КОНЦЕПЦИЯ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ - КОНКУРЕНТНЫЙ РЫНОК В РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Г. П. Кутовой Заместитель Председателя Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации

Концепция структурной реформы в электроэнергетике - конкурентный рынок в России

Эффективность преобразований хозяйственных отношений в электроэнергетике в настоящее время может быть обеспечена лишь путем создания конкурентной среды в производстве электроэнергии и тепла - одновременно с совершенствованием форм государственного регулирования и контроля за деятельностью естественных монополий в сфере услуг по передаче и распределению энергии.

Разделение электроэнергетики России на субъекты, работающие отдельно на ФОРЭМ и на потребительский рынок, оказалось несовершенным с точки зрения организации хозяйственных отношений и вредным по своим экономическим последствиям. Такое разделение не только не позволило уйти от затратного механизма, но и усугубило его последствия.

Фактические результаты такого разделения следующие: снизилась почти в два раза загрузка самых высокоэкономичных тепловых электростанций, возросла конденсационная выработка ТЭЦ, увеличились потери в электрических сетях, снизилась эффективность использования инвестиционных средств и т.д.

Не способствует улучшению процесса и слабая роль системы государственного регулирования, федеральные и региональные структуры которого до сих пор не вышли из стадии своего организационного и правового становления, не получили методологического обеспечения своей работы.

Однако при, казалось бы, общем согласии всех заинтересованных сторон продвинуться по пути рыночных преобразований и углубления реформ не удается в должной мере и сегодня - даже при наличии уже принятых Президентом и Правительством РФ организующих этот процесс документов. В связи с этим обостряется необходимость рассмотрения предстоящих вопросов и в их концептуальном единстве, что отражается и на уровне принятых решений.

Важными составляющими такого единства являются следующие положения:

1. Создание условий для конкуренции между производителями энергии - важнейшее требование рыночных преобразований в электроэнергетике и единственно приемлемое средство повышения эффективности производства и снижения на данной основе тарифов на электроэнергию для конечных ее потребителей. В связи с этим необходимо безотлагательно решить вопросы организации хозяйственных отношений в электро-энергетике таким образом, чтобы все электростанции - неза-

висимо от их форм собственности - были поставлены в равные экономические условия хозяйствования и работали по правилам конкурентного рынка. Главным из таких правил является следующее: электростанция получает право на несение нагрузки лишь в том случае, если заявляемая ею цена на вырабатываемую электроэнергию меньше, чем у других возможных поставщиков.

Указанное правило конкурентного рынка осуществимо, если все электростанции без исключения будут заявлять оператору свои предложения на участке в покрытии графика нагрузки или по отдельности, или по каждому своему энергоблоку (второй вариант предпочтительнее). Поэтому важнейшим условием создания взаимно приемлемых отношений электростанций с оператором рынка должно стать разделение хозяйственного расчета АО-энерго на две составляющие:

• производство электрической и тепловой энергии с выведением каждой электростанции в отдельности;

• услуги по передаче и распределению электрической (отдельно) и тепловой (отдельно) энергии.

Осуществить данные меры можно, лишь исходя из принципа равной рентабельности всех видов деятельности АО-энерго и при этом даже не меняя сложившихся отношений собственности.

2. Все электростанции становятся субъектами ФОРЭМ и должны работать по единым правилам. Следует отметить особую роль ТЭЦ на рынках электроэнергии и тепла.

Загрузка ТЭЦ определяется, в первую очередь, необходимостью вырабатывать электроэнергию только в теплофикационном режиме. При этом стоимость электроэнергии, поставляемой от ТЭЦ в городские тепловые сети, должна быть дешевле самых эффективных котельных, работающих на общую с ТЭЦ тепловую нагрузку. Нельзя допустить, чтобы ТЭЦ была вытеснена с рынка тепла, из-за того, что в конденсационном режиме работы не вост-ребовалась ее дорогая электроэнергия. Если такое по объективным причинам случится, то следует ставить вопрос о демонтаже или консервации ТЭЦ.

