению работу избирательных комиссий5.
Заместитель наркома внутренних дел В. Болдырев на заседании комиссии оргбюро ЦК РКП(б) по перевыборам советов 18 августа 1925 г., предлагал демократизировать работу избирательных комиссий, включить в составы низовых избиркомов крестьян и горожан, сделать их работу более открытой и доступной. В циркулярном письме ЦК ВКП(б) об очередных задачах перевыборов советов от 25.09.1925 г. были восприняты предложения советских органов и в дальнейшем нашли отражение в избирательных инструкциях6.
1 Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. - 27 сентября 1924. №71. Ст. 695.
Постановление Президиума ЦИК от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» от 29 декабря 1924 г.// СЗ СССР. 1925. №1. Ст. 3.
3 Совещание по вопросам советского строительства (апрель 1925 г.). М., 1925.
4 ГАРФ. Ф.Р.-393. Оп.1а. Д.153. Л.47; РГАСПИ. Ф.17. Оп.164. Д.54. Л.5.
5 Российский государственный архив социально-политической истории (далее -РГАСПИ). Ф.17. Оп.164. Д.54. Л.6.
6 РГАСПИ. Ф.17. Оп.164. Д.54. Л.5.
Тенденция на либерализацию деятельности избирательных комиссий реализовалась в нескольких направлениях. Первое направление -расширение и демократизация составов избиркомов всех уровней. Второе -запрет административного давления на избирателей. Тенденция на демократизацию реализовывалась за счет расширения составов избирательных комиссий и включения в их составы представителей от населения. Избирательное законодательство предполагало смену принципа назначения вышестоящими исполнительными органами к смешанному принципу - включения представителей власти и представителей от общественности. Так, инструкция «О перевыборах в Советы», принятая Президиумом ЦИК СССР 16 января 1925 г. предусматривала увеличение числа членов губернских, уездных (окружных) и городских избиркомов до пяти членов. Кроме того, инструкция предусматривала обязательное введение в состав избиркомов представителей от населения. В губернские и уездные (окружные) избирательные комиссии помимо двух представителей исполкомов и представителя от профсоюзов, вводились два крестьянина -делегата от местных крестьянских организаций1.
Инструкция ВЦИК от 13. 10.1925 г. в еще большей степени стремилась реализовать тенденцию на демократизацию, открытость деятельности избирательных комиссий. В региональные и городские избирательные комиссии могли входить до 9 членов, в окружные и уездные - до 7 членов, в
Л
районные, волостные и сельские - не более пяти членов . Инструкция ВЦИК 1925 г. также предусматривала широкое включение представителей от общественности в составы избиркомов.
Стремление ограничить административное давление на избирателей в ходе выборных собраний, также было закреплено в избирательных инструкциях. В инструкции ЦИК СССР от 16.01.1925 г. специально оговаривалось, что в обязанности избирательных комиссий вменялось «пресекать любые избирательные нарушения со стороны местных органов власти и не допускать давления на избирателей»3.
Помимо этого, высшие советские органы предпринимали меры по изменению сложившейся практики назначения начальников административных отделов и управлений милиции председателями избирательных комиссий4. В циркулярном письме ВЦИК от 25 ноября 1925 г. г. признавались недопустимыми «случаи назначения начальников административных отделов и управлений милиции председателями избирательных комиссий, уполномоченными по проведению избирательных
1 Постановление Президиума ЦИК от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54.
2 Декрет ВЦИК «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»; Инструкция о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов от 13 октября 1925 г.// СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603
3 Постановление Президиума ЦИК от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54.
4 ГАРФ. Ф.Р.-1235. Оп. 103. Д. 77. Л. 291.
собраний», поскольку «подобные назначения могут рассматриваться как намерение оказать административное давление на избирателей на выборах»1. Региональным исполкомам настоятельно рекомендовалось пересмотреть составы избирательных комиссий и произвести замену работников милиции на других работников2.
Кроме влияния либерализации, в 1925 г. проявилась и тенденция на унификацию, централизацию и техническое совершенствование избирательного процесса. В 1925 г. происходит окончательная передача руководства выборами от НКВД к ВЦИК, реорганизация существовавшей системы избирательных комиссий 3. В инструкции «О выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов», утвержденной декретом ВЦИК от 13.10.1925 г., создается система специализированных избирательных органов, охватывавшая все административно-территориальные уровни, а также меняются состав, численность, функциональные обязанности избирательных комиссий.
