CC BY-NC
355Особенности координационной деятельности современной прокуратуры
Апхугова Елена Юрьевна
кандидат юридических наук
научный сотрудник, ФГКОУ В0 "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"
123022, Россия, г. Мзсква, ул. 2-я Звенигородская, 15, оф 520
Alkhutova Be па Yur'evna PhD in Law
Senior Research Associate at the Academy of General Prosecutor's Office of the Russian Federation
123022, Russia, g. Moscow, ul. 2-Ya zvenigorodskaya, 15, of. 520
Статья из рубрики "Дискуссионные вопросы административного и муниципального права."
Аннотация. Предметом исследования является вопрос соотношения координации и взаимодействия с правоохранительными и контролирующими органами в работе прокурора, особенности деятельности прокуратуры по согласованию проверочных мероприятий контролирующих и надзорных органов в отношении субъектов предпринимательской деятельности, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Отдельно рассматриваются и анализируются изменения законодательства, касающиеся возложения на органы прокуратуры помимо координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью новых координационных полномочий. Методология исследования основана на общенаучном диалектическом методе познания, применен сравнительный метод, системно-структурный, логический анализ. Автор приходит к выводу, что законодательные новеллы должны повлечь изменения в правоприменительной практике. Принимая во внимание содержание координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также последние изменения законодательства, выделены иные направления деятельности органов прокуратуры, имеющие координационный характер, которые могут быть отнесены к осуществляемой органами прокуратуры координации.
Ключевые слова: согласование, проверка, контролирующие органы, нарушение права, прокурорский надзор, взаимодействие, координация, прокурор, законность, изменение законодательства
DOI: 10.7256/2454-0595.2017.4.22309 Дата направления в редакцию: 16-03-2017 Дата публикации:
Abstract. The research subject is the problem of correlation between coordination and interaction with law enforcement and controlling bodies in the work of a prosecutor; the peculiarities of the work of prosecution agencies aimed at the coordination of control and supervision over business entities, local authorities and their officials, public authorities of
territorial units of the Russian Federation and their officials. The author considers and analyzes the changes in the legislation in regard to empowering prosecution agencies with new coordination responsibilities, in addition to the coordination of the work of law enforcement agencies aimed at the struggle against crime. The research methodology is based on the general scientific method of cognition; the author applies the comparative and the system-structural methods and logical analysis. The author concludes that legislative novels should lead to the changes in law enforcement practice. Taking into account the essence of prosecution agencies' coordination of law enforcement agencies' work aimed at the struggle against crime, and the recent changes in the legislation, the author outlines other directions of the activities of prosecution agencies, aimed at coordination, which can be considered as the coordination work of prosecution agencies.
Keywords: inspection, controlling bodies, breach of the right, prosecutor's supervision, interaction , coordination, prosecutor, coordination, legality, change of legislation
Попытки наиболее точного определения понятийного аппарата, поиск общего и различного в терминах «координация» и «взаимодействие» встречаются в научной литературе неоднократно. По результатам проведенного анализа, как правило, делается вывод об отсутствии принципиальных отличий между рассматриваемыми терминами и их тождестве.
Однако, данное различие установлено в трудах ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Вопрос соотношения координации и взаимодействия не раз поднимался в публикациях доктора юридических наук Кобзарева Ф.М. При этом, Кобзаревым Ф.М. отмечено, что ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности получения посредством ее синергического эффекта той или иной деятельности. При этом под синергией понимается соединение
энергий разных элементов-^.
В толковом словаре С.И. Ожегова под координацией понимается согласование,
установление целесообразного соотношения между явлениями-2-. Таким образом, координацию можно определить как деятельность, направленную на установление определенных целесообразных соотношений между явлениями. Характерным отличием координации от взаимодействия здесь будет выступать элемент управления. Следует обратить внимание, что в изданной в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2015 году монографии, посвященной различным аспектам координации деятельности по борьбе с преступностью, указано на необходимость трактовать
координацию как определенный вид социального управления-3-.