Недогруженная по теплу мощность ТЭЦ может рассматриваться как "горячий вращающийся резерв" оператора рынка и вследствие этого оплачиваться им на особо оговоренных условиях или на конкурентной основе.

3. Реализация предлагаемых выше мер превращает организацию работы ФОРЭМ в очень слож-

-.-он многомерную информационно-управленчес-■.о задачу.

1~ожность ее решения заключается в разработке ?"-эритма оптимизации (минимизации) суммар--2 ■ производственных затрат по рынку в целом и в -еэбходимости обеспечить "прозрачность" рынка -е _олько сверху вниз, но и снизу вверх. Это и тех-

- -ески сложная задача, поэтому необходимо вос-" : "эзоваться уже созданной к настоящему време-

- ■ /нформационно-управленческой инфраструкту-: ОДУ региональных объединений и строить ФО-

= Э'." в виде семи секций. Оператор ФОРЭМ - (ЦДУ ЕЭС России" + РДЦ) в данном случае будет орга--затором торговли перетоками между зональны-••*.* секциями ФОРЭМ (Северо-Запад, Центр, Сред--яя Волга, Урал, Сибирь, Дальний Восток и Северный Кавказ).

Такая организация ФОРЭМ предполагает, что в • 5ждой из семи секций (зон) организуется конку-:енция электростанций, непосредственно расположенных в соответствующих зональных энерго-:бъединениях, а между зональными ФОРЭМ орга--.■зуется торговля перетоками по маржинальным замыкающим) ценам, что соответствует сложив-

__-мся в России экономическим, техническим и ор-

"анизационно-управленческим условиям. Проявляющаяся в настоящее время тенденция торговать электроэнергией только в Москве ничего хорошего ~.е сулит - кроме больших издержек, замедления -роцесса управления и, следовательно, снижения эффективности управления. Нужно идти на разумную иерархию в организации рынка ради его эффективности, т.е. ради интересов, в конечном счете, потребителей, а это значит: предоставлять большую самостоятельность региональным структурам.

4. Оплата услуг по передаче электроэнергии по системообразующим и распределительным электрическим се-тям РАО "ЕЭС России", региональных АО-энерго и перепродавцов электроэнергии (энер-госнабжающих организаций) должна быть экономически обоснованной и дифференцированной по классам напряжения электрических сетей, которые непосредственно задействуются как для поставки электроэнергии от электростанций на ФОРЭМ, так и для внешнего электроснабжения потребителей на территории каждого АО-энерго.

Такой подход позволит составить матрицу стоимости услуг электросетевых компаний, т.е. разработать нормативную базу для этого вида деятельности; отклонения от ее показателей должны всегда обосновываться перед органом, регулирующим естественные монополии.

5. Принципы поставки электроэнергии на ФОРЭМ на конкретных условиях следует дополнить новым подходом к образованию и накоплению инвестиционных ресурсов на электростанциях для их технического перевооружения, модернизации действующего оборудования; необходим резерв для возможного инвестирования в строительство

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

новых высокоэффективных электростанций. При этом надо учесть следующее: если поставщиками электроэнергии на рынок выступят отдельные электростанции, то процесс накопления средств для инвестиций может оказаться для каждой из них непосильным, и все они будут работать на износ.

Для обеспечения эффективности процессов накопления средств и инвестирования, а следовательно, создания условий для подлинной конкуренции производителей, целесообразно организовать несколько групповых АК-финансовых холдингов. В итоге ни одна из них не сможет занять монопольное положение и доминировать на зональном рынке, что будет соответствовать интересам потребителей. "На старте" эти акционерные компании могли бы обладать примерно одинаковой структурой основных фондов и включать однотипные электростанции - для целей сопоставимости цен, тарифов, взаиморасчетов и т.п. Такая структурная реорганизация требует регуляции на новых основах имущественных отношений в электроэнергетике, а поэтому должна производиться по определенной программе с подготовкой правовой базы по защите законных прав и экономических интересов акционеров электроэнергетических компаний.

