CC BY
83
УДК 300
Концептуальные основы Системы управления
^^
законопроектной работой
и правоприменительной практикой в МчС россии
Р. А. Дурнев, А. И. Пономарев, А. А. Грищенко Аннотация
В статье рассмотрена концепция перспективной Системы управления законопроектной работой и правоприменительной практикой в МЧС России. Приведена функциональная блок-структура Системы, а также блок-структура взаимодействия правовой автоматизированной информационно-поисковой системы МЧС России. Раскрыты задачи системы мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики МЧС России и изложена методология проведения правового мониторинга.
Ключевые слова: Система управления, функциональная блок-структура Системы, правовая автоматизированная информационно-поисковая система, мониторинг
The Conceptual Bases of the Control system the Law Project Work and Law Application Practice in the Ministry of Emergency Measures of Russia
R. Durnev, A. Ponomariev, A. Grishchenco
Abstract
In article is considered the concept of perspective Control system the law project work and law application practice in the Ministry of Emergency Measures of Russia.
It is resulted functional the block-structure of System, and also the block-structure of interaction of the legal automated information retrieval system of the Ministry of Emergency Measures of Russia are opened problems of system of monitoring the law project work and law application practice in the Ministry of Emergency Measures of Russia and the methodology of carrying out of legal monitoring is stated.
Key words: Control system, functional the block-structure of System the legal automated information retrieval system of the Ministry of Emergency Measures of Russia, monitoring.
1. Состояние вопроса
Система управления законопроектной работой и правоприменительной практикой в МЧС России представляет собой механизм, обеспечивающий планирование и проведение законопроектной работы, осу-
ществление планового и оперативного мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного, техногенного и террористического характера,
пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (далее — в области ЧС), а также выполнение предметного контроля правоприменительной практики.
В настоящее время на вопрос, что же скрывается под термином «управление», трудно получить однозначный ответ. Все зависит от предмета исследования, позиции исследователя, его профессии и научных интересов в части рассматриваемой проблемы. Любые понятия, как и научные теории, всегда относительны. Их ценность определяется практической полезностью (практика — критерий истины), т. е. способностью удовлетворять общественные потребности. В противном случае они становятся невостребованными и скоро забываются [1].
Ниже приводится несколько вариантов толкования термина «управление».
С позиции теории управления и системного анализа управление — это наука и искусство принятия решений. Процесс управления — это последовательное осуществление выработки и принятия решений, организация выполнения принятых решений, координация хода работы по выполнению принятого решения, контроль за ходом выполнения принятого решения.
С позиции правоведения управление — это государственное правовое регулирование с помощью законов.
В технических системах под управлением понимается «процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого этот объект переводится в требуемое (целевое) состояние».
Проведение законотворческой работы базируется на данных анализа социально-политической и экономической обстановки в стране и результатах мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики; на основании анализа данных обстановки в стране и результатов мониторинга подготовки материалов для лица, принимающего решение о совершенствовании существующей нормативной правовой базы.
В теории права под мониторингом понимается системная деятельность по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законопроектной деятельности и практики правоприменения. Таким образом, мониторинг должен выступать как неотъемлемая часть системы права наряду с законотворчеством.
В настоящее время проводятся работы по созданию мониторинга законодательства и правоприменительной практики (правовой мониторинг) как самостоятельного направления системной государственной деятельности в масштабе страны.
Председатель Совета Федерации Сергей Миронов [2], открывая VII Всероссийскую научно-практическую конференцию «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», отметил, что «...количество принимаемых законов не обеспечивает их необходимого качества. Из года в год мы огорчаемся, что очень много отсылочных норм в наших законах. Из года в год мы констатируем, что сохраняется практика так называемого заплатного законодательства, что, к сожалению, вошло уже в некую вредную привычку. Постоянно мы призываем друг друга к выработке долговре-
менной программы законопроектных работ, отсутствие которой существенно сказывается на эффективности правового регулирования».
Вполне очевидно, что цель любого закона — это установление правовых оснований, закрепление целей, принципов и способов регулирования правоотношений, существующих или возникающих между их участниками в тех или иных сферах жизнедеятельности общества, в том числе в области обеспечения защищенности критически важных объектов (КВО) и потенциально опасных объектов (ПОО) от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного, техногенного и террористического характера. В этом направлении предстоит решить ряд задач нормативного правового характера, которые могут быть успешно реализованы при условии системного подхода к проведению законопроектной работы и правового мониторинга в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного, техногенного и террористического характера, пожарной безопасности и безопасности на водных объектах.