Инструкция выделяет 5 основных уровней избирательных комиссий. Высший уровень занимала созданная в сентябре 1925 г. Всероссийская Центральная избирательная комиссия при Президиуме ВЦИК. На Центризбирком было возложено общее руководство выборами. Далее следовал уровень региональных избиркомов: избирательные комиссии при центральных исполнительных комитетах автономных республик, краевые, областные и губернские избирательные комиссии. Третий уровень -окружные и уездные избирательные комиссии, четвертый уровень -районные и волостные избирательные комиссии. Низовой уровень составляли - сельские, городские и поселковые избиркомы4.
В соответствии с закрепленными уровнями избирательных комиссий, разграничиваются их функциональные обязанности. Обязанности избирательных комиссий всех уровней претерпели значительные изменения, но наибольшие изменения затронули низовые избиркомы. Их обязанности максимально детализировались. Например, в связи с необходимостью проведения выборов в городах в кампанию 1925/26 гг. для т.н. неорганизованного населения, в обязанности городских избиркомов ввели обязанность назначать своих уполномоченных «в отдельные избирательные группы среди домохозяек, кустарей, крестьян и т.д.»5.
На сельские избирательные комиссии дополнительно возлагались обязанности по разбивке селения на избирательные участки с целью
1 ГАРФ. Ф.Р.-393.Оп. 1а. Д. 156. Л. 247.
2 ГАРФ. Ф.Р.-393.Оп. 1а. Д. 156. Л. 247.
Подробнее: Саламатова М.С. Всероссийская Центральная избирательная комиссия: истоки создания (1925 - 1926 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. №7 (262). С. 31 - 37.
4 Декрет ВЦИК «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»; Инструкция о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов от 13 октября 1925 г.// СУ РСФСР. 1925. № 79. Ст. 603.
5 Там же.
обеспечения большей доступности избирательных собраний для крестьян (для преодоления высокого уровня абсентеизма крестьян). В их обязанности также входило назначение уполномоченных на отдельные избирательные участки, составление, проверка и обнародование списков лиц, лишенных избирательных прав, оповещение о времени и месте избирательных собраний, рассылка избирательных повесток1.
При появлении у низовых избиркомов обязанности рассылки именных повесток избирателям было бы логично предположить, что к обязанностям добавится составление списков избирателей (основание для составления повесток), однако этого не произошло не только в инструкции 1925 г., но и в последующие годы. Последующие избирательные инструкции, принимаемые ЦИК СССР и ВЦИК в 1926 г., 1930 и 1934 г. вновь определяли в качестве обязанностей рассылку именных повесток, но не предусматривали обязанности составления списков избирателей. При этом в формах избирательной отчетности именные списки избирателей впервые появились в
Л
кампанию 1928/29 гг. В кампании 1930 и 1934 гг. списки избирателей также сохранялись в формах отчетности.
Несмотря на постоянные обсуждения вопроса о необходимости введения в обязанности низовых избиркомов, более жесткого контроля за учетом явки избирателей, и повышения достоверности статистической отчетности на заседаниях Центризбиркома, Президиума ВЦИК, НКВД, тем не менее, изменения не коснулись избирательных инструкций.
Мотивы игнорирования составления списков в избирательных инструкциях не до конца ясны. Возможно, первоначально после прихода к власти, большевики решили отказаться от типовых обязанностей, присущих дореволюционным избирательным комиссиям, в силу отрицания всего предыдущего избирательного опыта. Кроме того, членами советских избиркомов стали крестьяне и рабочие, не обладавшие ни необходимым образованием, ни опытом. В первой половине 1920-х гг. власти испытывали и проблемы с точным учетом населения, особенно в городах. Примеров расхождения численности населения в городах в 1920-е гг. множество, приведем лишь один вполне типичный пример. На заседании пленума Омского окружкома ВКП(б) 12 января 1927 г. констатировали, что количество избирателей «имеет значительные расхождения в материалах ЦСУ, по сведениям Статбюро количество взрослого населения г. Омска - 70 923 чел., по сведениям городской избирательной комиссии - 47 111 чел., и по
-5
сведения райизбиркомов - 43 726 чел.» . Однако что препятствовало включению в обязанности избиркомов обязательного составления списков избирателей после осознания проблемы и наведения относительного порядка с учетом населения, остается неясным.
1 Там же.
2 ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 106. Д. 537. Л. 1.
"3
Государственный архив Новосибирской области (ГАНО). Ф.2-П. Оп. 1. Д. 1381. Л. 245.
