CC BY
21М.С. Саламатова*
ИНСТИТУТ ОТМЕНЫ ВЫБОРОВ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ (1918-1936 ГГ.)
Аннотация: Статья посвящена исследованию института отмены выборов в контексте становления советской избирательной системы (1918 - 1936 гг.). Институт отмены выборов, являясь важным элементом советского избирательного права, проделал существенную эволюцию в 1920-е - 1930-е гг. Отсутствие четкой регламентации оснований и порядка отмены выборов в законодательстве первой половины 1920-х гг. делало процедуру нереализуемой. Политическое решение о массовой отмене выборов в стране в конце 1924 г. способствовало совершенствованию правового регулирования условий и оснований отмены выборов и демократизации избирательного процесса. Отмена выборов в 1925 г. стала важным элементом новой модели взаимоотношений власти с населением на выборах, характеризовавшаяся ослаблением административного давления, активным участием населения на всех стадиях избирательного процесса. Во второй половине 1920-х гг. причины массовой отмены были исчерпаны, и реализация процедуры носила единичный характер. Политические изменения 1930-х гг. привели к выхолащиванию демократического элемента из института отмены выборов и превратили его в часть механизма выявления «классовых врагов» и обеспечения «классовой чистоты» составов Советов.
Ключевые слова: отмена выборов, советская избирательная система, условия и основания отмены, абсентеизм, административное давление, демократизация избирательного процесса.
1925 год начинался с неординарного события избирательной практики Советской России: были отменены итоги выборов в 39 губерниях1. Массовая отмена выборов зимы 1924/25 гг. не имеет аналогов в советской истории и потому неизменно вызывает интерес исследователей2. Примечательно, что при многочисленности интерпретаций массовой отмены и проведения повторных выборов в работах по аграрной и социально-политической истории институт отмены выборов не становился предметом специального исследования. Между тем для понимания процессов становления советской избирательной и
* Саламатова Марина Сергеевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, salamatova.m@mail.ru
1 Белобородов А. Итоги выборов в Советы // Власть Советов. 1925. №20. С. 1-2.
2 Андреев В. П. Руководство Коммунистической партией городскими советами РСФСР (1926 - 1937). Томск, 1990; Корчагин Д. М. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Причерноморья): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2003; Дмитриевцева А. А. Выборы в Советы в Тамбовской губернии в первое десятилетие советской власти (1917-1928 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2012.
политической системы 1920-х - 1930-х гг. представляется значимым изучение генезиса и последующего развития этого института. В настоящей публикации предпринимается попытка изучения специфики правового регулирования и практики реализации института отмены (кассации) выборов, его места и роли в советской избирательной системе 1918 - 1936 гг.
Институт отмены выборов не являлся новацией большевиков и был вполне традиционным для дореволюционной избирательной системы. Так, отмена выборов и проведение повторных выборов предусматривались избирательным законодательством в Государственную Думу 1905 г. Однако сама процедура отмены выборов не была детализирована, основаниями для отмены выборов депутатов Государственной Думы являлись «принесенные на выборы жалобы, поступившие в Правительствующий сенат» 1. Отсутствие конкретизации оснований отмены в положении о выборах, оставляло высокой роль усмотрения членов Сената. Разбор жалоб возлагался на первый департамент Правительствующего сената
Не внесло принципиальных изменений в регулирование отмены выборов и законодательство Временного Правительства. В положении о выборах в Учредительное Собрание процедура отмены выборов также не была детализирована, основаниями для отмены результатов выборов и назначения повторных назывались «не состоявшиеся в срок выборы в одном или нескольких участках», при этом из положения не очевидны причины несостоявшихся выборов, вероятно, таковыми являлась низкая
л
явка избирателей . Повторные выборы на участках, где они не состоялись, назначались окружной избирательной комиссией.
После прихода к власти большевиков отмена выборов должна была превратиться в открытую процедуру проверки правильности выборов. В Конституции РСФСР 1918 г. отдельная (пятнадцатая) глава регламентировала вопросы проверки выборов, их отмены, что, безусловно, придавало особую значимость этому институту. В соответствии с Конституцией 1918 г., проверку правильности выборов осуществляла мандатная комиссия, назначенная избранными депутатами Совета, иными словами, депутаты избранного совета сами проверяли правильность своего избрания. В Конституции предусматривалась частичная и полная отмена выборов. В первом случае вновь избранный орган власти принимал решение о неутверждении отдельных депутатов и имел право назначить новые выборы. В случае признания неправильности выборов всего Совета,
1 Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отд. II-е. Спб., 1908. Ст. 59.
2 Положение о выборах в Учредительное собрание от 23.09.1917 г. // Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994. Ст. 88.
решение об отмене принималось вышестоящим органом власти и последней инстанцией по кассации советских выборов являлся ВЦИК1. Отсутствие регламентации оснований отмены результатов выборов как отдельных членов, так и всего Совета создавало благоприятные условия для дискреционных действий мандатных комиссий или большинства членов избранного Совета, например в случае давления на депутатов оппозиционных партий или нелояльных новой власти.