В системе МЧС России законопроектная работа и подготовка нормативных правовых актов постепенно развивается. В настоящее время эти мероприятия проводятся в соответствии с Приказом МЧС России «Об организации законопроектной работы и подготовке нормативных правовых актов в системе МЧС России» от 17.02.2009 г. № 72, изданным во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», и на основании Программы разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р.
В соответствии с Приказом МЧС России от 17.02.2009 г. № 72 законопроектная работа и подготовка нормативных правовых актов в системе МЧС России предусмотрена двумя планами: «Планом организации законопроектной работы в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в 2009 году и в плановом периоде 2010 и 2011 годов» и «Планом подготовки нормативных правовых актов в системе МЧС России на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».
В соответствии с приказом МЧС России от 3 апреля 2006 года № 206 создана Комиссия по законопроектной работе в МЧС России в целях упорядочения подготовки проектов федеральных законов, улучшения их качества, научного обоснования, а также повышения эффективности взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата МЧС России по совершенствованию законопроектной работы.
Основными задачами Комиссии являются: рассмотрение предложений о приоритетных направлениях законопроектной работы в МЧС России; рассмотрение проектов планов законопроектной работы в МЧС России; рассмотрение законопроектов.
Для решения этих задач Комиссия: рассматривает проекты планов законопроектной работы в МЧС России; рассматривает и утверждает планы подготовки законо-
проектов; заслушивает отчеты о ходе выполнения текущих планов законопроектных работ и планов подготовки законопроектов; рассматривает разногласия по законопроектам с целью поиска взаимоприемлемого решения; заслушивает членов Комиссии и иных должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов; создает рабочие группы по подготовке законопроектов.
Если законопроектная работа в системе МЧС России получает свое развитие, то мониторинг законотворчества и правоприменительной практики (правовой мониторинг) пока отсутствует. Для обеспечения законотворческой работы и правоприменительной практики в системе МЧС России необходим соответствующий механизм, каким может стать перспективная Система управления законопроектной работой и правоприменительной практикой в системе МЧС России (СУПР МЧС России). Ниже по тексту излагаются концептуальные основы такой Системы.
2. Оостав, структурa и функциональная направленность системы управления законопроектной работой и правоприменительной практикой
Законопроектную работу, правоприменительную практику и правовой мониторинг в системе МЧС России (а также в субъектах Российской Федерации) предполагается осуществлять в перспективе специально созданной Системой управления законопроектной работой и правоприменительной практикой в МЧС России (СУПР МЧС России), рис. 1. Заранее можно предположить, что адекватные системы могут быть разработаны и реализованы и в субъектах Российской Федерации, функционирующие в плане нормативного правового обеспечения руководства и администрации того или другого субъекта РФ.
Функционирование СУПР МЧС России, включая планирование законопроектной работы и правоприменительной практики, регламентируется соответствующей нормативной правовой базой.
Министр
Первый заместитель Министра
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Комиссия
г--Ш по законопроектной работе И*----1
в МЧС России
Законопроектная работа МЧС России
----+
Система мониторинга законопроектной и правоприменительной практики МЧС России
Правоприменительная практика МЧС России
Оперативный мониторинг
Вид мониторинга
Плановый мониторинг
^- - прямая связь;
----- обратная связь
Рис. 1. Функциональная блок-структура Системы управления законопроектной работой и правоприменительной
практикой в МЧС России
2.1. Правовая база законопроектной работы
Законопроектная работа в СУПР МЧС России должна опираться на существующую и перспективную нормативную правовую базу, рис. 2, в которой отражены вопросы в области ЧС на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Одним из центральных документов является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537.
2.2. Законопроектная работа в системе МЧС России
Законопроектная работа является одним из важнейших направлений работы по созданию нормативных правовых актов как в общегосударственном масштабе, так и на ведомственном уровне. Это достаточно специфическая работа, которая требует особых знаний и уме-
ний в различных областях права и в других отраслях и видах деятельности. Это интеллектуальная деятельность, связанная с созданием и/или изменением существующих в стране правовых норм. В существующих законах и иных нормативных актах любой образованный человек может увидеть уровень развитости государства в различных областях жизнедеятельности, в системе МЧС России в частности.
Законопроектная работа предполагает наличие у законодателей не только общей культуры, но и специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.
Рис. 2. Правовая база законопроектной работы СУПР МЧС России
Итогом законотворчества, его продуктом, выступает закон или подзаконный акт.
Законопроектная работа в системе МЧС России и субъектах Российской Федерации включает планирование разработки и разработку (участие в разработке) нормативных правовых актов в области ЧС на основе результатов мониторинга и планирования законопроектной работы и правоприменительной практики, рис. 3.