Направленность координации на установление целесообразного соотношения между явлениями определяется перечисленными в законе целями прокурорской деятельности. К ним относится обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели координации борьбы с преступностью, названные в п. 1 П оложения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567, являются более частными, - повышение эффективности борьбы с преступностью.
П ри этом, необходимо иметь в виду, что прокурор также осуществляет надзор за исполнением законов правоохранительными органами - участниками координационной
деятельности,
В научной литературе высказываются полярные точки зрения на то, должна ли прокуратура осуществлять координацию деятельности по борьбе с правонарушениями, в том числе административными, при этом констатируется, что вопросам координации деятельности контролирующих органов в законодательстве не уделено должного внимания.
Одни авторы считают, что необходимо усиливать и повышать роль прокуратуры как органа, координирующего деятельность правоохранительной системы не только в борьбе
с преступностью, но и правонарушениями, особенно административными-4-. По мнению разработчиков Концепции развития прокуратуры на переходный период «прокурор должен осуществлять не только координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и по борьбе с другими правонарушениями,
затрагивающими права граждан и интересы государства»-5-.
Другие авторы полагают, что если прокуратура станет координировать выполнение обязанности исполнения и соблюдения законов органами контроля, то втянется в
решение задач исполнительной власти-6-, «деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более - круга ее участников»-7-.
П ри этом большинство ученых предпочитают определять отношения прокуратуры с другими государственными органами исполнительной власти в качестве взаимодействия, характерными чертами которого является отсутствие ответственности участников, а также выделение объекта, обладающего полномочиями по управлению и контролю исполнения.
В.Г. Бессарабовым в конце 90-х годов XX века изучено отношение 719 прокурорских работников к высказываниям ученых о том, что органы прокуратуры могут и должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля при осуществлении от имени РФ надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Отвечая на поставленный вопрос 75,9 % работников прокуратуры полностью либо частично согласились с этим суждением-8-.
В 2012 - 2013 годах в ходе проведенного в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анкетирования прокурорских работников из 640 опрошенных 43,3 % или 277 полностью или частично поддержали мнение о том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля. 14,8 % или 95 не поддерживают данное высказывание, 36,6 % или 234 затруднились ответить.
Как видим, позиции практических прокурорских работников также различны, хотя большая часть опрошенных считает необходимым и целесообразным осуществление прокуратурой координации всей системы контролирующих органов.
Стоит отметить, что законодатель в последнее время расширяет границы координационной деятельности прокуратуры.
Согласно части 6 статьи 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) Генеральный
прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. При этом под борьбой с коррупцией в силу подпункта «б» пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 273-Ф3 понимается выявление, предупреждение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, к которым частью 1 статьи 13 указанного закона отнесены не только преступления, но и правонарушения, влекущие административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность.
Наряду с активным противодействием коррупции, особую актуальность приобрела защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности.
Частью 6.1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -Федеральный закон № 294-ФЗ) регламентирована работа прокуратуры по рассмотрению планов проверок предпринимателей на предмет законности и возврату их органам контроля с предложениями о проведении совместных проверок.
В соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489, плановая проверка в отношении одного и того же субъекта предпринимательской деятельности должна быть согласована с другими заинтересованными органами.
Таким образом, возврат прокурором плана совпадений проверок направлен в первую действий органов контроля.
проверок предпринимателей с указанием очередь на установление согласованных
В свою очередь, одним из оснований отказа в согласовании внеплановой проверки в соответствии с пунктом 6 части 11 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ является проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного предпринимателя несколькими органами контроля. Такое возможно при частичном совпадении компетенции, как правило, территориальных органов федерального государственного контроля и региональных контролирующих органов.
Как показывает современная практика прокурорской деятельности, наилучших результатов удается достичь при планировании проверочных и иных мероприятий совместно с контролирующими и надзорными ведомствами, учитывая при распределении задач их компетенцию и полномочия.