В первой избирательной инструкции, принятой ВЦИК 2 декабря 1918 г., регулировавшей проведение выборов в сельские и волостные Советы, развивались отдельные конституционные положения об отмене выборов. В соответствии с данной инструкцией, сельский Совет проверял правильность избрания депутатов и, в случае выявления «неправильно избранных делегатов», имел право лишить его полномочий и произвести перевыборы депутата либо заменить первым из списка кандидатов. Жалобы на неправильное избрание всех членов сельского Совета подавались волостному съезду Советов. Аналогичная процедура предусматривалась и в отношении волостных съездов. Основания лишения мандата или полной отмены выборов в первой избирательной инструкции не устанавливались 2.
Избирательные инструкции ВЦИК от 31 августа 1922 г. и 11 августа 1924 г. не детализировали порядок отмены выборов в Советы. В отличие от Конституции 1918 г. и инструкции ВЦИК от 2 декабря 1918 г., эти акты не содержали специальных разделов, регулировавших проверку правильности проведенных выборов и их возможную отмену. Инструкции 1922 и 1924 гг. лишь обозначали возможность отмены выборов, не называя ни оснований, ни органов, которые были уполномочены на подобные действия 3.
Избирательные инструкции, издававшиеся в первой половине 1920-х гг. губернскими исполкомами, по-разному подходили к регулированию процедуры проверки правильности выборов и отмены выборов. Ряд местных инструкций игнорировали конституционную норму о возможности отмены выборов и не содержали положений о проверке правильности проведения выборов и возможности отмены результатов. К
1 Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства (далее - СУ РСФСР). 1918. №51. Ст.582.
2 Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. №86. Ст. 901
3 Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. 1922. №56. Ст. 706; Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов» // СУ РСФСР. 1924. №71. Ст. 695.
числу таких инструкций относились Петроградская и Воронежская инструкции 1920 г. 1 Инструкции Нижегородского и Ленинградского губернских исполкомов 1920 и 1924 гг. воспроизводили конституционную норму о порядке проверки правильности и отмене выборов . Наиболее детально процедура отмены выборов регламентировалась в инструкциях Смоленского и Пермского губернских исполкомов 1920 и 1922 гг. Данные инструкции предполагали отмену выборов вплоть до советов и съездов губернского уровня, наделяя полномочиями по отмене результатов вышестоящие избирательные комиссии . Местные избирательные инструкции, так же как и общероссийские акты, не устанавливали формальных оснований для отмены выборов, роль усмотрения при принятии решения об отмене результатов выборов оставалась высокой.
В целом в начале 1920-х гг. хотя и имелись определенные пробелы в правовом регулировании процедуры отмены выборов, но общероссийское законодательство и местное нормотворчество предоставляло возможность признания выборов недействительными.
Законодательство об отмене выборов получило новый импульс в связи с принятием решения о массовой отмене выборов в конце декабря 1924 г. 29 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял Постановление «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий». В дополнение к данному Постановлению 16 января 1925 г. приняты Постановление Президиума ЦИК «О перевыборах в Советы» и инструкция о выборах в Советы.
Какие причины привели к массовой отмене выборов зимой 1924/25 гг.? Наиболее распространенной версией причин отмены выборов в советской и современной отечественной историографии являются низкая активность избирателей, формализация избирательного процесса и недовольство населения режимом4. Полагаем, что высокий абсентеизм, недовольство крестьян были значимыми факторами, но послужить самодостаточными причинами отмены результатов выборов вряд ли могли. Методы проведения, явка избирательной кампании 1924 г. принципиально не отличалась от предыдущих выборов 1921 - 1923 гг., итоги которых официально утверждались.
1 Государственный архив Российской Федерации (далее - ГА РФ). Ф.Р.-1235. Оп. 95. Д. 346. Л. 176-179; Ф.Р.-393. Оп. 22. Д. 7. Л. 27.
2 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 22. Д. 7. Л. 1-2 (об); Ф.Р.-393. Оп. 1а. Д. 94. Л. 250(об)-253 (об).
3 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 22. Д. 7. Л. 55 - 55 (об).
4 Андреев В. П. Руководство Коммунистической партией городскими советами РСФСР (1926 - 1937). Томск, 1990; Корчагин Д. М. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Причерноморья): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2003; Дмитриевцева А. А. Выборы в Советы в Тамбовской губернии в первое десятилетие советской власти (1917 - 1928 гг.). Саратов, 2012; Макарцев А. А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Новосибирск, 2009.
