CC BY
100
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2013
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
А. НАГОВИЦИН доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
КОРРУПЦИЯ КАК ОСНОВНАЯ УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Рассматривается явление коррупции в современной России в качестве угрозы экономической безопасности страны. Раскрываются причины обеспечивающие возникновение и развитие коррупции: вывоз капитала, наличие «теневой экономики», слабый валютный контроль и другие составляющие.
Ключевые слова: коррупция, угрозы экономической безопасности, «теневая» экономика, криминальный бизнес, организованная преступность, коррумпированная бюрократия.
Классификация 1ББ: Е250, Е300, Е520, Б110, Б210.
В одном из своих последних Посланий Федеральному собранию РФ глава государства охарактеризовал коррупцию как «врага номер один» для свободного, демократического и справедливого общества1. На полях бизнес-коррупции российские чиновники ежегодно собирают более 300 млрд долл.2, что превышает расходы на все национальные проекты вместе взятые. Из общей суммы доходов, получаемых в легальном бизнесе, на выплачиваемые государству налоги приходится лишь 25%, а на выплаты так называемым «крышам» и чиновникам - 20% и еще 5% - на плату за обналичивание3.
В целом, если в 1990-е гг. «откаты» не превышали 3-5% стоимости государственного заказа, то сейчас 50% - не предел. В настоящее время по уровню нераспространения коррупции Россия находится на 143-м месте
1 Парламентская газета. 2008. 7 ноября. С. 8.
2 Финансовый бизнес. 2008. № 6. С. 13.
3 Заводиленко К.А. Ликвидация теневой экономики как направление обеспечения экономической безопасности России. Автореф. ... кандидата экон. .наук. М., 2009. С. 9.
в мире из 182 стран, подвергшихся обследованию различными международными организациями4.
По признанию главы государства, потери лишь в государственных заказах в России ежегодно составляют 1 трлн руб.5.
Россия занимает первое место в мире по экономическим преступлениям, которые в основном связаны с коррупцией, а 71% российских фирм становятся жертвами экономических преступлений6. В целом ущерб, нанесенный действиями чиновников разного ранга в Российской Федерации, за которые они получили взятки, в 100 раз превосходит суммарный размер самих взяток7. Дело зашло настолько глубоко и серьезно, что даже расходы малого бизнеса на взятки составляют уже около 10% от их выручки8.
Немного из истории вопроса
Следует отметить, что коррупция как категория официально не признавалась в Советском Союзе. Например, в Малой советской энциклопедии от 1959 г. (Т. 4. С. 1272) коррупция характеризовалась как явление, существующее лишь в капиталистическом обществе, и квалифицировалась как «продажность государственных деятелей, чиновников и должностных лиц государственного аппарата».
Долгое время и в современной России коррупция не признавалась. Даже в 1999 г. в «Экономической энциклопедии» (М.: Экономика) о коррупции не было упомянуто ни слова. Лишь в 2004 г. в «Экономическом словаре» (М.: Проспект. С. 295) коррупция характеризуется как «преступная деятельность, связанная с продажностью государственного чиновника, умышленным принятием лично, через доверенных лиц или посредников материальных и нематериальных благ и преимуществ, не предусмотренных законом».
По нашим самым приблизительным подсчетам, имеется более 30 определений коррупции, охватывающих те или иные стороны общественных отношений современной России. Если обратиться к Статистическому ежегоднику РФ, то среди коррупционных преступлений фигурирует лишь одна рубрика - взяточничество. Однако и здесь нет данных
4 Смирнов О. Война взяткам и шантажистам. Борьба с коррупцией стала прибыльным и грязным бизнесом // Аргументы и факты. 2012. № 9. С. 28.
5 Аргументы и факты. 2011. № 17. С. 12.
6 Клейнер В. Антикоррупционная стратегия бизнеса в России // Вопросы экономики. 2011. № 4. С. 35.
7 Финансовый бизнес. 2010. № 1. С. 62.
8 Аргументы и факты. 2011. № 1. 2. С. 13.
ни по одному из числа осужденных по приговорам суда, вступивших в законную силу по статье взяточничество.
Только накануне 2009 г. Президент РФ подписывает Федеральный закон №207-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (Российская газета 2008. 30 декабря), где впервые за все годы реформ дается официальное толкование коррупции (ст. 1):
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Вместе с тем остались «белые пятна» и «черные дыры» в принятом законе, поскольку не раскрыты, и даже не названы, основные причины возникновения самой коррупции.
Стоит вспомнить, что при всех негативных чертах советского периода, И.В. Сталин после своей смерти оставил наследство: старую шинель, пару валенок, трубку для курения табака и 137 руб. на своей сберкнижке. Для сравнения - самое «скромное жилье» в Барвихе или на Рублевке в Москве оценивается в 4,5 млн долл., причем % этого жилья принадлежит чиновникам разного ранга. По данным Генеральной прокуратуры РФ, из всего количества чиновников всех уровней и рангов - а это примерно 1,8 млн чел. - 90% являются коррупционерами9. В «нулевые» годы с помощью коррупционеров через офшоры из России было выведено около 500 млрд долл. Именно через офшоры нефтяники прокачивают львиную долю всей экспортной выручки, и как раз в офшорах аккумулируется значительная часть прибыли.
Начальник национального центра бюро Интерпола МВД России генерал-майор полиции А. Прокопчук недавно был вынужден признать, что численность российской «мафии» оценивается в 160 тыс. чел.; в ней много штатных юристов, и у нее крепкие связи с правоохранительными органами и политиками европейских стран. В свою очередь бывший начальник Главного управления по борьбе с организованной преступностью МВД России, генерал-майор в отставке В. Овчинский заявил в начале 2012 г., что в «России система борьбы с организованной преступностью полностью разрушена. И надежды на «реформу МВД не оправдались.
