CC BY
27Координация деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ при реализации переданных полномочий органами прокуратуры
Нижник Анна Олеговна
аспирант, Университет прокуратуры Российской Федерации», annanizhnichka@yandex.ru
В данной статье рассматриваются актуальные вопросы координационных полномочий прокуроров в отношении деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок эффективности и качества осуществления переданных полномочий органами государственной власти субъектов РФ. В частности, исследуется дискуссия о расширительном и ограничительном толковании координационного направления деятельности прокуратуры как самостоятельного вида деятельности, а также в ее взаимосвязи с функцией надзора и соблюдением принципа законности в рассматриваемой сфере правоотношений. Делается вывод о безусловном приоритете органов прокуратуры как координационного элемента в системе государственных органов, обладающих контрольно-надзорными полномочиями. Также рассмотрен спектр предоставленных новым Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», и иными смежными законодательными актами, конкретных полномочий прокуратуры по координации деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, в том числе эффективности и качества осуществления переданных полномочий с общим заключением о целесообразности использования законодателем формулировки «координация», а не «взаимодействие».
Ключевые слова: прокуратура; государственные органы; контроль; надзор; координация; полномочия; переданные полномочия.
В современный период в тенденциях развития полномочий прокурора немаловажно в качестве превентивных мер в рамках осуществления надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации активно использовать такую составную часть прокурорской деятельности по взаимодействию с органами публичной власти, как координация деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая нашла свое закрепление и в новом Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Закон № 414-ФЗ) взамен действовавших ранее положений п. 3 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что только подчеркнуло роль данного направления в обеспечении законности в рассматриваемой сфере правоотношений.
Наряду с координацией действий контролирующих и надзорных органов по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ актуальность прибрела и координация деятельности по осуществлению контроля за эффективностью и качеством осуществления переданных им полномочий.
В рассматриваемом контексте координационная роль прокуроров не выходит за рамки надзора за исполнением законов, но обладает признаками самостоятельного внешнефукционального направления деятельности органов прокуратуры, направленного на достижение наилучших результатов выполнения задач, стоящих перед вышеуказанными органами.
В научной литературе дискуссионным вопросом является используемая законодателем терминология, в части формулировки «координация». Так, многие авторы настаивают на том, что органы прокуратуры, основная функция которых без сомнения надзорная, не могут координировать деятельность
и
и *
о х
а
а
и о т
V
сч сч о
С4 СЧ
других юридически равных им контрольно-надзорных органов, в том смысле слова, который придается координации общетеоретическими науками. В то время как существительное «взаимодействие» -наиболее точно помогает раскрыть сущность и значения осуществляемой органами прокуратуры деятельности в отношении иных органов государственного контроля (надзора) [6, с. 18].
Другие авторы, напротив, отстаивают лексическое и смысловое значение термина «координация» применительно к отношениям органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора). Так, например, Ф. М. Кобзарев правомерно отмечает, что само слово координация содержит в себе не просто указание на синергию, на установление определенных соотношений между явлениями, но заключает в себе элемент управления [7, с. 6]. С указанным мнением необходимо согласиться, так как координационная деятельность органов прокуратуры в отношении органов государственного контроля (надзора) направлена на последующую оценку законности проводимых этими органами проверок в отношении органов государственной власти субъектов РФ, которая включена в предмет надзора за исполнением законов, на стадии согласования планов ежегодных плановых проверок, проведения внеплановых проверок. Кроме того, Законом № 414-ФЗ предусмотрена возможность инициировать проведение внеплановых проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц.
Таким образом, координационная деятельность в рассматриваемой сфере правоотношений носит упорядоченный, согласованный и регламентированный характер, который закреплен нормативно, что отличает ее от взаимодействия в широком смысле, но, безусловно, является одной из форм такового с выделением субъекта, обладающего правом управления и контроля, в лице прокуратуры. Такой законодательный акцент обусловлен необходимостью объединения различных органов государственного контроля (надзора) при проведении проверок органов государственной власти субъектов РФ в целях обеспечения их эффективности и результативности за счет минимализации общего количества проверок. Вышеизложенное подчеркивает не только универсальность надзорных полномочий прокуроров, но и ее неотъемлемую, базовую роль при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ, в том числе при реализации переданным им полномочий.
Однако это не единственное разногласие в науке о прокурорской деятельности, касающиеся осуществления координации деятельности органов государственного контроля (надзора) органами прокуратуры. Не удается до сих пор прийти к однозначному выводу и по более практическому, нежели терминологическая нестыковка, вопросу -относительно целесообразности включения координационной деятельности в полномочия прокуратуры вообще. Аргументы против строятся исключительно на законодательных положениях, которые
не допускают возложения функций и задач исполнительной власти на прокуратуру. Тот факт, что координационная деятельность прокуратуры допустима, отмечают авторы [4, с. 145], основана на Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», однако там прямо сказано лишь о «координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Вместе с тем действующим законодательством не определено, является ли полномочие прокурора по координации деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц средством реализации надзорной функции прокуратуры или же оно имеет иное функциональное содержание ввиду наличия не свойственных надзорному виду деятельности прокурора признаков.