2.3. Планирование законопроектной работы
Планирование законопроектной работы строится с учетом положений, предусмотренных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537, и Концепцией строительства и развития сил и средств МЧС России на период до 2020 года.
Планирование законопроектной работы должно быть направлено на научно-практическое обеспечение законодательного, правового и нормативного регулирования, надзорных и контрольных функций в сферах ответственности МЧС России, в рамках которого предусматривается:
— научно-практическое обеспечение законодательного и правового регулирования в сферах ответственности МЧС России;
— разработка нормативов и технических регламентов в сферах ответственности МЧС России;
— совершенствование специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций в сферах ответственности МЧС России;
— научно-методическое обеспечение создания и совершенствования системы независимой оценки риска, страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта.
2.3.1. Планирование законопроектной работы в области гражданской обороны включает разработку:
— проекта плана законопроектной работы по совершенствованию нормативного правового обеспечения гражданской обороны;
— проекта плана законопроектной работы по совершенствованию нормативного правового обеспечения безопасности функционирования критически важных и потенциально опасных объектов;
— проекта плана законопроектной работы по совершенствованию сил гражданской обороны, повышению их готовности, мобильности и оснащенности современными техническими средствами и технологиями ведения аварийно-спасательных работ;
— проекта плана законопроектной работы по активизации мероприятий в целях создания запасов (резервов) материально-технических и иных средств;
— проекта плана законопроектной работы по совершенствованию организации учета, содержания и использования средств защиты населения и объектов гражданской обороны, а также подготовки мероприятий по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; внедрения новых современных технических средств и техноло-
гий для выполнения мероприятий гражданской обороны и защиты населения;
— проекта плана законопроектной работы по повышению готовности систем централизованного оповещения населения;
— проекта плана законопроектной работы в целях формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации всех возрастных категорий в условиях мирного и военного времени;
— проекта плана законопроектной работы по развитию и совершенствованию международных отношений в области гражданской обороны;
— плана законопроектной работы по социальной защите личного состава спасателей аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований;
— плана законопроектной работы по проведению инновационных исследований в области гражданской обороны.
2.3.2. Планирование законопроектной работы в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций включает разработку:
— плана законопроектной работы по повышению эффективности деятельности координационных органов;
— плана законопроектной работы по повышения готовности органов управления, сил и средств РСЧС к реагированию на ЧС;
— плана законопроектной работы по совершенствованию системы мониторинга и прогнозирования ЧС;
— плана законопроектной работы по созданию страховых фондов документации на объекты повышенного риска (потенциально опасные) и объекты систем жизнеобеспечения населения;
— плана законопроектной работы по социальной защите личного состава спасателей аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований;
— плана законопроектной работы по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; сопряжению и развитию обеспечивающих их работу информационно-управляющих систем;
— плана законопроектной работы по созданию в соответствии с установленными требованиями эффективного использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
— проекта плана законопроектной работы по созданию и поддержанию необходимых условий для обеспечения жизнедеятельности пострадавшего населения;
— плана законопроектной работы по нормативному правовому обеспечению и программ формирования культуры безопасного поведения населения в условиях ЧС;
— проекта плана законопроектной работы по нормативному правовому обеспечению инновационных исследований в области защиты населения и территорий от ЧС.
Рис. 3. Законопроектная деятельность в МЧС России
2.3.3. Планирование законопроектной работы в области обеспечения пожарной безопасности включает разработку:
— плана законопроектной работы по выполнению комплекса мероприятий, направленных на снижение количества пожаров и гибели людей при пожарах;
— плана законопроектной работы по внедрению современных технических средств профилактики пожаров и пожаротушения;
— плана законопроектной работы по формированию и развитию индивидуальной и корпоративной культуры безопасности личного состава;
плана законопроектной работы по совершенствованию технологий тушения пожаров и проведению аварийно-спасательных работ;
планов законопроектной работы по социальной защите личного состава спасателей аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований;
плана законопроектной работы по проведению инновационных исследований в области обеспечения пожарной безопасности.
Рис. 4. Блок-схема структуры нормативного правового регулирования организации и обучения населения в области ЧС
2.3.4. Планирование законопроектной работы в области обеспечения безопасности людей на водных объектах включает разработку:
— плана законопроектной работы по обеспечению контроля безопасности людей на водных объектах;
— плана законопроектной работы по социальной защите личного состава спасателей аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований;
плана законопроектной работы по обязательному страхованию маломерных судов; плана законопроектной работы по повышению эффективности профилактических мероприятий в части предупреждения аварийности судов и несчастных случаев с людьми на водных объектах; плана законопроектной работы по формированию индивидуальной и корпоративной культуры.
