CC BY
56
Практическая значимость протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий
Нижник Анна Олеговна,
аспирант, ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации»
E-mail: annanizhnichka@yandex.ru
Цель: разработка предложений по оптимизации осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий, основанных на актуальной правовой практике, продиктованной внесением поправки к Конституции Российской Федерации Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Методы: формально-юридический метод, формально-логический метод, метод сравнительного анализа. Результаты: Автором через призму изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, в силу которых органы местного самоуправления и органы государственной власти вошли в «единую систему публичной власти», дана оценка эффективности и результативности применения такой меры прокурорского реагирования, как протест в рамках осуществления прокуратурой надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов при реализации переданных им полномочий.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, органы государственной власти субъектов РФ, власть, акты прокурорского реагирования, протест прокурора.
Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации на сегодняшний день в общем надзорном механизме занимает свое уникальное место, представляясь целостной, многоступенчатой системой, содержащей большое количество различных элементов. И подобное не случайно, так как последние Конституционные поправки [1] закрепили положение о многофункциональном статусе института прокуратуры [2, С. 34].
В развитие положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» 21 декабря 2021 г. за № 414-ФЗ Президентом России подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Закон № 414-ФЗ), основным предметом регулирования которого является организация деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации.
Динамичное изменение законодательства, затрагивающего все аспекты деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отсутствие правоприменительной практики в рассматриваемой сфере правоотношений, указывает на необходимость совершенствования нормативной правовой базы, в том числе и регулирующей механизм передачи государственных полномочий на региональный уровень.
Кроме того, предусматривается поэтапное вступление в силу Закона № 414-ФЗ, которым закреплено, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с ним не позднее 1 января 2023 года.
Вышеизложенное обусловливает актуальность применения в рассматриваемой сфере правоотношений такой формы прокурорского реагирования, как протест, направленной на своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты регионов и активизацию деятельности на данном направлении работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре в рамках надзора за исполнением законов протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали
5 -о
сз
<
этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу [3].
С 1 июня 2022 года утратила силу статья 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», положениями которой было закреплено, что прокурор соответствующего субъекта (его заместитель) вправе приносить протест на правовые акты региональных государственных органов и их должностных лиц, в случае противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Вместе с тем аналогичной правовой нормы в Законе № 414-ФЗ не закреплено, что несколько снижает потенциал прокуроров по реализации полномочия по принесению протеста на данном направлении надзора в случае выявления правовых актов региональных органов государственной власти и их должностных лиц в случае противоречия их в том числе Конституции и конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ.
Применение такой меры прокурорского реагирования, как протест при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеет свою специфику, которая обусловлена следующим.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть переданы полномочия как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее регионов. Для проведения проверки и выбора наиболее эффективной формы прокурорского реагирования для устранения нарушений закона, а также ее адресата, полномочного устранить выявленные нарушения, необходимо определить как правовую природу переданного органу государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия, так и соотношение понятий «разграничение полномочий» и «передача полномочий».
Здесь важно отметить, что правовая основа процесса передачи полномочий органам государственной власти субъекта РФ для этих случаев различна. Для того, чтобы передать полномочия по предметам исключительного ведения Российской Федерации, необходимо подписание соглашения между государственными органами России и ее субъекта. Для того, чтобы разграничить полномочия, необходима соответствующая норма в Конституции РФ, заключение Федеративного договора, договоров, а также необходимы соответствующие нормы в федеральных законах.
Вместе с тем из структурных особенностей — нормативных правовых актов, регламентирующих 2 данный вопрос, следует, что происходит смеше-й ние двух указанных понятий: передача полномо-° чий выступает одной из форм разграничения пол-ав номочий. Важно учитывать и то, что на практике
в отдельных сферах правоотношений происходит пересечение исключительных полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов по предметам совместного ведения.
При выборе правовой основы для передачи полномочий учитываются экономико-правовые особенности региона, сущность передаваемых прав и обязанностей, общая структура нормативных правовых актов региона, а также потенциал конкретного региона самостоятельно и эффективно решать те или иные вопросы.
Институт соглашений индивидуализирует полномочия с учетом особенностей конкретного региона.