Это актуализирует проблему разграничения компетенции органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора) при проведении проверок органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и при реализации ими переданных полномочий.
Вместе с тем в современный период в тенденциях развития полномочий прокурора, полагаем, наиболее отвечающей правовой действительности позицию по данному вопросу А.Ю. Винокурова, согласно которой в рассматриваемом случае прокурор выполняет, по сути, роль диспетчера в рамках осуществления надзора за исполнение законов [9, с. 87].
Через призму вышеизложенного, аргумент о недопустимости координационной деятельности прокуратуры в отношении государственных органов власти субъектов РФ по контролю и надзору, видится несостоятельным. Нормативную материализацию данное положение нашло и ст. 63 Закона № 414-ФЗ, которая прямо закрепляет следующее: «Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют органы прокуратуры» [2]. Тем самым, такое полномочие прокуроров узаконено, и нет оснований говорить о том, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» имеет большую юридическую силу и нормативное влияние, нежели Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Стоит особо отметить, что данный пункт ст. 63 Закона № 414-ФЗ, как видно из его буквального толкования, ограничивает сферу такой координации лишь предметом «планирования и проведения проверок» государственными органами контроля (надзора). Тем самым, законодатель не вышел «за» рамки, как указывают некоторые авторы, и не допустил необоснованного расширения координа-
ционных полномочий прокуратуры, органично вписывая их в общее понятие надзорной деятельности прокуратуры.
Это также подтверждается Конституционным Судом РФ, который в своем постановлении от 17.01.2015 № 2-П указал следующее: «... во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию» [8].
Справедливости ради отметим, что не все прокурорские работники поддерживают такую идею о наделении прокуроров координационными полномочиями в отношении всех государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции от имени Российской Федерации [5, с. 46]. Однако наделение прокурора отдельными востребованными правовой действительностью полномочиями в современных условиях, безусловно, положительно отражается на состоянии законности и результатах работы органов прокуратуры.
Тем самым, говоря о необходимости и целесообразности наделения прокуратуры координационными полномочиями в отношении всей системы контролирующих органов, можно отметить, что всеми она оценивается по-разному. Мы же, как уже частично высказались ранее, поддерживаем такую законодательную идею, тем более, видя ее качественное практическое воплощение в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», без необоснованного расширения границ такой координационной деятельности.
Однако Федеральный закон № 414-ФЗ - не единственный, которым предоставлены такие полномочия прокуратуре, поэтому назвать это «новшеством» не представляется возможным. Так, в частности, координационные полномочия прокуратуры по рассмотрению и утверждению планов проверок контролирующих органов предусмотрены и в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», и в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Разница в данном случае прослеживается лишь в конечном объекте контроля (надзора) - будет ли это юридическое лицо/индивидуальный предприниматель, органы МСУ или деятельность государственных органов субъектов РФ. За каждым отдельным сектором государственно-правового регулирования закрепляются свои контрольно-надзорные органы, деятельность которых, в свою оче-
редь, координирует прокуратура РФ. «Координирует» при этом не стоит понимать как «руководит» или «вмешивается», исключительно направляет и согласовывает, что прямо вытекает из анализа тех статей, которые регулируют вышеназванные координационные полномочия.
Так, содержание ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», ст. 77 ФЗ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» - почти полностью, дословно повторяют друг друга, с одной стороны, накладывая на прокуратуру обязательство по координации деятельности органов государственного контроля (надзора)в данной сфере, а с другой стороны, сразу же ограничивая ее лишь частью полномочий по планированию и проведению проверок в отношении соответствующего субъекта.
Координирование деятельности контрольно-надзорных органов по планированию и проведению проверок заключается, в основном, в организационно-рекомендательных действиях, таких как: рассмотрение проектов ежегодных плановых проверок, вынесение предложений о проведении совместных плановых проверок, устранению выявленных замечаний, формирование ежегодного плана проверок, согласование проведения внеплановых проверок, дача поручений о поведении внеплановой проверки (при поступлении в органы прокуратуры материалов, обращений, и в качестве контроля ранее выданного предписания).
При этом из всего большого потока контрольно-надзорных мероприятий, который предусмотрен Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», обязательному утверждению и согласованию с органами прокуратуры подлежат: внеплановая контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, выездная проверка [1]. Все остальные виды контрольно-надзорных мероприятий, как и документарные проверки - не входят в обязательный для согласования с органами прокуратуры перечень, что еще раз подчеркивает отсутствие нарушений самостоятельности и независимости государственных органов по контролю и надзору тем фактом, что прокуратура была наделена некоторыми координационными полномочиями относительно данных органов.