Пунктом 1.3 приказа Генерального прокурора РФ предписано принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей. Межведомственная координация контрольной и надзорной работы органов власти позволяет не допускать случаи необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведение мероприятий по контролю (надзору)^.
Опыт работы прокуроров (в том числе личный опыт автора) показывает, что такая межведомственная координация осуществляется не только в рамках деятельности межведомственных рабочих групп, но и работы по формированию планов проверок, а
также по согласованию внеплановых проверок предпринимателей. Безусловно, здесь координационная деятельность прокурора сопутствует реализации непосредственно функции надзора за исполнением законов.
В настоящее время прокуроры согласовывают не только проверки в отношении предпринимателей, но и другие действия контролирующих и надзорных органов.
Так, частью 2.2 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21.12.2013 № 370-ФЗ) (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Регламентация проведения как плановых, так и внеплановых проверок органов местного самоуправления аналогична регулированию проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Статьей 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), введенной вступившим в силу 17.07.2016 Федеральным законом от 03.07.2016 № 298-ФЗ, регламентировано осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ прямо предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно части 8 указанной статьи к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.
Пункт 2 Правил подготовки государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также согласования внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31.10.2016 № 1106, закрепляет необходимость согласования проведения плановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если плановые проверки будут проводиться органами государственного контроля (надзора)
совместно.
Таким образом, законодателем расширена координационная деятельность органов прокуратуры, по аналогии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 294-ФЗ установлены процедуры согласования прокурорами контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц.
При этом, работа прокуроров по согласованию деятельности контролирующих и надзорных органов не противоречит смыслу прокурорского надзора и вполне правомерно может осуществляться наряду с ним. Данный тезис находит подтверждение и в официальной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отметил, что во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию^10^.
Понимание координации как целенаправленное согласование деятельности ее участников с наделением одного из них исключительными управленческими полномочиями теперь применимо и к другим направлениям работы прокурора. Именно поэтому учеными отмечается, что в настоящее время прокуратура осуществляет координацию деятельности контрольно-надзорных государственных органов по борьбе с административными и иными правонарушениями.-^11-
Следует признать, что координационная деятельность прокуратуры давно вышла за границы только координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и в настоящее время прокуратурой осуществляется координация деятельности контролирующих и надзорных органов по борьбе с правонарушениями.
Библиография
1. Амирбеков К.И. Пути совершенствования правового регулирования координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.-Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: сб. материалов круглого стола (29 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 25.
2. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 10.
3. Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10. С. 45.
4. Кобзарев Ф.М. Теоретические и прикладные проблемы координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в современных условиях. Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: сб. материалов круглого стола (29 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос.
Федерации, 2015. С. 4.
5. Мыцыков А. Смысл реформ-повышение эффективности надзора // Законность. 2007. № 1. С. 4.
6. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. д-ра филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. 12-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1978. С. 683.
7. Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей-Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: научно-методическое пособие / Под общ. ред. начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственного советника юстиции 2 класса, кандидата юридических наук, заслуженного юриста Российской Федерации А.В. Паламарчука. М., 2014. С. 11.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориа», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной»
9. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 41.
10. Стуканов А. Опасность административных правонарушений // Законность. 2005. № 11. С. 53.
11. Теоретические, правовые и организационные основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: монография / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 133.
References (transliterated)
1. Amirbekov K.I. Puti sovershenstvovaniya pravovogo regulirovaniya koordinatsii prokurorom deyatel'nosti pravookhranitel'nykh organov po bor'be s prestupnost'yu.-Problemy koordinatsii prokurorom deyatel'nosti pravookhranitel'nykh organov po bor'be s prestupnost'yu: sb. materialov kruglogo stola (29 aprelya 2015 g., g. Moskva) / Pod obshch. red. F.M. Kobzareva. M.: Akad. Gen. prokuratury Ros. Federatsii, 2015. S. 25.