Проведение относительно либеральной избирательной кампании 1925/26 гг. продемонстрировало, с одной стороны, повышенный интерес избирателей к выборам, а с другой, возникновение проблем с составом советов низового звена. Ограничение на использование административного ресурса местными советскими и партийными органами показало их неготовность к неконтролируемой активности населения на выборах, выдвижению требований и критике действий властей. Общей тенденцией стало уменьшение числа депутатов от ВКП (б) и пролетарских слоев в городских и сельских советах. Итоги выборов 1925/26 гг., потенциальные проблемы с удержанием власти вызвали у высшего руководства страны значительно большие опасения, нежели применение административного ресурса и абсентеизм населения на выборах 1924 г.
Дискуссия, развернувшаяся в партии в 1925 и 1926 г. относительно судеб нэпа, и отношения к непролетарским слоям города и деревни, окончилась победой сторонников ужесточения политического курса. Итоги выборной кампании 1925/26 гг. стали дополнительным аргументом в пользу ужесточения политики по отношению к непролетарским слоям советского общества. В ходе работы комиссии оргбюро ЦК РКП(б) и Политбюро ЦК ВКП(б) о подготовке перевыборов в 1926 г. под руководства В. М. Молотова были выработаны основные решения по изменению избирательного законодательства1. На объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б), проходившем в июле 1926 г., утвердили основные предложения, выработанные комиссией Молотова, в его резолюции отмечалась необходимость «предохранить советы в деревне и в городе от засорения их эксплуататорскими элементами» путем исключения из числа избирателей «растущие капиталистические элементы» . В итоге в 1926 г., демократический элемент выборов, связанный с ограничением административного давления и максимальным привлечением избирателей на собрания, привнесенный кампаниями 1924 и 1925 гг., был выхолощен. Акцент сделан на унификации и техническом совершенствовании избирательного процесса, содержательно приоритеты сместились в сторону привлечения к выборам национальных меньшинств, рабочих от производства
3
и «охранения советов от проникновения в них эксплуататорских элементов» .
В инструкции «О выборах в советы», утвержденной Постановлением Президиума ЦИК СССР 28 сентября 1926 г. и инструкции «О выборах городских и сельских советов и о созыве съездов Советов», утвержденной декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 г. прослеживается влияние вышеописанных изменений в избирательной сфере. Регламентацию деятельности избирательных комиссий, политические изменения затронули в
1 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 164. Д. 56, 57, 58.
2 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 102. Л. 73.
Постановление Президиума ЦИК от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы» // СЗ СССР. 1926. №66. Ст. 501.
меньшей степени, чем процедуру лишения избирательных прав. Изменения преимущественно носили технический характер.
В инструкциях 1926 г. неизменными по сравнению с предыдущими осталось число уровней комиссий и принцип их формирования1. Реализовывая линию на привлечение к работе избиркомов широкой общественности инструкции 1926 г. предусматривали увеличение численности состава избирательных комиссий всех уровней. Областные, краевые и губернские избиркомы состояли из 11 членов, окружные, уездные - из 9 членов, остальные - из 7 членов .
Однако в избирательном законодательстве нарушался смешанный принцип формирования избирательных комиссий. Демократический элемент выхолащивался за счет ограничения свободного введения представителей от общественности. Избирательные инструкции четко определяли общественные организации, которые должны были делегировать своих представителей. Они включали перечисленные в партийных резолюциях, лояльно настроенные к большевикам слои населения, которые власть желала привлечь к активному участию в выборах. Так, в состав краевых, областных, губернских, окружных и уездных избиркомов предписывалось включить по одному представителю от объединения профсоюзов, ВЛКСМ, отдела работниц ВКП(б), национальных меньшинств, Красной армии и двух представителей - делегатов крестьянских организаций (общества взаимопомощи, союза Кошчи)3.
Обязанности избирательных комиссий в инструкциях 1926 г. не претерпели значимых изменений по сравнению с инструкцией ВЦИК от 13.10.1925 г. Выделялись как общие обязанности, так и обязанности для конкретных уровней избиркомов4. Единственным, но знаковым отличием стало исключение из списка обязанностей - наблюдение за отсутствием административного давления на избирателей на выборах.