6. Инвестиционная политика электроэнергетических компаний определяется уровнем конкуренции на энергетическом рынке, т.е. возможностью заработать столько средств, что-бы их хватало для покрытия не только текущих затрат, но и для накопления с целью инвестирования в техническое перевооружение, модернизацию действующего оборудования и в новое энергетическое строительство. Групповые энергокомпании - финансовые холдинги смогут централизовать свои накопления для целевых вложений, а эффективность их работы будет определяться жесткостью конкуренции поставщиков на рынке электроэнергии. Для этого инве-сти-ционный бизнес в электроэнергетике нужно сделать открытым, т.е. финансировать строительство новых электростанций и поставлять электроэнергию могут не только ныне действующие энергокомпании, но и любые независимые компании, которые захотят организовать свое дело в энергетике за счет своих или привлекаемых с рынка капитальных средств.

Что касается формирования инвестиционных средств в тарифах на электроэнергию для финансирования капитального строительства энергетических объектов, то такая практика должна быть прекращена по мере создания механизма привлечения средств с внешнего и внутреннего рынка капитала. Во всяком случае, финансирование текущего строительства энергетических объектов необходимо переводить на собственные средства энергетических компаний (амортизация, прибыль, выпуск акций) и на заемные источники (выпуск облигаций, кредиты банков, лизинг).

7. С учетом предложенных мер тарифную политику государства следует строить с опорой на реа-

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

лизацию таких принципов:

• тарифы для потребителей энергии должны быть постоянными на достаточно длительный период, дифференцированными по времени использования энергии, по уровню напряжения электрической сети, к которой подключен потребитель, и по величине потребляемой энергии;

• величина тарифов устанавливается, исходя из необходимости возмещения экономически оправданных производственных затрат энергетических компаний по производству, передаче, распределению и энергоснабжению потребителей в размерах энергобаланса - спроса и предложения;

• установление льготных тарифов на энергию для отдельных категорий потребителей за счет повышения тарифов другим категориям потребителей (перекрестное субсидирование) должно быть как можно быстрее прекращено. Установление льгот при этом будет носить адресный характер и обеспечиваться за счет бюджета - федерального и регионального.

• необходимо избегать перекрестного субсидирования и между регионами, т.е. установления льготных оптовых тарифов для других. Тариф на оптовом рынке электроэнергии (мощности) в рамках одного зонального рынка ФОРЭМ для всех оптовых потребителей должен быть один;

• для энергоемких потребителей, место расположения которых в свое время было определено дешевизной электроэнергии гидроэлектростанций, тарифы на электроэнергию устанавливаются индивидуально для каждого, исходя из необходимости оп-тимизации задач хозяйствования при самых неблагоприятных условиях с индексацией тарифов на электроэнергию по мере роста цен его продукции на рынке;

• установление тарифов на электрическую энергию для населения целесообразно передать на федеральный уровень для их выравнивания в пределах основных ценовых зон ФОРЭМ (Европейская часть, Сибирь, Дальний Восток). Для этого целесообразно использовать механизм согласования принятия решений ФЭК России и РЭК в рамках региональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

8. Договорные отношения на рынке электроэнергии между энергоснабжающей организацией и потребителем регламентируются ГК РФ и правилами пользования энергией, которые должны быть утверждены и введены в действие в установленном порядке.

На оптовом рынке электроэнергии (мощности) -в зависимости от его организации и конкретного состава субъектов рынка - могут быть реализованы разные варианты.

Вариант 1. На оптовом рынке электроэнергии (мощности) заключаются договора на поставку электроэнергии с каждой электростанцией РДЦ и ЦДУ ЕЭС России, в которых указывается перечень плательщиков, включая оптовых покупателей

электро-энергии с ФОРЭМ (т.е. дефицитные АО-энерго) и конкретных потребителей электроэнергии.