Как представляется, причины массовой отмены выборов следует искать не в конкретных проблемах, связанных с формализацией избирательного процесса, а в плоскости внутрипартийной борьбы и активных дискуссиях о векторах развития страны высшего партийного руководства. Наиболее очевидной причиной принятия решения о массовой отмене итогов выборов стало несовпадение ожиданий, на которые рассчитывало политическое руководство страны, и результатов избирательной кампании 1924 г. Накануне выборов был продекларирован курс на «оживление Советов», направленный на привлечение беспартийных крестьян, рабочих в Советы, провозглашено ослабление административного давления, однако это никак не сказалось на результатах выборов.
Факторами, обусловившими провозглашение «нового курса» и отмены выборов, стало стремление группировки в руководстве партии, настаивавшей на введении более либерального курса (в противовес курса, предлагаемого Л. Троцким), обеспечить себе преимущество в удержании власти и расширить поддержку населения. В противовес доктрине «сверхиндустриализации», выдвинутой Л. Д. Троцким, предполагавшей форсированную индустриализацию за счёт деревни и приоритетное развитие тяжелой промышленности1, будущим блоком «правых» была сформулирована концепция развития страны - «врастания крестьянина в социализм», определившая большую свободу единоличному накоплению в деревне, терпимое отношение к трудовым зажиточным хозяйствам, поощрение экономической деятельности кустарей и ремесленников2. В контексте мер экономической либерализации вполне логичными выглядели и меры по расширению сотрудничества с этими слоями в рамках избирательных кампаний.
В принятых нормативных актах об отмене результатов выборов ответственность за «недостаточно полное участие избирателей в выборах в ряде районов» возлагалась на избирательные комиссии. Центральным исполнительным комитетам союзных, автономных республик и губернским исполкомам предлагалось отменить выборы в тех местах, где имелись неправильные действия и упущения в работе избиркомов, и провести новые выборы 3.
1 Чернявский Г. И., Фельштинский Ю. Г. Лев Троцкий. Оппозиционер. 1923-1929. М.,
2013. С. 218.
2 и ц
Бухарин Н. О новой экономической политике и наших задачах // Большевик. 1925.
№9-10. С. 3-15.
о
Постановление Президиума ЦИК СССР от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» от 29 декабря 1924 г.// Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР (далее - СЗ СССР). 1925. №1. Ст. 3.
Впервые в советском избирательном законодательстве основания и условия отмены выборов были сформулированы в Постановлении Президиума ЦИК «О перевыборах в советы» от 16 января 1925 г. и новой избирательной инструкции1. Квалифицирующими признаками отмены выборов признавались: низкая явка - менее 35% избирателей и наличие жалоб избирателей на незаконные действия органов, руководивших выборами. Для отмены выборов было достаточно одного из перечисленных признаков. Выборы могли отменяться как в целом регионе, так и отдельных избирательных единицах. В Постановлении ЦИК СССР от 16 января 1925 г. регламентировался и порядок отмены выборов. Решение об отмене выборов принималось губернским исполкомом, о чем ставились в известность нижестоящие исполкомы и советы, назначение повторных выборов производилось заблаговременно «с целью устранения поводов и причин, препятствовавших гражданам осуществлению избирательных прав»2. Губернским исполкомам предписывалось в первую очередь навести порядок с нарушениями в сфере незаконного лишения избирательных прав и оповещения избирателей с помощью повесток.
Дальнейшие изменения в правовом регулировании института отмены выборов преимущественно обусловливались организационно-техническим совершенствованием избирательного процесса.
Инструкции о выборах в Советы от 13 октября 1925 г. и 4 ноября 1926 г. повторяли большинство положений, ранее закрепленных в общесоюзных актах. В инструкциях ВЦИК четко сформулированы основания, условия отмены выборов, а также органы, ответственные за рассмотрение жалоб на неправильное проведение выборов. В нормативных актах конкретизировались условия полной и частичной отмены выборов. Так, полная отмена выборов была возможна только в случае, если более половины депутатов Совета были избраны с нарушениями. Решение о частичной отмене принималось в отношении «отдельных членов совета по отдельным участкам» 3.
Некоторые отличия наблюдались лишь в определении органа, принимавшем решение об отмене выборов. В инструкции от 13 октября 1925 г. полную отмену производил вышестоящий исполкомом, частичную
1 Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54; Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «Об Инструкции о перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 55.
2 Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 54.
о
Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603; Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»// СУ РСФСР. 1926. №75. Ст. 577.
- исполком избранного совета, что фактически означало возврат к схеме принятия решения, характерной до 1925 г. В инструкции о выборах в советы, утвержденной декретом ВЦИК 4 ноября 1926 г., сочли подобный порядок не вызывающим доверие у населения, и принятие решения об отмене выборов возложили исключительно на вышестоящие органы. Решение о частичной отмене выборов принимал вышестоящий избирком, а полной - вышестоящий исполком. Тем самым решению об отмене выборов придавалась большая авторитетность и независимость. Кроме того, решение об отмене подлежало обязательному публичному оглашению - на избирательных собраниях и в печати 1.