9 Финансовый бизнес. 2010. № 1. С. 66.
Несмотря на разговоры, что структура по борьбе с «организованной преступностью будет воссоздана, этого не произошло»10.
Наконец, председатель Счетной палаты С. Степашин заявил, что «люди не боятся воровать»11.
Таким образом, можно сделать важный глобально-структурный вывод: коррупция в Российской Федерации превратилась в один из основных элементов в развитии ее производственных отношений.
Коррупция как составная часть развития
производственных отношений в процессе перехода
России к рынку
Теоретический базис экономической перестройки реформаторов, начиная с 1991 г., основывался на том, что низкая эффективность народного хозяйства была вызвана отчуждением работника от собственности. Для исправления сложившегося положения выбрали стратегический путь, направленный в первую очередь на разгосударствление экономики, а значит, на ее дерегулирование, используя в основном следующие инструменты:
• развитие кооперативов и различных акционерных компаний во всех сферах общественного производства;
• аренда государственных предприятий либо их выкуп, перевод их в так называемые «народные» предприятия (производства);
• создание совместных с иностранными партнерами предприятий, т.е. с участием иностранного капитала;
• создание по всей стране коммерческих банков;
• формирование в крупнейших регионах страны валютных бирж;
• формирование различных ассоциаций и фермерских хозяйств в сельских районах страны;
• умножение фондов за счет выпуска и продажи акций, т.е. трансформация денежных накоплений населения в производственные фонды;
• открытие по всей территории страны многочисленной сети обменных пунктов.
Однако в результате неподготовленной и поспешно проведенной приватизации, как главного рычага преобразования ранее принадлежащих всему обществу объектов национального богатства и природных ресурсов, в 1990-х гг. остановилось более 70 тыс. заводов и фабрик, а численность занятых на производстве снизилась на 8,2 млн чел. - в основном
10 Вечерняя Москва. 2012. № 9. С. 11.
11 Аргументы и факты. 2012. № 9. С. 28.
высококвалифицированных рабочих, мастеров и инженеров12, которые сразу же пополнили ряды безработных либо «челноков», причем торгующих не отечественными, а зарубежными товарами.
Вместо десятков миллионов эффективных собственников, как полагали реформаторы, Россия получила 131 тыс. долларовых миллионеров и более ста долларовых миллиардеров13, тогда как 65 млн россиян, в том числе все пенсионеры, живут за чертой бедности, а большая их часть -даже за чертой прожиточного минимума. И это в одной из самых богатых по числу и объему полезных ископаемых (почти вся таблица Менделеева) стран мира.
В результате в российском обществе появился новый слой под названием «новые русские», получивший фактически за бесценок из-за грубых ошибок приватизации то, что ему никогда не принадлежало: заводы, фабрики, природные ресурсы.
Новый собственник, как правило, с низким культурным уровнем, не отягощенный моральными принципами, но с большим агрессивным апломбом, так и не смог, как показала практика всех последующих лет, обеспечить развитие высоких технологий, производство высококачественных и могущих конкурировать с зарубежными аналогами потребительских товаров и услуг. В частности, за годы реформ доля России в мировом объеме валового продукта сократилась почти в 2 раза - с 5,5% в 1991 г. до 2,5% в настоящее время.
Таким образом, экономические реформы в России не только не привели к формированию эффективного собственника, но, наоборот, отчуждение работника от собственности усилилось во сто крат, в частности, из-за того, что раньше, т.е. до реформ, имелись общественные фонды потребления, которые в одночасье с 1991 г. куда-то вдруг «исчезли», и до сих пор никто не знает их судьбу - а это составляло без малого 850 млрд тогдашних рублей, или, иначе говоря, с учетом тогдашнего курса 1 доллара за 64 копейки, это составляло более 1,3 трлн долл.
За годы реформ образовался «железный треугольник»:
• коррумпированная бюрократия;
• криминальный бизнес;
• организованная преступность.
В этом смысле очень точное определение коррупции, с нашей точки зрения, дал известный ученый, профессор Калифорнийского университета Р. Клитгаард еще более 30 лет назад - в 1988 г.14:
коррупция = монополия + свобода действий - подотчетность.
12 Валютное регулирование и валютный контроль. 2006. № 4. С. 45.
13 Российская Федерация сегодня. 2008. № 22. С. 29.
14 Вопросы экономики. 2007. № 1. С. 38.
Формирование в России монопольного капитализма, особенно в сырьевых отраслях (в частности, «Газпром», «Лукойл» и т.д. по списку), стало экономической основой возникновения и расширения разветвленной сети коррупции, сформированной в виде «чиновничьего предпринимательского клана». Сложившиеся на сегодня в России монополии характеризуются чрезвычайной закрытостью: обществу не известно, сколько и каких акционеров входит в состав этих монополий, сколько они получают прибыли и по каким принципам функционирует бизнес в этих отраслях, почему простой трудящийся не может стать акционером и войти в состав правления этих монополий и т.д.
Именно «теневая экономика» вместе с олигархическим капитализмом стали надежной платформой коррупции. Избранная в нашей стране модель экономического роста сегодня привела к тому, что Россия получила 17-20 олигархических сообществ и плюс так называемые семьи с большой буквы, предприниматели - в основном малый и средний бизнес - просто перестали платить налоги, а массовое корпоративное мошенничество стало нормой жизни. По данным Министерства РФ по налогам и сборам, в настоящее время 3 млн компаний и индивидуальных предпринимателей (а это почти половина всех зарегистрированных в России) не платят налоги. Они подкупают чиновников всех рангов, чтобы выжить «в предлагаемых обстоятельствах».