Исходя из положений п. 1 ст. 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, что нашло свое нормативное отражение и в ч. 1 ст. 51 Закона № 414-ФЗ.
Договорной характер процесса передачи полномочий соглашением подчеркивает первосте-пенность взаимодействия и сотрудничества федеральных и региональных органов власти и основан на их волеизъявлении, готовности к тому, чтобы не только передать и принять часть полномочий, но и взять на себя дополнительные обязательства, расширить собственные сферы ответственности.
Кроме того, различными являются источники финансирования переданных полномочий. Исключительные полномочия Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации при условии финансового и материального обеспечения их исполнения.
Вместе с тем Федеральным законом № 184-ФЗ определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Перечень указанных полномочий нормативно материализовался и в Законе № 414-ФЗ.
Таким образом, механизм передачи полномочий Российской Федерации для осуществления региональными органами власти охватывает различные сферы правоотношений, в связи с чем, несмотря на законодательные новеллы Закона № 414-ФЗ, является не совершенным, а законодательство, его регулирующее, содержит пробелы и коллизии.
Проблемы, существующие в правовом механизме указанного процесса, влекут значительное количество нарушений, допускаемых государственными органами власти субъектов РФ. Ин-
струментом обеспечения законности деятельности органов государственной власти в регионах в данной сфере должен стать прокурорский надзор.
Усиление прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ, его регламентация соответствующими нормативными актами, детальный анализ и классификация типичных нарушений, выбор оптимальных и эффективных средств прокурорского реагирования будет способствовать развитию регионов в целом, и обеспечивать целостное функционирование всех механизмов страны, как единой системы, достигающей общей поставленной цели [7, С. 48].
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» регулирует различные вопросы прокурорского надзора, обозначает базовые объекты надзорной деятельности, с точки зрения исполнения законов: федеральные органы исполнительной власти, государственные исполнительные органы власти регионов, а также законодательные органы. При этом в данном случае, вопрос правового регулирования в сфере осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий, здесь не конкретизируется, но выступает естественным ответвлением надзорной деятельности, а содержание и объем полномочий прокурора относится к числу дискуссионных [6, С. 5].
Процесс передачи государственных полномочий субъектам РФ сопровождается принятием большого количества необходимых для этого нормативных правовых актов.
Одним из компонентов реализации переданных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации является предоставление государственных услуг населению. Нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственных услуг и стандарт их предоставления, являются административные регламенты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [4] прокуратурой Саратовской области изучен административный регламент комитета по управлению имуществом Саратовской области по предоставлению государственной услуги «Утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки». В результате было установлено, что изменения, касающиеся расширения прав субъектов предпринимательской деятельности при обращении в орган за предоставлением государственной услуги, предусмо-
тренные Федеральным законом от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части регламентации дополнительных прав предпринимателей в административном регламенте комитета по управлению имуществом Саратовской области предусмотрены не были.
Прокурором области был принесен протест на административный регламент [5].
Таким образом, в рассматриваемом случае применение такой меры прокурорского реагирования, как протест, направлено не только на своевременное приведение действующего нормативного правового акта в соответствие с требованиями закона, но и на качество и эффективность реализации органом исполнительной власти переданного государственного полномочия, что обусловливает его практическую значимость при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ при реализации переданных полномочий.
При этом нарушения, в целях устранения которых необходимо принесение протеста, как в вышеприведенной примере, анализируются, и выявляются в процессе проведения общенадзорных проверок, предметом которых не является исполнение органами государственной власти субъектов РФ законов при реализации переданных полномочий, в связи с чем данному аспекту не уделяется должного внимания, что влечет за собой несвоевременное принятие мер прокурорского реагирования.
Кроме того, сведения о нарушениях закона органами исполнительной власти субъектов РФ при реализации переданных государственных полномочий в статистической отчетности органов прокуратуры не отражаются, что препятствует выявлению типичных нарушений, формированию практики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере и определению оптимальных и эффективных мер прокурорского реагирования.