Избирательные инструкции, принятые ВЦИК в 1930 и 1934 гг., оставили неизменными общие условия и органы, производившие отмену выборов. В отличие от законодательства 1925 и 1926 гг., в инструкциях, принятых в 1930-е гг., не конкретизировались основания отмены выборов, в них содержалось лишь указание, что таковыми могут выступить нарушения Конституции и избирательных инструкций. В инструкции ВЦИК от 20 октября 1930 г. устанавливалось, что действительными выборами признавались с явкой не менее 40%, в инструкции от 1 октября 1934 г. - не менее половины избирателей. Основание отмены, связанное с незаконными действиями органов, руководивших выборами (использованием административного ресурса), в инструкциях 1930 и 1934 гг. не устанавливалось 2.
Как реализовывалась процедура отмены выборов в советской избирательной практике в 1920-е - 1930-е гг.? До 1925 г. отмена выборов применялась крайне редко. Так, заместитель наркома внутренних дел В. Болдырев на запрос Л. М. Кагановича в ЦК РКП(б) 15 декабря 1924 г. сообщал, что «отмена выборов использовалась в исключительных случаях», отмечая, что общей статистики за прошлые годы по отмененным выборам не велось, за кампанию 1923 г. у НКВД имелись сведения о 22 случаях отмены выборов в сельских советах в различных губерниях . Несмотря на поступавшие жалобы в НКВД и ВЦИК в предыдущие кампании (1922, 1923 и 1924 гг.) на действия местных властей во время проведения выборов, массовой отмены не проводилось. Жалобы поступали на грубое отношение представителей местных властей, административное давление и даже прямой обман избирателей 4.
1 Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов»// СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
2 I
Постановление ВЦИК от 20 октября 1930 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1930. №54. Ст.654; Постановление ВЦИК от 1 октября 1934 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. 1934. №36. Ст.226.
3 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 1а. Д. 94. Л. 229.
4 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 49. Л. 4. Л. 7-8; Л. 27-28.
Характерными чертами избирательных кампаний 1921-1924 гг. стали низкая явка населения на избирательные собрания и использование жесткого административного давления с целью получения необходимых составов Советов и съездов, с преобладанием большевиков. Широко распространенными было навязывание списков и кандидатов, утвержденных партийными комитетами и советами, запугивание населения, давление на избирателей1. Однако многочисленные нарушения, формализация избирательного процесса не приводили к отмене выборов.
Поворотным моментом в практике реализации института отмены выборов стал 1925 г., когда были приняты решения о массовой отмене их итогов. Итоги выборов 1924 г. были отменены в 39 губерниях, в них назначались повторные выборы, из них в 12 губерниях выборы были отменены полностью и в 27 губерниях - частично 2.
Решение об отмене выборов принимали краевые и губернские исполкомы, в подавляющем большинстве случаев основанием служила низкая явка населения (менее 35%), ни местные исполкомы, ни население просьб об отмене не озвучивали. Более того, местные партийные и советские работники считали нецелесообразной массовую отмену выборов. Споры о целесообразности отмены выборов возникали на уровне губерний, уездов, волостей и сельсоветов. Несогласие с массовой отменой выборов выражали даже на губернском уровне. Так, ряд губернских партийных организаций выступили категорически против отмены выборов, аргументируя это потерей авторитета среди населения, бесполезностью мероприятия и даже срывом налоговой и посевной кампании. Как сообщалось в сводках о кассации выборов, составленных информационным отделом ЦК РКП(б), Воронежский губернский комитет РКП(б) считал «отмену нецелесообразной, поскольку это приведет к необходимости перевыборов волостных и уездных исполкомов, что влечет за собой срыв налоговой и кампании по посеву»; Ярославская организация выступала против повторных перевыборов, «не надеясь достигнуть лучшего состава сельских советов в смысле работоспособности и социального положения»3. Несмотря на указания Сибревкома о полной отмене выборов в большинстве сибирских губерний, Алтайский губком возражал этому решению, полагая, что «отмена выборов нанесет больше вреда, чем пользы, подорвет авторитет ячеек и избранных сельсоветов, активизирует кулацкие выступления»4.
1 Корчагин Д. М. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Черноморья): Дис. на соискание. канд. ист. наук. М., 2003. С. 75.
о
Белобородов А. Итоги выборов в Советы // Власть Советов. 1925. №20. С. 1-2.
3 Российский государственный архив социально-политической истории (далее -РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 84. Д. 903. Л. 82.
4 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 903. Л. 84.