Следовательно, причины «теневого сектора» кроются в самой экономической реформе, чего не хотят, или не могут, признать ни исполнительные, ни законодательные органы власти РФ. А между тем в «теневой экономике» занято более 10 млн чел., или 15% общей численности работающих в России15.
Более того, из-за несовершенства законов о рынке ценных бумаг россияне, по существу, не могут цивилизованно, без всякого страха за свои сбережения капитализировать свой трудовой доход, т.е. вкладывать свои сбережения в акции, облигации и т.п. и получать по ним гарантированный доход. Негативную роль сыграли громкие скандалы с предъявительскими акциями, вызванные крахом разбросанных по всей стране «финансовых пирамид», в результате которого были обмануты 40 млн чел. («Русский дом Селенга», АО «МММ» братьев Мавроди, «Тибет», «Властелина», «Хопер» и др.). Так, например, с помощью финансовых пирамид МММ братьев Мавроди было обмануто более 10 млн чел., «Хопер-инвест» обманул 4 млн вкладчиков, «Русский дом Селенга» - 2,4 млн вкладчиков, «Русской недвижимостью» были обмануты 1,5 млн граждан16. Общий ущерб был нанесен на сотни млрд руб.
15 Наговицин А.Г. Коррупция во внешней торговле России: валютно-финансовый аспект. М.: ИЭ РАН, 2010. С. 13.
16 Аргументы и факты. 2002. № 34. С. 13.
Иначе говоря, появился невиданный нигде в мире психологический фактор, способствующий не только отсутствию доверия к различного рода рынку ценных бумаг и фондов, но и провоцирующий расширение коррупционных отношений, поскольку магия быстрого обогащения в лице группы профессиональных спекулянтов являет собой пример принципа «рынок все сам определит». Надо только появиться в нужном месте и в нужное время, а законы можно обходить, если они сами это позволяют сделать.
В 1990-е гг. широко культивировался принцип «все разрешено, что не запрещено законом». Именно так называемые «откаты» стали по форме и по существу заменять собой реальную конкуренцию. Кто больше даст чиновнику, у того больше возможностей получить государственный заказ. Без коррупции стал невозможен бизнес как форма проявления производственных отношений в условиях российской модели развития рыночных отношений. Профессор Е.Л. Логинов, многие годы исследовавший проблемы коррупции, сделал очень существенный вывод: «Этап криминализации российского бизнеса как развивающийся процесс давно завершился, и сегодня отличить обычный бизнес от коррупционного и криминал от бизнеса, если дойти до глубинных процессов их деятельности, часто практически невозможно. Вероятно, необходимо говорить о криминальном бизнесе как о способе и форме существования российского бизнеса как такового. Ни один крупный банк, торговая фирма или производственное предприятие в России не являются полностью законопослушными и легальными, потому что как минимум уклоняются от налогов и совершают операции по отмыванию денег. Ни одно крупное личное состояние российского коммерсанта или банкира не заработано честным или легальным путем, так как все это - криминальные доходы от теневых операций и сделок. Чем больше и лучше предприятие или фирма овладели этими криминальными методами ведения бизнеса, тем более они сейчас преуспевают. Все остальные влачат жалкое существование. Вопрос только в том насколько успешно преуспевающие фирмы или банки маскируют свою теневую деятельность и операции по отмыванию денег. А успешная маскировка этих процессов на сегодня невозможна без содействия подразделений государственных структур в лице возглавляющих их руководителей и чиновников. Таким образом, круг замкнулся. Криминальный бизнес питает коррумпированную власть, та, в свою очередь, развивает и укрепляет криминальный бизнес»17.
17 Логинов ЕЛ. Системные проблемы экономической безопасности. В 20-ти т. Т. 11. Экономическая безопасность: борьба с коррупцией / Под ред. академика РАН В.Л. Макарова. М.: Научтехлитиздат, 2007. С. 133-134.
Формирование финансовой базы коррупции
Сложность и противоречивость современного социально-экономического положения России в мировом сообществе связаны с интенсивными процессами глобализации и с тем, что с самого начала у правящих структур отсутствовала концепция реформ, если не считать стихийный отпуск цен на все и вся и абсолютно неподготовленную приватизацию ранее принадлежащих всему обществу объектов национального богатства. Либерализация законодательства только усугубила все проблемы, вызвав невиданный нигде в мире всплеск коррупционных отношений.
Отсутствие концепции реформ привело к отсутствию стратегии, а если нет стратегии, то не может быть и тактики проведения реформ. Именно поэтому в России не была выполнена ни одна правительственная программа ни на микро-, ни на макроуровне. В результате поспешно проведенной приватизации, искусственного введения с 1 июля 1992 г. внутренней конвертируемости рубля, неподготовленного отпуска цен, ничем не оправданной либерализации внешней торговли и самого валютного законодательства суммарные экономические потери лишь за 1992-2003 гг., по подсчетам экспертов, в 2,5 раза превысили потери СССР в годы Великой Отечественной воины 1941-1945 гг.18
В результате высоких темпов инфляции и отсутствия контроля вновь нарождающийся отечественный капитал, с целью своего сохранения и прибыльного приращения, стал утекать за границу как единственно приемлемую нишу своего существования. Распыленность банковского коммерческого кредита по мелким и средним банкам не позволяла последним активно участвовать в финансировании дорогостоящих проектов прогрессивной структурно-инвестиционной перестройки производства.
Более того, значительные масштабы перегруппировки инвестиционного спроса в пользу топливно-энергетического комплекса, как устойчивая тенденция в российской экономике, явились одной из главных причин переориентации кредитных вложений коммерческих банков в пользу сектора посреднических и финансовых услуг, но не в реальный сектор экономики.
