CC BY
17
УДК 340
DOI 10.23672Л6956-3636-4081 -П
Нижник Анна Олеговна
аспирантка,
Университет прокуратуры Российской Федерации annanizhnichka@yandex.ru
Anna O. Nizhnik
Graduate student, University of Public Prosecutions of the Russian Federation annanizhnichka@yandex.ru
Актуальные вопросы
прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов российской федерации при реализации переданных полномочий
Current issues of prosecutor's
supervision over the execution of laws by state authorities of the russian federation subjects in the exercise of delegated powers
Аннотация. В работе рассмотрены отдельные проблемные аспекты прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных федеральных полномочий. Исследуя соответствующее правовое поле, автор приходит к выводу о том, что введение более серьезных административно-правовых санкций будет способствовать как устранению нарушений в рассмотренной деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, так и позволит организовать более эффективное взаимодействие указанных органов и прокуратуры в части реализации первыми федеральных полномочий, обеспечивающее своевременную корректировку их деятельности.
Ключевые слова: прокурорский надзор, органы государственной власти субъектов, полномочия, проблемы, нарушения законодательства.
Annotation. The paper considers certain problematic aspects of Prosecutor's supervision over the execution of laws by state authorities of subjects in the implementation of delegated powers. Exploring the legal field, the author comes to the conclusion that the introduction of more severe administrative and legal sanctions would help to eliminate gaps in the activities of the authorities, will allow to organize a more fruitful interaction between these bodies and the Prosecutor's office in implementing the first of their core competencies.
Keywords: public prosecutor's supervision, state authorities of the constituent entities, powers, problems, violations of the law.
Исключительные полномочия Российской Федерации, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуются последними только в пределах компетенции, закрепленной в нормативных правовых актах различного уровня. Перечень федеральных полномочий, переданных на региональный уровень, включает в себя 125 позиций, закрепленных в 36 федеральных законах, регулирующих наиболее значимые сферы жизни общества и государства: Градостроительный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и т.д. [1].
Механизм передачи полномочий Российской Федерации для осуществления региональными органами власти основан на принципах разграничения, обозначенных в законодательстве, на учете особенностей финансового обеспечения передаваемых полномочий, а также. на проецировании возможности контроля их осуществления [2].
Наиболее значимым законодательным актом, регулирующим механизм передачи полномочий, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Этот правовой механизм создает возможности для расширения партнерства и более гибкого выполнения функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений [3, с.175], а в
качестве первостепенной задачи определяет осуществление координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и контроль за ее осуществлением.
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [4] впервые в современной истории России закрепил конституционно-правовой статус Российской Федерации через надзорную составляющую - надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, что подтвердило востребованность рассматриваемого направления прокурорской деятельности в настоящее время и на обозримую перспективу, в том числе, и в вопросах обеспечения законности в деятельности органов публичной власти.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации занимает свою уникальную нишу в государственном контрольно-надзорном механизме обеспечения законности в рассматриваемой сфере и представляет собой сложную целостную систему с множеством входящих в нее компонентов.
При этом следует подчеркнуть, что до настоящего времени специфика надзорной деятельности в рассматриваемой сфере не нашла должного интереса среди ученых-прокуророведов, равно как не получила развития эта проблематика и на уровне организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Исходя из положений статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [5], объекты прокурорского надзора за исполнением законов - это, в том числе, различные федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти регионов. В свою очередь, федеративный характер устройства Российской Федерации обусловил выделение и развитие особого предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере - исполнение законов, регламентирующих передачу федеральных полномочий на региональный уровень, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Надзор за законностью нормативных правовых актов, в том числе, в сфере осуществления переданных федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации, определен как одно из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры [б].
В связи с тем, что сам институт передачи федеральных полномочий на региональный уровень является сравнительно новым для российской правовой науки, требуется выработка определенной методики осуществления надзора в
рассматриваемой сфере отношений, основанная на анализе федерального и регионального законодательства, статистики и практики типичных нарушений.
Так, в процессе осуществления надзорной дея-тел ь ности за исполнением законов органами государственной власти субъектов при реализации переданных полномочий органы прокуратуры сталкиваются с рядом нарушений законов, некоторое сходство которых позволяет осуществить их типизацию [7].
1. Несвоевременное приведение нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством.
2. Нарушение порядка предоставления отчетности о результатах осуществления преданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании средств федерального бюджета.
2. Нецелевое расходование бюджетных средств органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выделенных в рамках обеспечения реализации переданных полномочий.
3. Пробелы в эффективности организации структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Несвоевременное заключение государственных контрактов, нарушения в части осуществления закупок товаров, работ, услуг без проведения конкурсных процедур, либо с нарушением требований к проведению таких процедур.
5. Непринятие исчерпывающего комплекса мер, направленного на устранение выявленных органами прокуратуры нарушений при реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также недопущению таковых впредь.