На уездном и волостном уровнях отмена выборов вызвала еще больше скепсиса и негативной реакции. В Сызранской партийной организации «старый партиец назвал отмену выборов "фашизмом", т.к. по его мнению, сейчас идет натравливание мужика на коммунистов, мужики стали хозяевами, а коммунистами - слугой» 1. Члены волисполкомов и сельсоветов «рассматривали отмену выборов как недоверие к себе, заявляя, что поскольку выборы самим населением не были опротестованы, то и нечего переизбирать» 2. Многие местные партийные и советские работники высказывали обиду на высшие органы: «Мы не затем кровь проливали, чтобы под властью кулаков и торгашей жить» . Низовые советские и партийные работники обвиняли высшие органы в непродуманности новой политики, в том, что за счет дискредитации местных властей пытаются повысить свой авторитет. Так, на совещании по вопросам советского строительства в апреле 1925 г. представитель Нижнедевицкого укома (Воронежская губерния) заявил: «Высшие органы, проводя эти мероприятия, думают построить свое благополучие, отыгрываясь и ставя под удар низовых коммунистов» 4.
Интересно, что и реакция населения на отмену выборов также не всегда была однозначно положительной. С одной стороны, объявление об отмене выборов вызвало положительную реакцию большей части середняков и зажиточного крестьянства, губернские исполкомы в отчетах писали, что это «абсолютным большинством крестьянства было встречено вполне сочувственно, с большим интересом и оценивалось как вполне своевременное мероприятие», многие крестьяне выражали готовность наблюдать за соблюдением законности5. В сводках сообщалось, что «крестьяне ведут разговоры, что со стороны центра в части «нажима», «назначенства» наступил перелом, и им дали право голоса»6.
Объявление об отмене выборов вызвало лавину жалоб на прошедшие выборы в 1924 г. Крестьяне писали в «Крестьянскую газету» и «Бедноту»,
п
во ВЦИК и лично Калинину, в
ЦК РКП(б) 7. Заметим,
что жалобы
писались преимущественно не осенью 1924 г. во время выборов, а спустя несколько месяцев - зимой и весной 1925 г. Ни до, ни после кампании повторных выборов весны 1925 г. не поступало такого количества жалоб на прошлые «несправедливые» выборы. В сотнях сохранившихся писем крестьян и горожан выражалось одобрение новому курсу и содержались жалобы на местные власти, высокие налоги, невнимание власти к
1 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 917. Л. 51.
2 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 903. Л. 89.
3 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 903. Л. 92.
4 Совещание по вопросам Советского строительства. Апрель 1925 г. М., 1925. С. 7.
5 ГА РФ. Ф.Р.-393. Оп. 1а. Д. 95. Л. 282-292.
6 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 915. Л. 7
7 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 825.
интересам крестьян, на административное давление в ходе выборов и т.д. Довольно много было и предложений о реорганизации избирательной системы, большинству казалось справедливым лишение прав «кулаков-мироедов», но при этом звучали предложения свободных, тайных выборов, без голосования по спискам, только за отдельных кандидатов.
Вместе с тем не все слои городского и сельского населения были настроены благожелательно по отношению к отмене выборов. В первую очередь недовольство выражала беднота в деревне и рабочие на заводах ГПУ отмечало распространенность заявлений («за что мы кровь проливали, чтобы всякую сволочь допускать к власти»)1. Кроме того, в ряде регионов, особенно где были влиятельны зажиточные слои крестьянства и сильны антисоветские настроения, наблюдались конфликтные ситуации на повторных выборах. Наиболее острые конфликты возникали на Кубани, в Сибири, Тамбовской и Воронежской губернии. В ряде случаев «коммунистов и комсомольцев провалили с криком и свистом, были даже случаи удаления коммунистов и комсомольцев с собрания»2. Доходило до возбуждения дел о новой кассации выборов со стороны бедноты «в виду засилья в них
"5
антисоветского элемента» . Однако подчеркнем, что это не было массовым массовым явлением, в большинстве случаев крестьяне поддерживали новую политику и не стремились противостоять советской власти, напротив, активно участвовали в выборных собраниях, стремясь интегрироваться в поле советской легальности.
Большинство оценок повторных выборов было положительным, губернские исполкомы и комитеты партии рапортовали об «укреплении влияния и авторитета советской власти и партии среди населения»4. Руководители советских органов также отмечали «положительные общеполитические результаты»5. Несмотря на высказываемые опасения о росте антисоветских настроений и проникновении в советы зажиточных слоев крестьян со стороны ГПУ и местных партийных организаций, повторные выборы были признаны вполне успешными и не встревожили высшее партийное и советское руководство 6.
Как реализовывалась практика отмены выборов в последующем, в рамках избирательных кампаний второй половины 1920-х гг.? В последующие избирательные кампании решений о массовой отмене выборов не принималось, выборы отменялись в редких случаях на
1 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 916. Л. 19.
2 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 916. Л. 19.
3 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 915. Л. 10.
4 Совещание по вопросам Советского строительства. Апрель 1925 г. М., 1925. С. 5.
5 Белобородов А. Итоги выборов в Советы // Власть Советов. 1925. №20. С. 1.
6 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 810. Л. 52-57.
отедельных территориях. Это не означало отсутствие жалоб со стороны населения, но они вызывали иную реакцию власти.