В результате указанных факторов и причин в Российской Федерации произошел феномен, невиданный в современной мировой экономике: наличие двух противоположных по характеру явлений - с одной стороны, почти безграничная потребность России в иностранных инвестициях как для производительного, так и для непроизводительного использования, с другой стороны, колоссальный неконтролируемый вывоз капитала за границу.
18 Валютное регулирование и валютный контроль. 2007. № 3. С. 89.
Официальной статистики объемов вывезенного российского капитала не существует. Поэтому по своей структуре вывоз капитала из России не только явился формой выражения формирования финансовой базы коррупции, но и последствием негативных сторон всей экономической реформы, связанных с отсутствием благоприятных условий для предпринимательского климата, и в первую очередь для малого и среднего бизнеса.
Вывоз капитала из России можно подразделить на две большие самостоятельные мегасистемы.
Первая мегасистема - это вывоз капитала, исключая его бегство:
• прямые инвестиции;
• экспортные кредиты предприятий;
• кредиты, предоставленные органами государственного управления и гарантированные ими.
Вторая мегасистема - это вывоз капитала, который можно целиком либо частично отнести к бегству капитала:
• легальные способы;
• портфельные инвестиции;
• долгосрочные депозиты;
• текущие счета и краткосрочные депозиты (сальдо);
• накопление иностранной валюты (кроме официальных золотовалютных резервов);
• кредиты банковского сектора;
• трансферты, связанные с эмиграцией; в прочие активы;
• непоступление экспортной выручки;
• невозвращение предоплаты импорта;
• занижение стоимости экспорта и импорта (сальдо);
• контрабандный (незарегистрированный и неустановленный) экспорт.
Большинство специалистов, оценивая отток капиталов из России, придерживаются расчетов по трем статьям платежного баланса страны: торговые кредиты и авансы; невозвращение валютной выручки и так называемые «чистые ошибки и пропуски».
Если учесть, что фактически методика составления платежного баланса страны каждый год претерпевает те или иные изменения (с легкой руки чиновников всех рангов, имеющих к этому отношение, чтобы невозможно было в действительности проверяющим органам найти правду), то сколько реально денег вывезено из России за годы проведения реформ - не знает никто.
Тем не менее при анализе платежного баланса РФ можно обнаружить, что отток капитала снижается, как правило, ровно настолько, насколько снижается положительное сальдо счета текущих операций. Снижение же последнего объясняется главным образом негативным изменением
конъюнктуры мировых цен на нефть, что влияет, как константа, на размер экспортных доходов государства и в целом на торговый баланс, поскольку доля доходов в нем от экспорта энергоносителей за все годы реформ составляла всегда 70-80%.
К указанному выше перечню вывоза капитала, являющегося по форме и по существу аккумулирующей системой для формирования финансовой базы коррупции, можно добавить следующие:
• взносы в уставные капиталы иностранных компаний;
• расчеты через бартер, упоминавшиеся выше. Причем экспортная составляющая бартерных сделок нередко превышает импортную в 4-5 раз;
• вывоз наличной валюты через «челноков» и туристов. Если учесть, что российские туристы (в разные годы последнего десятилетия их число составляло от 2,5 млн до 20 млн чел. ежегодно) часто используют пластиковые карточки, то объем вывоза капитала по этой статье остается тайной за семью печатями;
• репатриация полученной в России прибыли либо других размещенных в стране активов иностранных инвесторов;
• прямой вывоз государственных активов, в частности, для формирования посольств, представительств, консульств и подобного рода структур. Сюда можно отнести также предоставление государственных кредитов и ссуд, например, странам СНГ.
К особому ряду для финансовой подпорки коррупционных отношений, с нашей точки зрения, следует отнести не только золотовалютные резервы, но и стабилизационный фонд, которые хранятся не внутри страны, т.е. не в самой России, а за границей, в основном в американских и швейцарских банках. Это настолько закрытые и абсолютно непрозрачные финансовые средства для общественности, что никто (кроме так называемых доверенных лиц) не знает, под какие проценты хранятся эти огромные суммы денег, кому они поступают и когда, по каким принципам они расходуются, почему вся эта статистика относится к государственной тайне - ведь это деньги всех российских налогоплательщиков и по Конституции РФ они вправе знать их судьбу.
К нелегальным способам вывоза капитала можно отнести следующие:
• контрабандный вывоз капитала в различных формах;
• контрабандный ввоз товаров; при этом за рубежом остается та часть, которая не платится на таможне в виде налогов;
• нелегальный импорт за счет оформления с помощью коррупционеров-чиновников документов на товары, таможенные платежи по которым ниже, причем за рубеж также выводится то, что не платится на таможне в виде налогов;
• всевозможные подмены отчетности, которые позволяют экономить на налогах и оставлять крупные суммы денег за границей, среди них: -- увеличение отсрочки платежа по экспортному контракту;
- уменьшение размера обязательной продажи валютной выручки;
- замена в отчетности подакцизного товара на неподакцизный либо товара одного качества на товар другого, а также различные манипуляции с вывозными и ввозными таможенными пошлинами;
- замена в отчетности товаров, не имеющих льгот по НДС.
Следовательно, формирование финансовой базы коррупции, в основном путем вывоза капитала, будь то в виде легализации этого капитала, либо его утечки (некоторые авторы называют это бегством капитала), способствует в первую очередь укреплению криминального российского капитала, который коррумпирует государственную власть, подкупая чиновников всех рангов с целью проведения незаконных операций, в том числе валютных. Это не только портит имидж российских предпринимателей в глазах мировой общественности (что нашло свое воплощение в категории «русская мафия»), но вызывает у Запада большие сомнения в разумности предоставления России новых каких-либо существенных государственных кредитов.
В России, по существу, никто не занимается анализом операций российских предприятий с зарубежными партнерами, в том числе торговлей товарами и услугами, выплатой зарплаты иностранным сотрудникам, а также переводом прибыли иностранным партнерам.