С технической точки зрения, отсутствует четкая методология осуществления надзора в данной сфере правоотношений. В связи с изложенным для правильного, эффективного функционирования надзорной деятельности в анализируемом вопросе необходима разработка и принятие как нормативных правовых актов, четко регламентирующих сам механизм исполнения и передачи полномочий, так и приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий». В приказе должны быть отражены основные направления надзорной деятельности в разрезе каждого отдельно взятого переданного полномочия на региональный уровень, а также особенности организации координации деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъ-
5 -о
сз
<
ектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возложенной на органы прокуратуры Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г. // Рос. газета. - 1993. -25 декабря; Собр. законодательства Росс. Федерации. - 2020. - № 11. -Ст. 1416.
2. Винокуров А.Ю. К вопросу о содержании прокурорской деятельности // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. -2020. - № 3. - С. 34
3. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон в ред. от 17 ноября 1995 г. с изм. и доп. на 01 июля 2021 г. // Собр. законодательства Росс. Федерации. - 1995. - № 47. -Ст. 4472; 2021. - № 27 (ч. 1). - Ст. 5093.
4. Об организации прокурорского надзора за за-
THE PRACTICAL SIGNIFICANCE OF THE PROTEST OF THE PROSECUTOR IN THE EXERCISE OF SUPERVISION OVER THE EXECUTION OF LAWS BY STATE AUTHORITIES OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE EXERCISE OF DELEGATED POWERS
Nizhnik A.O.
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation
Purpose: to develop proposals for optimizing the implementation of prosecutorial supervision over the implementation of laws by state authorities of the constituent entities of the Russian Federation in the exercise of delegated powers based on current legal practice dictated by the amendment to the Constitution of the Russian Federation by the Law of the Russian Federation dated March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improvement of the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Methods: formallegal method, formal-logical method, method of comparative analysis. Results: The author, through the prism of the changes made to the Constitution of the Russian Federation in 2020, by virtue of which local governments and state authorities entered the "single system of public power", assessed the effectiveness and efficiency of the application of such a measure of prosecutorial response as a protest within the framework of implementation by the prosecutor's office of supervision over the execution by state authorities of the constituent entities of the Russian Federation of laws in the exercise of the powers transferred to them.
Keywords: prosecutor's office, prosecutor's supervision, public authorities of the constituent entities of the Russian Federation, power, prosecutor's response acts, prosecutor's protest.
References
The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on December 12, 1993 with changes approved during the all-Russian vote on July 01, 2020 // Ros. newspaper. - 1993. -December 25; Sobr. Russian legislation. Federation. - 2020. -No. 11. - Art. 1416.
Vinokurov A. Yu. On the issue of the content of prosecutorial activities // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. - 2020. - No. 3. - P. 34 On the Prosecutor's Office of the Russian Federation: federal law as amended. dated November 17, 1995, as amended. and additional as of July 01, 2021 // Collected. Russian legislation. Federation. - 1995. - No. 47. - Art. 4472; 2021. - No. 27 (part 1). - Art. 5093.
On the organization of prosecutorial supervision over the legality of normative legal acts of state authorities of the constituent entities of the Russian Federation and local self-government: Order of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 155 dated October 02, 2007, as amended. dated February 20, 2020 // Legality. - 2020. - No. 4.
Official website of the Prosecutor's Office of the Saratov Region - The Regional Prosecutor's Office challenged the regulations for the provision of public services // [Electronic resource] URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_64/mass-media/ news?item=72570017 (Date accessed: 03/25/2022). Vinokurov A. Yu. The powers of the prosecutor to supervise the execution of laws / A. Yu. Vinokurov // Legality. 2006. No. 4; Prosecutor's supervision. Textbook for universities / A. Yu. Vinokurov, Yu.E. Vinokurov; under total ed. A. Yu. Vinokurov. -M .: Yurayt Publishing House, 2020. - 380 p.
конностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 155 от 02 октября 2007 г. в ред. от 20 февраля 2020 г. // Законность. -2020. - № 4.
5. Официальный сайт прокуратуры Саратовской области - Прокуратура области опротестовала регламент предоставления государственной услуги // [Электронный ресурс] URL: https:// epp.genproc.gov.ru/web/proc_64/mass-me-dia/news?item=72570017 (Дата обращения: 25.03.2022).
6. Винокуров А.Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов / А.Ю. Винокуров // Законность. 2006. № 4;
7. Прокурорский надзор. Учебник для вузов / А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров; под общ. ред. А.Ю. Винокурова. - М.: Издательство Юрайт, 2020. - 380 с.
см л