Таким образом, в заключение следует отметить, что координационная деятельность органов прокуратуры уже давно не воспринимается как исключительно координационная деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, и очевидно вышла за рамки такого узкого толкования. Целесообразность же наделения прокуроров коор-
и
и *
о х
а
а
а) о т
V
сч сч о
С4 С4
динационными полномочиями по проведению проверок органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и при реализации ими переданных полномочий, объясняется особым правовым статусом прокуратуры РФ, которая является мульти-функциональным контрольно-надзорным органом, имеющим не только все законодательные установки на это, но и практические возможности и правовые средства для надлежащей организации процесса координации, с помощью специальных полномочий и компетенций, которые определены массой законодательных актов во всех деталях и подробностях, не допускающих, с одной стороны, про-бельности законодательства в этой области, а с другой стороны, не устанавливающих абсолютную и бесконтрольную власть прокуратуры над иными контрольно-надзорными органами, закрепляя принципы паритета и взаимосотрудничества.
Литература
1. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12. 2021) // Российская газета. - 2020. - 05 августа; 2021. - 10 декабря.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.03.2022 ) // Российская газета. - 2021. - 27 декабря; 2022. - 18 марта.
3. Алхутова Е. Ю. Особенности координационной деятельности современной прокуратуры // Административное и муниципальное право. - 2017. -№ 4. - С. 69-75.
4. Антипова Н. Т. Вопросы взаимодействия прокуратуры Российской Федерации с органами исполнительной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2019. - № 1. - С. 144-149.
5. Бессарабов В. Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. - 1999. - № 10. - С. 44-50.
6. Бойко В. Н. Полномочия прокуратуры в контексте координирующей деятельности // Власть и управление на Востоке России. - 2008. - №1. - С. 15-19.
7. Кобзарев Ф. М. Теоретические и прикладные проблемы координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в современных условиях // Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: сб. материалов круглого стола. - М., 2015. - С. 4-10.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Право-
защитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное исто-рико-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной» // Российская газета. - 2015. - 02 марта.
9. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». - М.: Юрайт, 2020. - С. 87.
Coordination of the activities of state control (supervision) bodies for planning and conducting inspections of the activities of state authorities of the constituent entities of the Russian Federation in the exercise of delegated powers by prosecutors Nizhnik A.O.
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation This article discusses topical issues of the coordination powers of prosecutors in relation to the activities of state control (supervision) agencies. In particular, the discussion on the broad and restrictive interpretation of the coordination function of the prosecutor's office, in its relationship with the function of supervision and compliance with the principle of legality, is investigated. The conclusion is made about the unconditional priority of the prosecutor's office as a coordinating element in the system of state bodies with control and supervisory powers. The range of specific powers of the Prosecutor's office for planning and conducting inspections provided by the new federal Law and other related legislative acts is also evaluated, with a general conclusion on the expediency of using the wording «coordination» rather than «interaction» by the legislator. Keywords: prosecutor's office, government agencies, monitoring, supervision,
coordination. References
1. Federal Law "On state control (supervision) and municipal control in the
Russian Federation" dated July 31, 2020 No. 248-FZ (as amended on December 6, 2021) // Rossiyskaya Gazeta. - 2020. - August 05; 2021. -December 10.
2. Federal Law "On the General Principles of Organization of Public Power in
the Subjects of the Russian Federation" dated December 21, 2021 No. 414-FZ (as amended on March 14, 2022) // Rossiyskaya Gazeta. - 2021.
- December 27; 2022. - March 18.
3. Alkhutova E. Yu. Features of the coordination activities of the modern
prosecutor's office // Administrative and municipal law. - 2017. - No. 4. - S. 69-75.
4. Antipova N. T. Issues of interaction between the prosecutor's office of the
Russian Federation and executive authorities // North Caucasian Legal Bulletin. - 2019. - No. 1. - P. 144-149.
5. Bessarabov VG The place of the prosecutor's office in the state mechanism
of modern Russia // Legality. - 1999. - No. 10. - S. 44-50.
6. Boyko VN The powers of the prosecutor's office in the context of coordinating
activities // Power and management in the East of Russia. - 2008. - No. 1.
- S. 15-19.
7. Kobzarev F. M. Theoretical and applied problems of the coordination
activities of the prosecutor's office to combat crime in modern conditions // Problems of coordination by the prosecutor of the activities of law enforcement agencies to combat crime: Sat. round table materials. - M., 2015. - S. 4-10.
8. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of February
17, 2015 No. 2-P "On the case of checking the constitutionality of the provisions of paragraph 1 of Article 6, paragraph 2 of Article 21 and paragraph 1 of Article 22 of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" in connection with complaints from the interregional association of human rights public associations "Agora", inter-regional public organization "Human Rights Center "Me-morial", international public organization "International historical, educational, charitable and human rights society "Memorial", regional public charitable organization for assistance to refugees and forced migrants "Civic Assistance", an autonomous non-profit organization of legal, informational and expert services "Zabaikalsky Human Rights Center", a regional public fund "International Standard" in the Republic of Bashkortostan and citizen S.A. Gannushkina // Rossiyskaya Gazeta. - 2015. - March 02.
9. Vinokurov A.Yu. Scientific and practical commentary to the Federal Law "On
the Prosecutor's Office of the Russian Federation". - M.: Yurayt, 2020. -P. 87.