По оценкам независимых экспертов, активы российских граждан за рубежом достигают 300-500 млрд долл.19. Главная проблема здесь, по нашему мнению, - в наличии гарантий со стороны государства, что с капиталами «беглецов» в их отечестве ничего дурного не произойдет.
В силу указанных причин и факторов тщательно проработанный и взвешенный закон на федеральном уровне об амнистии «сбежавшего капитала» наряду с дальнейшей борьбой против «теневого капитала», всяческими мерами административного и уголовного наказания могут означать новый этап противодействия коррупции.
Метаморфозы валютного контроля в системе коррупционных отношений
В обществе с открытой экономикой валютный контроль давно уже превратился в важнейший инструмент создания предпосылок интеграции национальной экономики в международные хозяйственные связи
19 Наговицин А.Г. Коррупция во внешней торговле России: валютно-финансовый аспект. М.: ИЭ РАН, 2010. С. 31.
(системы), будучи одним из значимых признаков политического суверенитета и товарной массы от неэквивалентного обмена, а также мощным инструментом противодействия коррупции во внешней торговле, заслоном утечке капитала за границу.
Валютный контроль по форме и по существу во всей своей совокупности представляет довольно жесткое контролирование со стороны государства всех сделок с другими странами, помогая прежде всего исполнительным органам власти законным образом распределять валютные ресурсы.
Между тем, для того чтобы валютный контроль стал эффективным средством в борьбе против коррупции, необходимо формирование сложной, многоуровневой системы управления, которая учитывала бы все особенности современного развития экономики страны, положение ее в мировой торговле, а также интересы самого валютно-финансового рынка.
Однако изначально, т.е. с момента проведения рыночных преобразований, у исполнительных органов власти России не было достаточно четкой и научно разработанной концепции самого валютного контроля. Проведенный нами скрупулезный анализ нормативно-правовых актов, начиная с 1992 г. по 2012 г., свидетельствует об отсутствии твердо ориентированной на защиту национальных интересов позиции субъектов валютного контроля. Без преувеличения можно сказать, что валютный контроль за экспортом, и особенно валютный контроль за импортом, сошли с дистанции еще в середине 1990-х гг., что способствовало развитию коррупции, особенно во внешней торговле в России.
Дело в том, что необходимость введения валютного контроля была осознана исполнительными органами власти еще в 1992 г., однако правительственная комиссия по валютному контролю безрезультативно просуществовала всего один год, не обретя даже адрес юридического лица. 9 октября 1992 г. за № 3615-1 Верховным Советом РСФСР был принят основополагающий Закон «О валютном регулировании и валютном контроле»20, что послужило поводом для формирования Федеральной службы валютного и экспортного контроля Российской Федерации (ВЭК).
С этого момента ВЭК как государственная структура прошла все стадии: рождение, ликвидацию, воскрешение. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 сентября 1993 г. № 1444 ВЭКу предписывалось осуществлять надзор за тем, как российские компании и ведомства соблюдают законодательство страны в ходе проведения валютных, экспортно-импортных и других внешнеторговых операций. Причем ВЭК объявлялась независимой организационной структурой по валютному контролю, получив статус министерства РФ.
20 Деловой мир. 1993. 16 января.
Главными задачами ВЭК как новой федеральной службы валютного и экспортного контроля являлись следующие:
• поиск дыр в валютном законодательстве, позволяющих валютным средствам физических и юридических лиц нелегально утекать за границу;
• создание своих собственных информационных банков данных, которые позволили бы выявить организации (ведомства), допускающие в результате коррупции возможную утечку СКВ за границу;
• проведение оперативного, так называемого бухгалтерского, контроля.
Для выполнения поставленных задач в системе ВЭК были созданы собственные военизированные подразделения с четко выделенными разведывательно-карательными функциями. Помимо этого ВЭК, как Федеральная служба, получала право привлекать в качестве агентов валютного контроля другие организации России.
Таким образом, с формированием ВЭК страна приобрела тот орган, который должен был «верой и правдой» служить общенациональным, государственным интересам, а не только начинающему предпринимателю или коммерсанту. Именно ВЭК в то время была призвана служить важным противовесом всем негосударственным структурам, которым разрешалось, по мнению первого Президента РФ, «все, что не было запрещено».
И совершенно неожиданно для всех субъектов внешнеэкономических связей 14 августа 1996 г. появляется новый Указ главы исполнительной власти «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым ВЭК была упразднена буквально в одночасье. Поражает необычная легкость такого решения. Аргументы ликвидации ВЭК выглядели на первый взгляд логичными:
• в действующей системе валютного контроля России все ниши заполнены и без ВЭК;
• Центральный банк РФ занимается нормативной базой в соответствии со своим статусом;
• коммерческие банки заводят паспорта внешнеторговых сделок, а также предоставляют соответствующую информацию в Банк России об их выполнении;
Государственный таможенный комитет РФ следит за прохождением грузов, а также за правильным оформлением установленных законом документов.
Внешне все выстраивалось как будто бы в одну логическую цепочку, и незачисление экспортной выручки на счета резидентов в российских уполномоченных банках в положенный срок не могло пройти незамеченным, становясь в конце концов известным всей системе валютного контроля. Шансы на коррупционные отношения сводились к нулю.
Между тем, по данным независимых источников21, ВЭК была занесена в «черный список» организаций, подлежащих расформированию, всего лишь за сутки до подписания главой исполнительной власти данного указа, т.е. 13 августа 1996 г. По мнению независимых аналитиков, подобное могло случиться в результате того, что служба ВЭК, как орган государственного управления, стоящая на защите общенациональных интересов, стала мешать тем, кто видел для себя и своего бизнеса угрозу со стороны независимого самостоятельного органа со статусом федерального министерства, кто не хотел допустить прозрачности ведения своих дел в ходе экспортно-импортных операций. Можно утверждать, что этот шаг был первым крупным ходом уже сложившейся «внешнеторговой мафии» в отношении коррупции, поскольку именно теневая экономика стала питать новообразованный класс чиновничества.