Как и прежде, самыми распространенными причинами обращений в кампанию 1925/26 гг. в центральные советские органы стали неуважительное отношение к мнению избирателей, навязывание утвержденных списков кандидатов партийными ячейками, запрет уполномоченных на обсуждение доклада или наказа избирателей, недостатков работы сельсовета, горсовета или советской власти и т.д.1 Подобные жалобы мало отличались от предыдущего периода. Так, в январе 1926 г. крестьяне с. Урицкое Лысогорской волости Аткарского уезда Саратовской губернии жаловались на жесткое давление и оскорбления со стороны председателя избиркома и уполномоченного, которые продавливали утвержденный список кандидатов партийной ячейкой. Жалобщики заключали, что «дух власти на местах, на манер 1920-1922 гг. еще крепок в селах. Совет не может быть рычагом советского строительства, пока партийцы силком правдами и неправдами пролезают в Совет и верховодят всем, а остальные члены для мебели» 2.
В жалобах горожан преимущественно озвучивались претензии на оказываемое давление уполномоченных, членов избиркомов на избирательное собрание при голосовании за утвержденный список партийными организациями. Непролетарская часть городского населения отказывалась голосовать за утвержденные списки кандидатов, выдвигая собственных кандидатов в Советы 3.
В избирательную кампанию 1925/26 гг. многочисленными стали жалобы, связанные с конфликтами между различными группами избирателей. Как правило, за этими конфликтами стояли неприязненные отношения представителей различных социальных групп, семей, родов,
4
соседей, родственников и т.д.
Анализ делопроизводства по жалобам избирателей в кампанию 1925/26 гг., показывает изменение подхода к отмене выборов со стороны высших и центральных советских органов. Если зимой 1924/25 гг. практически по любой поступившей жалобе принималось решение об отмене выборов, то в кампанию 1925/26 обращения избирателей внимательно рассматривались сотрудниками Центризбиркома или губернского исполкома, но не всегда признавались обоснованными и не вели к отмене выборов даже в рамках одного сельсовета. Нередко делался вывод, что поступившая жалоба - мнение небольшого числа избирателей, остальных результаты выборов устраивали, соответственно итоги не
1 ГАРФ. Ф.Р. -1235. Оп. 105. Д. 145. Л. 25, 25 (об), Л.108-110; Д. 146. Л. 124-124 (об); Д. 148. Л. 17-28.
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 105. Д. 149. Л. 311-312
3 ГА РФ. Ф.Р.- 1235. Оп. 103. Д. 637. .Л. 111.
4 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 103. Д. 87. Л. 72-74; Д. 90. Л. 4, 8, 14.
отменялись. В ряде случаев сами жалобщики обвинялись в «склочном характере», «раздувании конфликта» 1.
Административное давление в редчайших случаях становилось причиной отмены выборов в Советы. Низкая явка, заявленная в числе обязательных причин отмены выборов в законодательстве, также не всегда приводила к отмене выборов. Примечательным являлся случай с попыткой отмены выборов в апреле 1926 г. в городе Угличе. В апреле 1926 г. Ярославский губернский исполком обратился с просьбой во ВЦИК утвердить результаты выборов с явкой в 17%, обосновав свою просьбу тем, что «в городе имеется исключительно мещанское население, вследствие отсутствия промышленности; жалоб избирателей не поступало, а избранный горсовет уже работает, и работает удовлетворительно»2. Первой реакцией Центризбиркома было отменить результаты выборов в Угличе, однако выехавший на место представитель ВЦИК -Искрянникова, поддержала ходатайство Ярославского губернского исполкома. Проверив результаты выборов и опросив население, сотрудник ВЦИК согласилась с доводами, изложенными в ходатайстве губернского исполкома: «Малый процент участия в выборах и малая активность избирателей объясняется особым социальным составом населения г. Углича, и при отмене выборов нет оснований рассчитывать на больший процент явки избирателей, поэтому выборы необходимо утвердить»3. Аналогичная ситуация сложилась в Великом Новгороде, где «на 26 участках процент явки ниже 35% нормы, выборы созывались трижды и с каждым разом явка только понижалась». В итоге Центризбирком утвердил результаты выборов в Новгороде с явкой в 16% 4.
Одним словом, отмена выборов из массовой превратилась в локальную кампанию, проводившаяся в остро конфликтных случаях, с очевидными нарушениями. Отмены проводились в масштабах сельских советов, или даже отдельных избирательных участков или собраний. Центризбирком в кампанию 1925/26 гг. утвердил 73 отмены выборов (включая сельские советы, отдельные избирательные участки).
В последующие избирательные кампании 1926/27 и 1928/29 гг. принципиальных изменений с отменой выборов не произошло, основания, жалобы фиксировались идентичные вышеописанным. Распространенными оставались жалобы на административное давление и фальсификации при подсчете голосов 5. Единственным значимым отличием в причинах отмены выборов стало постепенное смещение акцента с обычных деревенских
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 104. Д. 23. Л. 38, 45, 51.