Рис. 5. Алгоритм функционирования Системы управления законопроектной работой и правоприменительной
практикой в МЧС России
2.4. Нормативное правовое регулирование организации и обучения населения в области ЧС
Составной частью функционирования СУПР МЧС России является нормативное правовое регулирование организации и обучения населения в области ГО, защиты от ЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, рис. 4.
В соответствии с Концепцией кадровой политики МЧС России система подготовки кадров МЧС России является
составной частью системы профессионального образования Российской Федерации и представляет собой совокупность:
— образовательных программ профессионального образования и государственных образовательных стандартов;
— образовательных учреждений профессионального образования;
— органов управления образованием.
Особое внимание должно быть уделено нормативному правовому обеспечению подготовки и переподготовки кадров для районов Крайнего Севера и Дальнего Востока. Одной из основных задач в области обеспечения
безопасности населения Крайнего Севера и районов вечной мерзлоты является правовое обеспечение подготовки высококвалифицированных специалистов в областях гражданской обороны, пожарной безопасности, защиты в чрезвычайных ситуациях для обеспечения гарантированного комплектования органов управления по делам ГОЧС, войск гражданской обороны, подразделений ГПС МЧС России, поисково-спасательных формирований, подразделений ГИМС специалистами, отвечающими установленным квалификационным требованиям. В целом правовое обеспечение подготовки и переподготовки специалистов системы МЧС России должно осуществляться в соответствии с общепринятыми нормами и образовательными программами учебных заведений системы МЧС России.
2.5. Алгоритм функционирования Системы управления законопроектной работы и правоприменительной практики
Алгоритм функционирования Системы управления законопроектной работой и правоприменительной практикой МЧС России приведен на рис. 5.
В целом Система управления законопроектной работой и правоприменительной практикой устанавливает:
— единый порядок анализа состояния правового обеспечения и законопроектной работы в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
— проведение мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики в области ЧС;
— планирование законопроектной работы и правоприменительной практики в области ЧС; планы разрабатываются на основе материалов, полученных с помощью мониторинга, обеспечивающего сквозную функцию управления, и с его же помощью контролируется выполнение этих планов;
— проведение систематической экспертизы нормативных правовых актов в области ЧС.
3. Система мониторинга законотворческой деятельности и правоприменительной практики
Одну из ведущих функций в СУПР МЧС России выполняет Система мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики МЧС России (СМ МЧС России).
Система мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики может быть представлена Центром мониторинга законопроектной работы правоприменительной практики (ЦМЗПП) соответствующего уровня (ЦМЗПП МЧС России), рис. 6.
В организационно-функциональном отношении СМ МЧС России (ЦМЗПП МЧС России) представлена взаимосвязанными группами, обеспечивающими:
— планирование мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики;
— контроль правовой системы (правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры);
— отслеживание динамики развития и действенности законодательства и нормативных правовых актов
в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
— регулярное наблюдение, анализ, оценку и прогнозирование состояния правового поля системы МЧС России с целью разработки предложений по совершенствованию качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности;
— анализ практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах и защиты КВО и ПОО от ЧС;
— оценку эффективности нормативных правовых актов в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
— мониторинг социальной защиты личного состава спасательных служб и спасательных формирований;
— научную поддержку законопроектной работы и правоприменительной практики в системе МЧС России;
— международные правовые исследования. Система правового мониторинга в МЧС России
(рис. 1), выполняет два вида мониторинга: оперативный (внеплановый) и плановый мониторинг законопроектной работы правоприменительной практики.
По существующим понятиям оперативный мониторинг — информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного самоуправления) в течение первого года действия закона; плановый мониторинг — информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного самоуправления) за трех (пяти) летний период действия закона.
Эффективность законопроектной работы гарантируется устойчивым функционированием системы СМ МЧС России (ЦМЗП МЧС России) в части планирования правового мониторинга.