6. Нарушения в деятельности органов государственной власти субъектов при управлении и распоряжении федеральной собственностью.
7. Недостаточность правового регулирования механизма реализации переданных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как на региональном, так и на федеральном уровне.
8. Нарушения в части соблюдения порядка и сроков финансирования ряда региональных целевых программ, выполнения их программных мероприятий .
9. Нарушения сроков проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
10. Ненадлежащие проведение проверок органами контроля за осуществлением переданных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанные выше группы нарушений - наиболее часто встречающиеся в практике проведения прокурорских проверок в рассматриваемой сфере правоотношений.
Актуальным является вопрос о соотношении правовых средств надзора, выбираемых прокурором, с характером отношений, которые подвергаются мониторингу и последующей оценке на предмет законности, как реализуются правовые средства как инструментарии в рамках мониторинга исполнения законов региональными властями в условиях передачи федеральных полномочий. При закреплении в отраслевых федеральных законах перечней полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, не отражено, относятся ли данные полномочия к предметам ведения Российской Федерации либо к предметам совместного ведения, в связи с чем, определить, к какому предмету ведения относится то или иное полномочие на практике бывает достаточно сложно, что приводит к непониманию основы формирования компетенции, ее пределов у того или иного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или конкретного должностного лица и, как следствие, затрудняет осуществление всестороннего мониторинга их деятельности, препятствует выявлению нарушений, создает неопределенность в выборе дозволенных правовых средств прокурорского надзора в данной области.
Анализируя вышеприведенную классификацию нарушений можно прийти к выводу, что предпосылкой, способствующей их допущению, является, прежде всего, то, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках исполнения законов при реализации переданных полномочий, в том числе, и законодательная, в недостаточной мере регламентирована на уровне как федерального, так и регионального законодательства. Органы власти субъекта Российской Федерации ежегодно принимают большое количество нормативных правовых актов, касающихся реализации преданных федеральных полномочий, которые должны быть изучены прокурорами как на стадии проекта, а так и после вступления их в силу, что само по себе представляет отдельную область прокурорского надзора. Стоит отметить, что в настоящий момент отсутствует должная законодательная регламентация выделения объектов надзора, методологии мониторинга нарушений в рассматриваемой сфере правоотношений, как правило, они выявляются прокурорами при проведении общенадзорных проверок, предметом которых не является исполнение законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий. Вышеизложенное обуславливает необходимость принятия организационно-распорядительного документа, регламентирующего организацию прокурорского надзора за исполнением законов субъектами Российской Федерации при реализации переданных полномочий, в том числе и федеральных, отвечающего новым социально-экономическим и правовым реалиям, что требует применения новых подходов при организации
проверочных мероприятий, выработку концепции правовой защиты интересов государства в рассматриваемой сфере правоотношений.
Как справедливо подчеркивается в статьях по проблемам осуществления прокурорского надзора, процесс надзорного сопровождения всех мероприятий по развитию законодательной деятельности регионов выступает безусловным приоритетом деятельности всех органов прокуратуры на ближайшие годы [8, с. 3-10].
Немаловажным аспектом, способствующим совершению правонарушений в рассматриваемой сфере правоотношений, является своеобразный правовой нигилизм должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовой нигилизм - своего рода лакмусовая бумажка реального качества нормотворче-ской и правоприменительной деятельности [9, с. б5] Например, с одной стороны, это шаблонность нормативных правовых актов, представляющих собой копию такового, изданного в другом субъекте Российской Федерации, без учета экономико-правовых особенности региона, общей структуры нормативных правовых актов региона, а с другой, затягивание сроков разработки необходимых проектов нормативных правовых актов, что приводит их несвоевременному принятию, а с учетом динамики изменения действующего федерального законодательства, влечет за собой снижение качества принимаемых нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отсутствие или неполноту административных процедур в различных сферах правоотношений, увеличивая нагрузку на органы прокуратуры.
При осуществлении прокурорского надзора за законностью региональных нормативных правовых актов органами прокуратуры принимаются такие меры реагирования как внесение представлений с целью устранения пробелов, связанных с ненадлежащей реализацией требований федерального законодательства, по результатам рассмотрения которых принимаются региональные нормативные правовые акты.
Так, прокуратурой Курской области в 2020 году внесено представление первому заместителю Губернатора Курской области об устранении нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре), в котором указано на необходимость разработки и принятия административных регламентов по исполнению государственных функций связанных с осуществлением государственного надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию животных, диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи на особо охраняемых территориях и диких животных, отнесенных к объектам охоты, обитающих на территории региона, содержащихся или используемых в условиях неволи, по результатам рассмотрения которого изданы приказ управления ветеринарии Курской области от 01.06.2020 № 87-о «Об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции «Осуществление государст-
венного надзора в области обращения с животными на территории Курской области» и приказ комитета экологической безопасности и природопользования Курской области от 30.06.2020 № 01-06/347 «Об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции «Осуществление государственного надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволим на особо охраняемых территориях, за исключением областных биологических (зоологических) заказников, подведомственным ОКУ «Дирекция по управлению особо охраняемыми природными территориями»» [10].