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 104. Д. 21. Л. 97.
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 104. Д. 21. Л. 99-100.
4 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 104. Д. 22. Л. 29.
5 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 105. Д. 145. Л. 35-42; Д. 146. Л. 47-49; Оп. 107. Д. 240. Л. 12 -17, 45-63, 130-142.
склок на классовое противостояние различных социальных групп. В кампанию 1926/27 г. только обозначилась эта тенденция, подобные жалобы были единичными, на выборах 1928/29 гг. заметно существенное увеличение жалоб от бедняков на собственных односельчан, которые выбрали «неправильный» совет, в котором не было бедняков и батраков, состоявший из середняков и зажиточных крестьян 1.
Реакция на такие жалобы была молниеносной, итоги выборов отменяли, проводили повторные, в совет избирали «правильных» кандидатов: комсомольцев, членов партии, бедняков, батраков и женщин. По сути, бедняцкая часть деревни считала возможным навязывать свое мнение и выбор односельчанам, считая его единственно верным. Под видом классовой борьбы на выборах нередко бедняцко-батрацкая часть деревни сводила личные счеты и мстила за прошлые обиды. Сами жалобы нередко носили характер доносов. Разбиравшие жалобы уполномоченные исполкомов нередко это фиксировали, но не пресекали 2.
Еще одной причиной отмены выборов во второй половине 1920-х гг. стали организационно-технические недочеты, допущенные организаторами в ходе проведения выборов. Поводами обращений становились не оповещение избирателей о месте и времени проведения выборов, неудобное расположение участков, очень крупные участки (избирательные собрания проводились для 1000 человек), неподходящие помещения для проведения собраний (слишком душные, либо неотапливаемые), одновременное проведение предвыборного и выборного собрания (избирательные собрания длились по 8-10 часов), формальный подход к обсуждению наказа или его несоставление, отсутствие отчетов председателя и депутатов совета. По данным фактам также проводились проверки, и выборы в отдельных случаях отменялись.
Отмена выборов во второй половине 1920-х гг. не носила массовый характер, в кампанию 1926/27 гг. Центризбирком утвердил 89 и в 1928/29 -122 отмен выборов .
Практика отмены выборов в избирательные кампании 1931 и 1934 гг. не была массовой, и преимущественно причинами отмен становились организационно-технические недочеты и несоответствие избранного состава Совета партийным директивам (т.н. классовая засоренность, «проникновение классово-чуждых, враждебных элементов» и т.д.). Жалобы от избирателей, поступавших в Центризбирком и ВЦИК, приобрели характер доносов, с обвинениями во «враждебной подрывной
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 105. Д. 145. Л. 183, 184; Л. 234-235; Д. 146. Л. 60-60(об); Д. 152. Л. 93-93(об); Оп. 107. Д. 240. Л. 21-123.
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 106. Д. 253. Л. 20, 48, 112, 129; Оп. 107. Д. 240. Л. 43-64, 141143.
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 105. Д. 161. Л. 122; Оп. 106. Д. 518. Л. 17; Оп. 107. Д. 240. Л. 32-137.
деятельности», рассказом о «классово-чуждом» происхождении или поведении депутатов или уполномоченных, проводивших избирательные собрания1. В ряде случаев поводами для проверок становились материалы прессы . Проверки с выездами сотрудниками ВЦИК и Центризбиркома приобрели характер настоящих расследований, с допросами свидетелей и избирателей . Обыденные для избирательной практики 1920-х гг. организационно-технические нарушения: невручение повесток, неоповещение избирателей о месте и времени собрания, фальсификации явки избирателей (завышение явки для признания собрания состоявшимся), неоглашение списка лишенцев на собрании, неаккуратное ведение списков избирателей и даже плохо подготовленный доклад о деятельности Советов, рассматривавшиеся как «организационные недочеты» или «неподготовленность выборов», в кампанию 1934 г. стали рассматриваться как «вылазки» или «происки» классовых врагов, «извращения избирательного законодательства» 4.
В целом, институт отмены выборов, являясь важным элементом советского избирательного права, проделал существенную эволюцию в 1920-е - 1930-е гг. Так, в первой половине 1920-х гг. отсутствие регламентации оснований и порядка отмены выборов в законодательстве делало процедуру нереализуемой. Решение о массовой отмене выборов в стране в конце 1924 г. придало мощный импульс развитию института отмены выборов. В избирательном законодательстве 1925 г. четко сформулированы основания, условия и порядок отмены выборов, что в числе прочих мер способствовало демократизации избирательного процесса. В 1930-е гг. законодательство об отмене выборов не нашло дальнейшего содержательного или технического совершенствования. Напротив, из избирательного законодательства 1930-х гг. исчезла конкретизация оснований отмены, в том числе использование административного давления. Политические изменения 1930-х гг. привели к выхолащиванию демократического элемента из института отмены выборов и превратили его в часть механизма обеспечения «классовой чистоты» составов Советов.