Планирование правового мониторинга осуществляется в области:
— гражданской обороны;
— пожарной безопасности;
— защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
— безопасности людей на водных объектах;
— подготовки и переподготовки руководящего состава и специалистов МЧС России в системе нормативного правового законотворчества;
— законодательной деятельности в системе дистанционного образования;
— подготовки и переподготовки руководящего состава и специалистов МЧС России в области нормативного правового законотворчества;
— законопроектной деятельности в области ЧС в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока Российской Федерации;
— подготовки специалистов в области ЧС. Основными задачами системы мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики МЧС России и субъектов РФ являются:
— проведение всесторонней правовой экспертизы законов и законопроектов в области ЧС; подготовка глубоко обоснованных экспертных оценок и заклю-
СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ РАБОТЫ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ МЧС РОССИИ
ЦЕНТРЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ РАБОТЫ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ МЧС РОССИИ
ПРАВО АВТОМАТИЗИРОВАННЫ ПОИСКОВЫЕ СИСТЕ (ПАИПС МЧС ВЫЕ 1Е ИНФОРМАЦИОН НОМЫ МЧС РОССИИ ; россии)
Администрация цен законопроект и правоприменит в МЧС Р тров мониторинга ной работы эльной практики 'оссии
Группа планирования мониторинга законотворческой деятельности и правоприменительной практики Группа научной поддержки законотворческой деятельности и правоприменительной практики
Группа анализа практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах и защиты КВО и ПОО от ЧС
Группа контроля правовой системы (правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры)
Группа отслеживания динамики развития и действенности законодательства и нормативных правовых актов в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах
Группа оценки эффективности нормативных правовых актов в области ГО, РСЧС, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах
Группа мониторинга социальной защиты личного состава спасательных служб и спасательных формирований
Группа международных правовых исследований
Группа регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогнозирования состояния правового поля системы МЧС России с целью разработки предложений по совершенствованию качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности
Рис. 6. Блок-структура система мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики в МЧС России
чений по проектам законодательных актов на всех стадиях их рассмотрения и принятия;
— системный анализ совершенствования правовой базы функционирования и модернизация нормативных правовых актов в области ЧС;
— подготовка предложений по соблюдению установленного законодательством порядка и процедур рас-
смотрения и прохождения проектов законодательных актов в области ЧС в законодательные органы Российской Федерации; — мониторинг полноты реализации норм и положений Конституции в нормативных правовых актах и их применения;
— контроль соответствия нормативных правовых актов в системе МЧС России международным законодательствам, нормам и стандартам;
— изучение зарубежного опыта законотворческой деятельности в области ЧС.
Для повышения эффективности функционирования системы мониторинга законопроектной работы и правоприменительной практики МЧС России и субъектов РФ представляется целесообразным в ее состав включить группы научной поддержки законопроектной работы и правоприменительной практики.
3.1. Методология проведения правового мониторинга
Методология проведения правового мониторинга предполагает:
— определение и конкретизацию цели правового мониторинга и выбор его вида (в зависимости от цели и вида правового мониторинга корректируется методология его проведения);
— определение объекта правового мониторинга (с учетом конкретизации цели объектом правового мониторинга может быть нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов; в этом случае важно сформировать весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации).
Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта правового мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания [3].
Потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой при осуществлении правового мониторинга в интересах совершенствования правового обеспечения функционирования системы МЧС России, являются:
— статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых Рос-статом и дополняемая отраслевой статистикой соответствующих органов власти;
— социологическая информация, собираемая на основе данных социологических исследований;
— отраслевая и межотраслевая информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— правовая информация о действующих нормативных правовых актах, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами. Правовой базой проведения и организации правового мониторинга должны стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федера-
ции», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», а также соответствующие указ Президента Российской Федерации или постановление Правительства Российской Федерации.
В структуре первого из названных федеральных законов необходимо закрепить самостоятельную главу «Мониторинг нормативных правовых актов», в состав которой должны входить статьи, определяющие основы мониторинга нормативных правовых актов, такие как понятие, виды, цели, принципы, субъекты и объекты мониторинга. Отдельные (специальные) вопросы правового мониторинга могли бы стать предметом регулирования второго из названных федеральных законов, а непосредственно организацию правового мониторинга и порядок его проведения следовало бы урегулировать на подзаконном уровне соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации
Конкретным механизмом осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики может стать модель Досье закона (в качестве одного из таких инструментов).
3.2. Правовая автоматизированная информационно-поисковая система
Эффективность функционирования СУПР МЧС России, ее СМ МЧС России (ЦМЗП МЧС России), в полной мере может быть гарантирована посредством использования (в перспективе) правовой автоматизированной информационно-поисковой системы МЧС России (ПАИПС МЧС России).
Под ПАИПС понимается взаимосвязанный организованный комплекс программно-технических и других вспомогательных средств, технологических процессов и функционально ориентированных групп работников, обеспечивающих сбор, обработку, накопление и представление информационных ресурсов в определенной предметной области, а также поиск и выдачу сведений, необходимых для удовлетворения информационных потребностей пользователей. ПАИПС является основным средством (инструментарием), обеспечивающим решение задач информационного обеспечения законотворческой и правоприменительной практики в системе МЧС России, рис. 7.