Обычно, у представителей региональных органов власти отмечается занятие позиции выжидания: приведение в соответствие с законом правового акта они осуществляют только в том случае, если таковой выявит прокурор. В противном случае, самостоятельно указанную работу органы власти регионального уровня не проводят.
В связи с изложенным, основаниями для внесения представлений в органы государственной власти субъектов Российской Федерации является необходимость приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством путем внесения соответствующих дополнений, а также осуществления корректировки действующих нормативных правовых актов. При этом нарушения федерального законодательства, как правило, носят однотипный характер и одновременно выявляются в нескольких нормативных правовых актах, принятых одним органом исполнительной власти области.
Другой вид юридической ответственности в рассматриваемых случаях не применим по закону. Прокурор может лишь внести представление об устранении нарушений закона, а также, поставить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных в непринятии необходимых нормативных правовых актов перед вышестоящим
Литература:
1. Перечень полномочий Российской Федерации, переданных федеральными законами для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, по состоянию на 31.01.2020. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL : //http://to50. minjust.ru/activity/development (дата обращения 18.08.2020).
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 22.08.2020).
должностным лицом, в праве которого применить или не применить наказание.
По в ы шению эффективности осуществления переданных федеральных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, результативности работы органов прокуратуры будет способствовать совершенствование правового регулирования ответственности региональных органов власти и их должностных лиц за принятие соответствующих принципу законности правовых актов, определение исчерпывающего перечня правовых оснований привлечения к ответственности. Целесообразно четко определить права, обязанности и ответственность руководителей и работников за принятие и непринятие решений и осуществление определенных действий [3, с. 168]
Вместе с тем, действующим административным законодательством об административных правонарушениях не предусмотрена ответственность за несвоевременное принятие нормативных правовых актов либо за несвоевременное приведение в соответствие с федеральным законодательством действующих нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что не оказывает необходимого воздействия на виновных должностных лиц.
Соответственно, нам представляется необходимым установить административную ответственность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом наличия умысла, коррупционной составляющей, причиненного ущерба и других аспектов, в том числе, действий или бездействия указанных субъектов. Предлагаемое введение административно-правовых санкций будет способствовать как устранению нарушений в рассмотренной деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, так и позволит организовать более эффективное взаимодействие указанных органов и прокуратуры в части реализации первыми федеральных полномочий, обеспечивающее своевременную корректировку их деятельности.
Literature:
1. List of powers of the Russian Federation transferred by federal laws for implementation by state authorities of the constituent entities of the Russian Federation or local self-government bodies as of 31.01.2020. The official website of the Ministry of Justice of the Russian Federation. URL : //http:// to50.minjust.ru/activity/development (date of application 18.08.2020).
2. Federal law of 06.10.1999 № 184-FZ «About the General Principles of the Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of the Government of Territorial Subjects of the Russian Federation» // Union of Right Forces ConsultantPlus (date of the address 22.08.2020).
3. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров; Гос. ун-т Высш. шк. экономики. 2-е изд., доп. и перераб. М. : Тихомиров, 2008. 696 с.
4. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 18.08.2020).
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 22.08. 2020).
6. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.
7. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL : https://genproc.gov.ru (дата обращения 24.07.2020).
8. Паламарчук А.В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2019. № 1. С. 3-10.
9. Сафонов В.Г. Понятие правового нигилизма // Государство и право. 2004. № 12. С. 65-69.
10. Официальный сайт прокуратуры Курской области. URL : https://epp/genproc.gov.ru/ web/proc_46 (дата обращения 24.07.2020).
3. Administrative law and process: full course / Yu.A. Tikhomirov; State. un-t Higher School of Economics. 2nd ed., Supplement and processing. M. : Tikhomirov, 2008. 696 p.
4. The Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of 14.03.2020 № 1-OK3 «On Improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and Functioning of Public Power» // SPS «Consultant-Plus» (date of application 18.08.2020).
5. Federal Law of 17.01.1992 № 2202-1 «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus» (date of application 22.08. 2020).
6. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation of December 7, 2007 № 195 «On the organization of prosecutorial supervision over the implementation of laws, observance of human and civil rights and freedoms» // Legality. 2008. № 3.
7. The official website of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. URL : https:// genproc.gov.ru (date of application 24.07.2020).
8. Palamarchuk A.V. Tasks of prosecutorial supervision over the implementation of laws in the field of procurement for state and municipal needs//Legality. 2019. № 1. P. 3-10.
9. Safonov V.G. The concept of legal nihilism//State and law. 2004. № 12. P. 65-69.
10. The official website of the prosecutor's office of the Kursk region. URL : //https://epp/genproc.gov.ru/ web/proc_46 (date of application 24.07.2020).