2. Bessarabov V.G. Koordinatsiya rossiiskoi prokuraturoi deyatel'nosti pravookhranitel'nykh organov po bor'be s prestupnost'yu (istoriya, sostoyanie, perspektivy) // Zhurnal rossiiskogo prava. 2001. № 3. S. 10.
3. Bessarabov V. Mesto prokuratury v gosudarstvennom mekhanizme sovremennoi Rossii // Zakonnost'. 1999. № 10. S. 45.
4. Kobzarev F.M. Teoreticheskie i prikladnye problemy koordinatsionnoi deyatel'nosti prokuratury po bor'be s prestupnost'yu v sovremennykh usloviyakh. Problemy koordinatsii prokurorom deyatel'nosti pravookhranitel'nykh organov po bor'be s prestupnost'yu: sb. materialov kruglogo stola (29 aprelya 2015 g., g. Moskva) / Pod
obshch. red. F.M. Kobzareva. M.: Akad. Gen. prokuratury Ros. Federatsii, 2015. S. 4.
5. Mytsykov A. Smysl reform-povyshenie effektivnosti nadzora // Zakonnost'. 2007. № 1. S. 4.
6. Ozhegov S.I. Slovar' russkogo yazyka / Pod red. d-ra filol. nauk, prof. N.Yu. Shvedovoi. 12-e izd., stereotip. M.: Rus. yaz., 1978. S. 683.
7. Palamarchuk A.V. O zadachakh prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov o zashchite prav predprinimatelei-Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonov o zashchite prav predprinimatelei: nauchno-metodicheskoe posobie / Pod obshch. red. nachal'nika Glavnogo upravleniya po nadzoru za ispolneniem federal'nogo zakonodatel'stva General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii, gosudarstvennogo sovetnika yustitsii 2 klassa, kandidata yuridicheskikh nauk, zasluzhennogo yurista Rossiiskoi Federatsii A.V. Palamarchuka. M., 2014. S. 11.
8. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 17.02.2015 № 2-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti polozhenii punkta 1 stat'i 6, punkta 2 stat'i 21 i punkta 1 stat'i 22 Federal'nogo zakona «O prokurature Rossiiskoi Federatsii» v svyazi s zhalobami mezhregional'noi assotsiatsii pravozashchitnykh obshchestvennykh ob''edinenii «Agora», mezhregional'noi obshchestvennoi organizatsii Pravozashchitnyi tsentr «Memorial», mezhdunarodnoi obshchestvennoi organizatsii «Mezhdunarodnoe istoriko-prosvetitel'skoe, blagotvoritel'noe i pravozashchitnoe obshchestvo «Memoria», regional'noi obshchestvennoi blagotvoritel'noi organizatsii pomoshchi bezhentsam i vynuzhdennym pereselentsam «Grazhdanskoe sodeistvie», avtonomnoi nekommercheskoi organizatsii pravovykh, informatsionnykh i ekspertnykh uslug «Zabaikal'skii pravozashchitnyi tsentr», regional'nogo obshchestvennogo fonda «Mezhdunarodnyi standart» v Respublike Bashkortostan i grazhdanki S.A. Gannushkinoi»
9. Problemy razvitiya pravovogo statusa Rossiiskoi prokuratury (v usloviyakh perekhodnogo perioda). M., 1998. S. 41.
10. Stukanov A. Opasnost' administrativnykh pravonarushenii // Zakonnost'. 2005. № 11. S. 53.
11. Teoreticheskie, pravovye i organizatsionnye osnovy koordinatsii prokuraturoi deyatel'nosti pravookhranitel'nykh organov po bor'be s prestupnost'yu: monografiya / Pod obshch. red. F.M. Kobzareva. M.: Akad. Gen. prokuratury Ros. Federatsii, 2015. S. 133.