Перспективная ПАИПС является сложной человеко-машинной системой, в которой сочетаются автоматизированные и автоматические процессы приема-сбора, обработки, накопления и представления информационных ресурсов, а также поиска и выдачи сведений потребителю с координирующей деятельностью человека-оператора.
Центральное место в ПАИПС занимает автоматизированный банк правовой информации (АБПИ), включающий:
— базу данных (БД) — поименованная, целостная, взаимосвязанная, единая система данных, организованная по определенным правилам, которые предусматривают общие принципы описания, хранения и обработки данных (упорядоченная совокупность
АТС
АТС
прямая связь; обратная связь;
АТС - абонентская терминальная станция
Рис. 7. Блок-структура взаимодействия правовой автоматизированной информационно-поисковой системы
МЧС России с ПАИПС субъектов РФ
данных, предназначенных для хранения, накопления и обработки с помощью ЭВМ, в которой также размещаются действующие и упраздненные нормативные правовые акты);
— базу знаний (БЗ) — это формализованная система сведений о законодательной и правоприменительной практике, содержащая данные о нормативных правовых актах, а также правила использования в задаваемых ситуациях этих данных для принятия новых решений; БЗ — это особого рода база данных, разрабатываемая для управления знаниями (метаданными), то есть сбором, хранением, поиском и выдачей знаний; БЗ — содержит руководящие документы методического и другого характера для обеспечения разработки разного рода нормативных правовых актов;
— системы управления БД и БЗ;
— общее программное обеспечение;
— специальное (сервисное) программное обеспечение. В общем смысле правовая автоматизированная
информационно-поисковая система, относящаяся к общесистемным комплексам, осуществляет целенаправленный поиск требуемых массивов (или формирование необходимых массивов из фрагментов данных), их редактирование и выдачу потребителю в заданной форме (либо передачу этих массивов в запоми-
нающее устройство для использования очередными рабочими программами). К ним же относят программы обслуживания средств, работающих в реальном масштабе времени, а также обслуживания терминальных устройств и средств отображения информации.
ПАИПС МЧС России (а также ПАИПС субъектов РФ) обеспечивают:
— интеллектуальный поиск законодательных актов, регулирующих общественные отношения в области ЧС: федеральных законов, законов, постановлений Правительства РФ, указов и распоряжений Президента РФ, приказов МЧС России, других нормативных актов иных министерств и ведомств по вопросам, касающимся компетенции МЧС России по всем словам и словосочетаниям;
— формирование запросов любого уровня сложности;
— осуществление поиска по любым реквизитам;
— формирование папки документов, закладки, истории запросов;
— вывод результатов поиска на печатные и магнитные носители;
— работу в многооконном режиме;
— просмотр и отображение рисунков, находящихся в текстах документов в редакторе Word;
— работу с таблицами в редакторе Excel.
Включенные в БД АБПИ документы, утратившие силу на территории Российской Федерации, остаются в архиве базы данных с обязательным указанием отменяющего нормативно-правового документа и даты отмены; документы, измененные вновь принятыми документами, остаются в базе данных с обязательным указанием изменяющего нормативно-правового документа и даты изменения.
3.3. Методологические аспекты разработки и реализации ПАИПС МЧС России и ПАИПС субъектов РФ
В качестве методологической основы исследования разработки и проектирования системы целесообразно принять системный анализ, идеи которого воплощены в прикладную науку о создании сложных систем, именуемой системотехникой. Процесс разработки и создания системы включает шесть фаз: системный анализ; системное программирование; системное проектирование; создание оборудованной системы и программного обеспечения; ввод системы в действие, проверка, устранение дефектов; обслуживание системы [4].
В качестве основных принципов построения системы следует принять:
Законность — принцип безусловного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона и судебных решений. При разработке, создании и последующем функционировании перспективной Системы в обязательном порядке необходимо руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, в том числе постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 23, ст. 2317), нормативными правовыми актами МЧС России и Положением о Комиссии по проектной работе в МЧС России.
Системность. Проблема создания системы включает ряд задач технологического оснащения, обеспечения контроля сбора, анализа и передачи информации и ее источниках. Эта проблема не может быть решена даже частично, если хотя бы одна из этих задач не найдет реализации.
Каждая из этих задач имеет подзадачи — это создание организационных структур, необходимой информационной базы и программного обеспечения.