Здесь обращает на себя внимание и то обстоятельство, что «пробные шары» по роспуску ВЭК стали запускаться именно в тот момент, когда эксперты ВЭК вплотную подошли к проблеме репатриации капиталов из-за границы, вывезенных туда за 1992-1996 гг. различными криминальными и полукриминальными структурами в период становления и несовершенства законодательства о валютном контроле.
Предполагалось, что Министерство финансов РФ получит все функции валютного контроля, а тогдашнее Министерство по внешнеэкономическим связям (МВЭС) РФ сосредоточит в своих руках весь экспортный контроль.
Ликвидация ВЭК чуть было не приостановила внедрение экспертной оценки качества, а также количества и цены многих видов экспортируемых товаров. Ликвидация ВЭК сразу обернулась для страны потерей валютной выручки от 10 до 12%22. И лишь после этого 29 ноября 1996 г. появляется новый Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов власти», вновь возрождающий ВЭК РФ.
Фактически валютный контроль начал осуществляться в России только в 1994 г., когда несметный российский капитал в свободно конвертируемой валюте уже успел осесть довольно прочно и крупномасштабно за рубежом: в то время ежемесячно без всякого контроля вывозилось от двух до трех миллиардов долларов США. Реальные масштабы бегства капитала из России за границу составили в 1991 г. - 50 млрд долл., в 1992 г. - 60 млрд, в 1993 г. - 40 млрд, в 1994 г. - 50 млрд долл.23.
Все это послужило началом поистине гигантского бегства российского капитала за границу, которое можно сравнить с бегством капитала в период гражданской войны 1918-1920 гг. В итоге отток капитала из Рос-
21 Бизнес и банки. 1998. № 31. С. 6.
22 Бизнес и банки. 2000. № 32. С. 2.
23 Финансовый бизнес. 2006. № 4. С. 43.
сии в 1990-е гг. примерно в 10 раз превысил общий объем иностранных инвестиций в Россию24. Причем с 1994 г. стал контролироваться только экспорт. Что касается импорта, то лишь в июле 1995 г., т.е. спустя три года (!) после введения абсолютно неподготовленной и поспешно проведенной конвертируемости российского рубля, Центральный банк РФ совместно с Государственным таможенным комитетом РФ впервые разработали инструкцию по валютному контролю за импортом. Данный документ назывался «Инструкция Центрального банка России № 30, Государственного Таможенного комитета Российской Федерации № 01-20/10538 от 26 июля 1995 года» «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары».
С нашей точки зрения, все метаморфозы валютного контроля в России на предмет коррупционной составляющей связаны с ошибочной концепцией реформаторов по безграничной либерализации самого валютного законодательства, что нашло свое подтверждение в Федеральном законе новой редакции «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ, вступившем в силу в июне 2004 г.25
Во-первых, обращает на себя внимание, что границы дозволенности вывоза за границу валюты были написаны законодателями не для простого рядового труженика со средней месячной зарплатой в 250430 долл., а для долларовых миллионеров и миллиардеров, во всяком случае для очень состоятельных людей, доля которых составляет едва ли 4-7% от общего состава населения России.
Во-вторых, в соответствии с п. 9 ст. 8 ФЗ валютные операции между физическими лицами - резидентами и нерезидентами - с ценными бумагами, включая расчеты и переводы, связанные с приобретением и отчуждением ценных бумаг (прав, удостоверенных ценными бумагами), на сумму до 150 тыс. долл. в течение календарного года осуществляются без всяких ограничений.
В-третьих, в соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ резиденты открывают без ограничений счета (вклады) в иностранной валюте в банках, расположенных на территориях иностранных государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с «отмыванием» денег (ФАТФ).
В-четвертых, согласно п. 4 ст. 12 Закона резиденты вправе переводить на свои счета (во вклады), открытые ими в банках за пределами территории Российской Федерации, средства со своих счетов (с вкладов), открытых в банках за пределами территории России.
24 Бизнес и банки. 2000. № 32. С. 2.
25 Российская газета. 2003. 17 декабря. С. 12-14.
В-пятых, в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона ввоз в Россию иностранной валюты и ценных бумаг в документарной форме осуществляется резидентами и нерезидентами без ограничений при соблюдении таможенного законодательства РФ.
В-шестых, согласно п. 3 ст. 15 ФЗ физические лица-резиденты и нерезиденты имеют право единовременно вывозить из России наличную иностранную валюту в сумме, равной в эквиваленте 10 тыс. долл., а вывозимая сумма, равная в эквиваленте 3 тыс. долл., вообще не подлежит даже декларированию таможенному органу.
Наконец, в-седьмых, и это особенно способствовало развитию коррупционных отношений, с 1 января 2007 г. в соответствии с Законом вообще отменялась обязательная продажа части валютной выручки резидентов, т.е. юридических лиц, а также физических лиц - индивидуальных предпринимателей.
В стратегическом плане в борьбе против коррупции на ближайшее и отдаленное будущее было бы непростительной ошибкой пренебрегать и дальше внутренним рынком ради экспортных рынков, сулящих прибыль в иностранной валюте, за счет отечественного товаропроизводителя. Тогда население России в качестве первичного инвестора отечественной экономики перестанет использовать твердую валюту как инструмент сбережений, а сам валютный контроль приобретет свои исконные черты в качестве инструмента, заслона не только утечке капитала за границу, но и как один из важнейших механизмов предотвращения формирования и укрепления финансовой базы коррупции.