Радикальные политические и экономические потрясения первой половины 1930-х гг. отразились на правовом регулировании деятельности избирательных комиссий в незначительной степени. В связи с проведением административно-территориальной реформы и ликвидацией округов, сократилось число уровней избиркомов. Инструкция ВЦИК «О выборах в советы и на съезды советов РСФСР» от 20 октября 1930 г. Инструкция о выборах в советы и на съезды советов РСФСР от 1 октября 1934 г. предполагали наличие 4-х уровней избиркомов. Высший уровень - общего руководства по РСФСР, по-прежнему занимала Всероссийская Центральная
1 Постановление Президиума ЦИК от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы» // СЗ СССР. 1926. №66. Ст. 501; Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»// СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
2 Там же.
3 Там же.
4 Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»// СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
избирательная комиссия при Президиуме ВЦИК. Далее следовал уровень региональных (республиканских, областных и краевых) избирательных комиссий. Следующий уровень, заменивший окружные, уездные, районные и волостные избиркомы заняли районные избиркомы. Низовым уровнем избиркомов остались городские и сельские избиркомы1. Функциональные обязанности избирательных комиссий перераспределились с учетом указанных изменений, не претерпев значимых изменений.
Доминирующей тенденцией, оказывавшей влияние на формирование и функционирование избирательных комиссий, стала формализация избирательного процесса. Для избирательного законодательства 1930-х гг. стало характерно значительное расширение составов избирательных комиссий всех уровней и включение в их состав не просто представителей от лояльных общественных организаций, но рабочих и колхозников, непосредственно связанных с производством2. Расширение численности избиркомов всех уровней и представительство рабочих «от станка» и крестьян «от сохи» в 1930 г. не имело практической целесообразности, поскольку объем их функций не изменился по сравнению со второй половиной 1920-х гг., и основные жалобы лишенцев также были предварительно рассмотрены. Включение рабочих и колхозников в составы избиркомов, не имевших отдаленного представления об избирательных нормах и процессе, должны были обеспечить чистоту «классового подхода» при проведении выборов и свидетельствовало о формализации избирательного процесса.
В целом, правовое регулирование организации деятельности избирательных комиссий в советском законодательстве характеризовалось не прогрессивными, а архаичными чертами по сравнению с законодательством, принятым до октябрьской революции. Отказавшись от демократических принципов формирования избирательных комиссий при Временном правительстве, советское избирательное законодательство фактически вернулось к худшим дореволюционным традициям - избирательные комиссии формировались вышестоящими исполнительными органами и включали представителей администрации, являлись, по сути, вспомогательными техническими органами при исполнительных органах. До середины 1920-х гг. советская система избирательных органов не охватывала все административно-территориальные уровни, общее руководство избирательной кампаний осуществлял Наркомат внутренних дел, что также имеет прямую аналогию с руководством выборами Министерством внутренних дел в дореволюционный период.
1 Постановление ВЦИК от 20 октября 1930 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1930. №54. Ст.654; Постановление ВЦИК от 1 октября 1934 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1934. №36. Ст.226.
2 Там же.
На принципы формирования составов избирательных комиссий в значительной степени влияла политическая конъюнктура. Первоначально введенный в советском избирательном законодательстве принцип назначения вышестоящими административными органами позволял жестко контролировать степень лояльности составов избирательных комиссий. Попытки ограниченной либерализации советской избирательной системы в 1925 г. привели к введению смешанного принципа формирования, привлечению представителей населения в составы избирательных комиссий. Однако уже в 1926 г. демократический элемент выхолащивается за счет введения жестких лимитов для представителей подконтрольных власти общественных организаций.
Формирование составов избирательных комиссий отражало общие тенденции мобилизации различных слоев населения на выборы. На протяжении рассматриваемого периода в избирательном законодательстве наиболее важным условием формирования избирательных комиссий являлись лояльность власти членов избирательных комиссий, соответствие социальной (классовой) принадлежности. Уровень подготовки, образования, опыта работы не определялись и не имели значения при включении в избирательные комиссии. Хотя применение усложняющегося избирательного законодательства 1920-х гг. требовало подготовленных, образованных сотрудников. Их отсутствие в избиркомах во второй половине 1920-х гг. привело к многочисленным нарушениям со стороны избирательных комиссий всех уровней.
Библиографический список
1. Демин В.А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. М., 1996. 214 с.
2. Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория и практика. М., 1996. 304 с.
3. Протасов Л. Г. Всероссийское Учредительное собрание: История рождения и гибели. М., 1997. 355 с.
4. Саламатова М. С. Всероссийская Центральная избирательная комиссия: истоки создания (1925 - 1926 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 7 (262). С. 31-37.