Сочетание универсальности и специализированности. Система имеет большую пространственную распределенность и объединяет комплексы средств связи, сбора, анализа, обработки и распространения информации нормативного правового и методического характера. В этих условиях только создание универсальных средств на базе единого подхода к разработке элементов и Системы в целом позволит сократить как сроки ее создания, так и обеспечить реализацию экономически выгодного ее варианта. С другой стороны, территориаль-
ные и ведомственные пользователи информации имеют свою специфику, игнорирование которой может существенно снизить эффективность системы, поэтому разработка узлов и системы в целом должна основываться на создании специализированных элементов, выполненных на базе универсальных технических и программных средств.
Адаптивность. Специфика адаптации ПАИПС МЧС России, ПАИПС субъектов РФ и их подсистем должна ориентироваться на то, что режим функционирования не должен быть жестко зафиксирован. Так с изменением обстановки могут меняться расписания регламентированных сроков функционирования системы. В данном случае может функционировать только адаптирующаяся система, способная перестраиваться на нужный режим.
Открытость. Любая сложная человеко-машинная система, в том числе ПАИПС МЧС России и ПАИПС субъектов РФ, не достигает состояния, в котором система рассматривается полностью законченной, не подлежащей дальнейшему изменению, наращиванию и т. д. ПАИПС МЧС России и ПАИПС субъектов РФ должны обладать такими возможностями. Поэтому открытость системы, ее способность к модификации и расширению (развитию) становится одним из основных принципов разработки всех ее узлов.
Кроме изложенных принципов, при разработке системы целесообразно руководствоваться такими общими понятиями, как: надежность системы, ее выживаемость при выходе из строя какого-либо элемента, преемственность выполненных ранее и успешно использованных разработок в части сбора, обработки и распространения правовой и другой информации.
Вместе с тем разработка и реализация системы должна реализовываться с учетом следующих принципов:
— решения задач на базе использования современных технологий;
— принцип первого руководителя, состоящий в том, что разработку и внедрение системы следует осуществлять под непосредственным руководством первого руководителя (например, Заказчика) каждым объектом системы;
— автоматизации документооборота и максимального использования единых форматов и стандартных программ обеспечения функционирования системы, определения конкретной ответственности за выполнение всех функций системы;
— обеспечения оптимальных путей прохождения информации по направлениям: система-потребитель, потребитель-система;
— организации структуры управления системой с минимально возможным числом иерархических уровней;
— обеспечения максимального использования научных и практических наработок в части рассматриваемой проблемы;
— организации и проведения научно-исследовательских работ высококвалифицированными учеными и специалистами, имеющими опыт разработки сложных человеко-машинных систем.
3.4. О требованиях к ПАИПС МЧС России и ПАИПС субъектов РФ
Требования к ПАИПС МЧС России и ПАИПС субъектов РФ заключаются в непрерывном и надежном поиске и систематизации правовой информации.
Специфика стоящих перед системой задач накладывает ряд конкретных требований [4] к программному обеспечению функционирования ПАИПС в части обеспечения:
— нерегламентированности запросов. Несмотря на то что часть запросов к системе на обработку информации будет регламентирована по времени поступления, составу и структуре выходной (вторичной) информации, большое количество запросов не поддается регламентации. Каждый из этих запросов может включать несколько составляющих и многоступенчатость обработки с большим числом промежуточной информации, необходимой как для других составляющих данного запроса, так и для других запросов. В этой ситуации программы обработки расчленяются на большое число элементов, обменивающихся между собой информационными массивами различной структуры. Предполагается большое число элементов и разнообразных структур данных, что при наличии нерегламентированных запросов необходимо, и автоматическое планирование с целью удовлетворения этих запросов;
— оперативной связи с банком данных. При выполнении запросов исходная информация будет поступать из банка данных. В данном случае необходимо полное согласование как по составу, так и по структуре информации, хранящейся в банке данных и курсирующей между, отдельными программами обработки. Кроме того, необходимо обеспечить быстрый доступ к информации в банке данных со стороны обрабатывающих программ;
— многовариантности обработки. Как правило, один и тот же запрос может быть удовлетворен различными способами в зависимости от выбора альтернативных моделей запроса. Альтернативы возникают при наличии моделей, основанных на различных предпосылках, требуемой детализации, наличии необходимой информации. Обработка должна настраиваться на необходимые альтернативы как автоматически, так и по требованию (указанию) пользователя;
— минимизации времени отклика. Учитывая назначение системы, в определенных условиях эта характеристика приобретает особую значимость. Необходимо обеспечить сокращение времени ее отклика при планировании автоматических расчетов и расчетов по указанию пользователя;