Некоторые выводы и предложения
Развитию коррупции в России способствовали следующие основные факторы:
• формирование очень сильного сегмента «теневой» экономики;
• поспешно проведенная и не подготовленная с научных позиций приватизация, в результате которой сформировался «чиновничий предпринимательский клан», а также олигархический капитализм в лице долларовых миллионеров и миллиардеров, что позволило спокойно осуществлять массовый подкуп чиновников всех рангов;
• крупномасштабная утечка национального капитала за границу как форма проявления формирования финансовой базы коррупции в международных масштабах;
• криминализация банковской системы; всеобщая «долларизация», а затем «евроизация» национальной экономики;
• беспрецедентная либерализация внешнеторгового, а также и валютного законодательства, открывшая «зеленый свет» для развития коррупционных отношений.
«Заразная болезнь алчности», проявившаяся в процессе приватизации государственной собственности, и массовое корпоративное мошенничество не позволяют изменить психологический менталитет представителей отечественного бизнеса. Несметные богатства появились у них не в результате десятилетий кропотливого труда, как в развитых странах мира, а стали итогом битвы неправедными, большей частью криминальными методами за ранее созданные в период СССР объекты бывшей государственной собственности, принадлежащие всему обществу, к которым они не имели отношения и которые им никогда не принадлежали. Отчуждение от собственности у рядовых граждан произошло во сто крат большее, чем при социализме, что явилось одним из главных мотивов расцвета коррупции во всех слоях российского общества.
Противодействие коррупции следует рассматривать не изолированно от общесистемных причин коррупции, а в совокупности с ними, в т.ч. всю нормативно-правовую базу. Введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции, законодатель должен рассматривать в качестве первоочередной задачи. Даже на уровне Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ исполнительная власть наделена колоссальными правами, но нигде не указаны функции ее ответственности.
Необходимо создать антикоррупционную законодательную базу, в первую очередь, проведя экспертизу действующих нормативно-правовых актов на предмет коррупционных отношений. Хотя в Уголовном кодексе, принятом российским парламентом в 2006 г., обозначена уголовная ответственность за «отмывание» криминальных доходов, однако не дано правового толкования таких категорий, как «отмывание», «доходы», «собственность», полученных в результате преступных действий, будь то индивид, либо группа лиц, либо организация.
В государственном реестре РФ до сих пор нет полного перечня российских компаний за рубежом, поскольку полномочия по их регистрации передавались на протяжении всех лет реформ различным ведомствам, а сама регистрация с помощью коррумпированных чиновников велась не только не эффективно, но просто плохо. В частности, законодательство РФ до сих пор не определилось в своем отношении к офшорным компаниям, количество которых давно уже перевалило за 60 тысяч по всему миру26. Но как раз в них размещена основная масса вывезенных из страны капиталов без учета налогов. Следовательно, эти компании функционируют без соблюдения национальных интересов российской экономики, и одновременно ни «нефтедоллары», ни «газодоллары» большей частью не возвращаются в страну, создавая финансовую базу
26 Валютное регулирование и валютный контроль. 2006. № 4. С. 49.
для коррупции будущих периодов.Поэтому необходимо пересмотреть лицензии на предмет допуска к внешнеторговым операциям всех субъектов рыночных отношений, получивших такое право.
В рамках противодействия коррупции наступила пора воссоздать единый валютный расчетный центр, где предполагается сконцентрировать в федеральных банках России все валютные операции, связанные с переводом валютных средств за рубеж. Для осуществления этой цели, кроме введения регистрационного порядка валютных операций с уведомлением Центрального банка РФ о цели данной конкретной операции, следует ограничить права коммерческих банков в отношении формирования ими валютных резервов и хранения их за границей, одновременно изменив порядок в отношении отказа от обязательной продажи с 2007 г. валютной выручки, полученной по экспортным контрактам, т.е. введя стопроцентный норматив ее продажи, как это имеет место во всех развитых странах мира. Это ликвидирует финансовую базу коррупции во внешней торговле.
Вместо ММВБ и еще 7-ми валютных бирж, функционирующих в настоящее время в России, должна функционировать, как во всех странах мира, одна - общенациональная - валютная биржа, которая призвана отражать реальный курс рубля для всех участников внешней торговли, в том числе и для всех регионов страны. Создание такой биржи упорядочит валютные торги в общероссийском масштабе, позволит сформировать инфраструктуру, по которой будут сверять свои действия все участники внешнеэкономических отношений, противодействуя спекуляции, улучшая тем самым денежное обращение в стране.
Целесообразно закрепить в российском законодательстве новую категорию - «внешнеэкономическая сделка, ущемляющая государственные интересы». К ней может быть приравнена любая сделка, если контрактные цены не соответствуют существующим биржевым либо справочным ценам и нормативам отклонений от этих цен. Подобного рода сделка может быть объявлена недействительной, например, в случае занижения экспортной цены: банк будет обязан поставить в известность резидента-участника внешнеторговой сделки, что данная сделка признана недействительной. В этом случае банк не должен принимать сделку на расчетное обслуживание.
Необходимо усовершенствовать сами правила расчетов при совершении экспортно-импортных операций. В частности, пересечение таможенной границы при экспорте следует разрешать исключительно по предъявлению документов, подтверждающих получение стопроцентного авансового платежа за вывозимую товарную партию, или при выставлении аккредитива на полную таможенную стоимость.
При импорте же товаров и услуг перечисление средств за границу целесообразно осуществлять исключительно после уведомления, что
данный товар находится в таможенной зоне, либо выставив аккредитив. Такой порядок может ущемлять интересы иностранных контрагентов. Не исключено, что некоторая часть из них откажутся от участия во внешнеторговых сделках с российскими партнерами, но потери станут существенно меньше, чем при действующем порядке взаиморасчетов. Кроме того, предложенный инструментарий в расчетах экспортно-импортных операций повысит значимость валютного контроля, формальный характер действия которого способствовал развитию коррупции во внешней торговле.