Практика реализации отмены выборов показала существенное влияние на развитие этого института политической конъюнктуры. При этом на практике оно проявлялось еще более очевидно, чем в законодательном регулировании. В начале 1920-х гг. когда выборы превратились в «бюрократический механизм» формирования Советов, участие в них населения сводилось к минимуму, институт отмены выборов не находил реального применения. Несмотря на многочисленные
1 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 112. Д. 6. Л. 87-95.
2 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 112. Д. 6. Л. 87; Л. 105-106; Д. 24. Л. 82-85.
3 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 112. Д. 24. Л. 82-85; Д.18. Л. 16-18.
4 ГА РФ. Ф.Р.-1235. Оп. 112. Д. 18. Л. 16-20; Д. 6. Л. 78-79.
нарушения избирательных процедур, высшие и центральные советские органы не реагировали на них и не отменяли результаты выборов. Политические изменения конца 1924/25 гг., приведшие к либерализации советской избирательной системы, обозначили новый этап в применении института отмены выборов. Из полумертвого, практически не реализовывавшегося на практике института отмена выборов в 1925 г. стала важным элементом новой модели взаимоотношений власти с населением на выборах, характеризовавшейся ослаблением партийно-государственного давления на население, отказом от формального полупринудительного голосования за заранее утвержденные списки кандидатов, активным участием населения на всех стадиях избирательного процесса.
Реализация отмен выборов во второй половине 1920-х гг. наглядно демонстрирует, что причины массовой отмены выборов 1924 г. были исчерпаны. Избирательные кампании второй половины 1920-х гг. характеризовались хрупким компромиссом между властью и населением. Трансформация избирательной модели привела к активному участию городского и сельского населения на выборах, свободному обсуждению и выдвижению кандидатов депутатов, наказов, проблем и требований населения, и как следствие - отмены выборов стали единичными. Вместе с тем к концу 1920-х гг., наметилась тенденция использования отмены выборов как инструмента давления на зажиточные слои деревни. В случае «проникновения» в Советы «социально-чуждых элементов», отмена выборов использовалась как способ обеспечения необходимых пролетарских составов Советов. Эта тенденция получила развитие в 1930-е гг. Хотя отмены выборов в 1930-е гг. не приобрели массового характера, но любые организационные недостатки, действия или бездействия членов избиркомов, уполномоченных, советских, партийных работников и самих избирателей в 1930-е гг. интерпретировались в контексте классовой борьбы как сознательные, враждебные действия, направленные на «подрыв советской власти». На практике к 1934 гг. отмена выборов превратилась в один из элементов механизма выявления «классовых врагов».
Библиографический список:
1. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - №51. - Ст.582.
2. Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. - 1918. - №86. - Ст. 901.
3. Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. - 1922. - №56. - Ст. 706.
4. Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// СУ РСФСР. - 1924. - №71. - Ст. 695.
5. Постановление Президиума ЦИК от 29 декабря 1924 г. «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» от 29 декабря 1924 г.// СЗ СССР. - 1925. - №1. - Ст. 3.
6. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // СЗ СССР. - 1925. - №6. - Ст. 54.
7. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «Об Инструкции о перевыборах в Советы» // СЗ СССР. - 1925. - №6. - Ст. 55.
8. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1925. -№79. - Ст. 603.
9. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. - 1926. -№75. - Ст.577.
10. Постановление ВЦИК от 20 октября 1930 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. - 1930. - №54. - Ст.654.
11. Постановление ВЦИК от 1 октября 1934 г. «Об утверждении инструкции о выборах в советы и на съезды советов РСФСР» // СУ РСФСР. - 1934. - №36. - Ст.226.
12. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отд. 11-е. Приложения. - Спб., 1908.
13. Положение о выборах в Учредительное собрание от 23 сентября 1917 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9-ти томах. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. - М., 1994.
14. Андреев В. П. Руководство Коммунистической партией городскими советами РСФСР (1926-1937). - Томск: Изд-во Том. ун-та, 1990. - 227 с.
15. Белобородов А. Итоги выборов в Советы // Власть Советов. - 1925. - №20. - С. 1-2.
16. Бухарин Н. О новой экономической политике и наших задачах // Большевик. - 1925. - №9-10. - С. 3-15.
17. Дмитриевцева А. А. Выборы в Советы в Тамбовской губернии в первое десятилетие советской власти (1917-1928 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Саратов, 2012. -23 с.
18. Корчагин Д. М. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Причерноморья): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М., 2003. - 26 с.
19. Макарцев А. А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. - Новосибирск, 2009. - 297 с.
20. Совещание по вопросам Советского строительства (апрель 1925 г.). - М., 1925. -202 с.
21. Чернявский Г. И., Фельштинский Ю. Г. Лев Троцкий. Оппозиционер. 1923-1929. -М., 2013. - 512 с.