— распределенности обработки. Система предполагает наличие значительного количества связанных между собой пользователей (центров мониторинга законотворческой деятельности и правоприменительной практики МЧС России и субъектов Российской Федерации, абонентских терминальных станций);
— гибкости Системы. Одним из важнейших требований к программному обеспечению ПАИПС является обеспечение ее модернизации. Предполагается, что в процессе функционирования Системы будет по-
стоянно увеличиваться количество запросов к системе, что, в свою очередь, потребует совершенствования программ обработки и распространения необходимой информации по запросам потребителей. Поэтому возникает необходимость модернизации программного обеспечения функционирования как ЦМЗП МЧС России, так и ЦМЗПП, СРФ;
— режима разделения времени. Система предполагает наличие большого числа пользователей, имеющих право одновременного доступа к банку данных. В связи с этим каждый центр обработки информации необходимо обеспечить режимом распределения времени между многими терминалами пользователей, каждый из которых может иметь свою специфику. Все это накладывает дополнительные требования к программному обеспечению центров мониторинга и абонентских терминальных станций (АТС);
— интерактивного (диалогового) режима. Использование режима разделения времени в качестве основного режима работы системы подразумевает интерактивный режим общения с ней в процессе ее поддержания и эксплуатации. Тот факт, что в процессе общения с системой будут участвовать разные пользователи, разработчики, обслуживающий персонал и т. д.) с разной специализацией и квалификацией, требует создания программного обеспечения, позволяющего легко перестраивать язык и форму диалога в соответствии с изменяющимися требованиями. Необходимо учитывать специфику задач и работы операторов, с одной стороны, и структуру общения в рамках всей системы — с другой.
— отображения информации. Отображение информации в удобной для пользователя форме является ключевым моментом взаимодействия человека со сложными компьютерными комплексами. Данная задача характеризуется большим разнообразием ожидаемых форм представления информации о ЧС и их источниках, (таблицы, графики, карты). Все это потребует разработки специального программного обеспечения, согласованного с функционированием интерактивного режима;
Создание и развитие правовой системы предусматривает прежде всего наличие нормативной правовой базы, обеспечивающей не только разработку и реализацию, но и ее устойчивое функционирование и развитие. Если система не будет защищена и не регламентирована законами государства, то она или прекратит свое существование, или будет иметь крайне низкую эффективность и «потребительскую» стоимость.
достоверности текстов правовых актов в системе. Достоверность правовой информации в системе — это ее соответствие тексту оригинала. Для официальной правовой информации оригиналом будет официальный экземпляр правового акта или его официальная публикация, для неофициальной — любое зарегистрированное печатное издание.
Качество текстов документов в системе, их аутентичность (соответствие подлинному) не менее важны для потребителей. К сожалению, по объективным причинам невозможно полностью исключить опечатки и технические ошибки. В любом издании, включая
официальные, они иногда встречаются. Поэтому компании — разработчики системы должны осуществлять многократную сверку текстов с оригиналами, что практически исключает вероятность появления опечаток и ошибок.
заключение
Данная статья не претендует на законченность освещения рассматриваемой проблемы. Однако она может послужить началом активного обсуждения данной проблемы в целях оптимального подхода к разработке и реализации системы управления законотворческой деятельностью и правоприменительной практикой, ее составной части — системы правового мониторинга.
Следует отметить, что несовершенство ныне действующей системы мониторинга нормативных правовых актов заключается в его разрозненности и ведомственном подходе. Структурные подразделения отдельно взятого органа, каждое в своей части, осуществляют мониторинг подзаконных актов, затем передают информацию в юридическую службу своего же ведомства, которая анализирует и ставит вопрос о принятии или непринятии соответствующих мер.
Таким образом, создание системы управления законопроектной работой и правоприменительной практикой позволит обеспечить эффективное решение разнородных задач в области ЧС.
литература
1. Франчук В. И. Основы общей теории социального управления. Институт организационных систем. М., 2000.
2. Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Совет Федерации. Пресс-служба. М., 2009.
3. Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения». Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2007.
4. Пономарев А. И. Теоретические аспекты разработки и создания государственной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. «Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях». М.: ВИНИТИ РАН, вып. 1, 2003. С. 122-141.
Сведения об авторах
дурнев роман Александрович: д.т. н., ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), заместитель начальника Института. Пономарев анатолий иванович: к.т. н., с.н.с., ЦСИ ГЗ МЧС России, главный специалист. Грищенко александр андреевич: ЦСИ ГЗ МЧС России, главный специалист.