Валютный контроль должен носить не виртуальный характер, как сейчас, а действительно стать мощным рычагом в борьбе против коррупции.
Для того чтобы обезопасить любой бизнес от коррупционеров, в том числе произвольного установления цен на все и вся, целесообразно использовать богатый опыт стран с развитой экономикой, например, Германии, где публикуется каталог цен, который разрабатывается торгово-промышленными фирмами совместно с профсоюзами. В этом каталоге публикуется уровень цен на товары массового спроса. Даже в СССР во времена НЭПа были устойчивые цены, поскольку они регулировались государством.
Целесообразно в порядке эксперимента вернуться к прежде существовавшей практике определения лимитных цен, показывающих на внешние границы, в пределах которых приобретается продукция для потребителя (потребительских союзов), и одновременно побудить изготовителя самых разных форм собственности снижать затраты на производство.
Система лимитных цен станет «головной болью» для многих коррупционеров. Особенно это должно коснуться естественных монополий, в том числе цен на газ и топливо. Даже во время финансового кризиса цены на топливо, нефть, газ и нефтепродукты снижаются во всех странах мира, кроме России, где цены, наоборот, растут, поскольку коррупционная составляющая в отраслях ТЭК наибольшая из всех сфер российской экономики.
Для снижения коррупционной составляющей банковского сектора во внешней торговле целесообразно использовать опыт США, где прохождение денег через структуры банковской системы контролируют специальные подразделения кредитных организаций и федеральные правоохранительные органы, несмотря на коммерческую тайну, а также десятки секретных служб. Таким образом, отслеживаются все финансовые потоки, включая экспортно-импортные операции.
Наступила пора в качестве противовеса коррупционной составляющей подвести законодательную базу под те формы внешнеэкономической деятельности, которые уже на практике давно действуют, но пока не имеют законодательной регламентации:
• экспорт капитала;
• торговля лицензиями;
• «челночная» торговля.
Особенно актуальным становится разработка правовых регламентации о неорганизованной торговле, поскольку «челноки» функционируют вот уже 20 лет, о них говорят, все знают об их существовании, но их как бы и нет. Федеральный закон о неорганизованной торговле, равно как и о косвенной торговле, смог бы принести в казну не один десяток миллиардов долларов дополнительно только за счет одних неучтенных налоговых поступлений.
Более того, за счет прозрачности в платежном балансе статьи «Статистические ошибки и пропуски» страна могла бы получить конкретную характеристику коррупции, которая фактически не позволяет выявить реальные суммы денег в свободно конвертируемой валюте, оседающих у «предпринимательского чиновничьего клана».
Если в Европе чиновник, пойманный на взятке, лишается не только своего места на работе, но также и пенсии, а его имущество подвергается конфискации, то Россия идет от обратного. Конфискация имущества для нарушителя законов, особенно коррупционеров в крупном масштабе, имела место в российском законодательстве, однако с 2003 г. волюнтаристски была отменена.
Не только к конфискации имущества, но и к пожизненному заключению, и даже к смертной казни, приговариваются коррупционеры за взятки в особо крупных размерах в Китае, во Вьетнаме, в Малайзии, на Тайване, в Сингапуре, в Северной Корее. Результаты не заставили себя долго ждать. Например, Сингапур, где еще каких-то 12-15 лет назад коррупция занимала одно из первых мест в мире, сегодня считается страной, победившей коррупцию.
В Китае, начиная с 2000 г. до момента разгара мирового финансового кризиса, в общем и целом было расстреляно 10 тыс. чиновников - мэры, министры и губернаторы. И при этом семьям казненных высылают счет за патроны27.
Российская Федерация - единственная страна в Европе, где до сих пор не принят Этический кодекс государственного служащего. Этот кодекс есть даже в Африке. Особая необходимость принять Этический кодекс связана с тем, что 64% госслужащих в РФ неправильно ориентируются в нравственных коллизиях, с которыми им приходится сталкиваться по работе28. В случае нарушения чиновником одного из пунктов свода правил, за несоблюдение этических норм (ознакомление с кодексом поведения осуществляется под личную роспись чиновника) нарушителя ожи-
27 Зотов Г. Китай: взяточник платит за свою пулю // Аргументы и факты. 2009. № 25. С. 12.
28 Финансовые правонарушения и преступления. 2009. № 1. С. 8.
дают серьезные неприятности - от прекращения карьерного роста до отставки без права в дальнейшем занимать должность в той или иной структуре госаппарата.
Все указанные выше предложения и меры в борьбе против коррупции не будут «попадать в цель», если их не рассматривать в контексте с разразившимся мировът финансовым кризисом. В этом смысле России предстоит в ближайшем будущем (в 2012-2015 гг.):
• осуществить жесткий контроль за всеми инвестиционными банками и международными фондами, где РФ принимает участие;
• пересмотреть нормы отчетности и оценки рисков, касающихся международной торговли страны;
• ввести систему государственного регулирования над всеми экспортно-импортными потоками страны вопреки не оправдавшей себя за годы реформ стратегии «рынок сам все определит». Оказалось, что не определил, а только способствовал массовой коррупции;
• принять активное участие в формировании международной контрольной группы, чтобы противостоять спекулянтам, которые используют разницу базовых ставок международных кредитов не только в целях своего обогащения, но и как питательную почву в финансовой поддержке коррупционной деятельности международных валютно-кредитных организаций.
Указанные меры значительно предотвратят нарастающие угрозы экономической безопасности России.