Этот вариант не содержит в своей основе момента соответствия энергетических и финансовых потоков, вернее, содержит полный отказ от необходимого соответствия, что и является его недостатком. Он был реализован по следующим причинам: во-первых, в условиях неплатежей предполагалось увести РАО от финансовой ответственности перед электростанциями-поставщиками электроэнергии на ФОРЭМ; во-вторых, увеличивались возможности проведения взаимозачетов между субъектами рынка за счет увеличения количества плательщиков - промышленных предприятий. Однако данная система работает плохо, платежеспособный спрос не увеличивается, а непосредственно денежные платежи падают. Поэтому появился ее подвариант - организован НФО с функцией проверки возможностей увеличения денежных платежей за электроэнергию при условии прямых договоров между электростанциями и потребителями, которым при условии денежной оплаты ими за электроэнергию будет снижен тариф. В итоге внедрялась практически нетарифная поставка электроэнергии потребителям (тарифы договорные, но не выше установленного уровня) в рамках ФОРЭМ.

Реализация этой модели рынка и снятие ограничений на такого рода договорные отношения со стороны региональных энергетических комиссий значат практический выход потребителей на ФОРЭМ без согласия РЭК, что противоречит ФЗ о регулировании тарифов на электроэнергию. Данная модель в перспективе ориентируется на неограниченное право любого потребителя и любой электростанции заключать договора с НФО, технологические же диспетчеры (ОДУ, ЦДУ ЕЭС) лишь отслеживают ограничения по контрольным параметрам режимов работы энергосистемы в целом, т.е. удерживают режим работы энергосистемы в технических пределах. Данная сверхлиберальная форма договорных отношений между субъектами рынка электроэнергии (мощности) имеет и большой недостаток - теряется системный эффект работы разных типов электростанций в ЕЭС. Договорная кампания в таком рынке не может быть хорошо организована без ущемления экономических интересов мелких потребителей, так как их вынуждают пла-. тить по самой дорогой цене тем электростанциям, электроэнергия которых раскупается крупными потребителями. Кроме того, в "задолжниках" такого либерального рынка станут субъекты РФ, на территории которых нет электростанций и которым также достанется нераскупленная (дорогая) электроэнергия старых электростанций.

Таким образом, эволюция к данному сверхлиберальному рынку электроэнергии грозит не только потерей системного эффекта ЕЭС, но и нарушением принципа справедливости по отношению к тем субъектам РФ, у которых или есть лишь старые ма-

лоэкономичные электростанции, или нет вообще никаких. Не исключена и криминализация подобно-_о рынка, особенно на первых этапах его развития. Однако жизнь в условиях неплатежей толкает организаторов ФОРЭМ именно на такой путь в надежде .зеличить проплату живыми деньгами.

Вариант 2. В результате реструктуризации электроэнергетики или одновременно с мерами по ее проведению договорные отношения на ФОРЭМ ооганизуются по самой простой схеме. РДЦ ФО-РЭМ - коммерческий оператор ФОРЭМ заключает парные договора с каждой электростанцией или -рупповой электрокомпанией на поставку всей вы-оаботанной электроэнергии по правилам конкурентного рынка. Статус коммерческого оператора ФОРЭМ должен быть независимым от корпоративных интересов отдельных субъектов ФОРЭМ, а поэтому он учреждается всеми ими и только им подотчетен.

В таком договоре указывается, что электроэнергия на ФОРЭМ будет поставляться по определенным правилам на конкурентной основе в режиме оптового рынка. С каждым оптовым покупателем ЭДЦ ФОРЭМ заключает отдельный договор на пос-_авку электроэнергии оптовому потребителю (покупателю) по тарифу ФОРЭМ. Если конкретный потребитель в таком ре-жиме оплаты за электроэнергию изъявит желание быть субъектом ФОРЭМ, то ему также необходимо заключать договор с РДЦ ФОРЭМ.

РДЦ ФОРЭМ заключает договор с ЦДУ ЕЭС России о согласованном совместном введении режимов работы ЕЭС, оплачивая услуги ЦДУ ЕЭС России и электросетевой компании РАО "ЕЭС России" по установленным ФЭК России ставкам.

При этом варианте организации ФОРЭМ обеспечивает реализацию системного эффек-

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

та за счет централизованной работы диспетчерских служб оптимизации режимов работы ЕЭС.

Все оптовые покупатели и потребители покупают электроэнергию в своих ценовых зонах по соответственно одинаковым оптовым и розничным тарифам, тем самым обеспечивая справедливое отношение ко всем налогоплательщикам, в прошлом профинансировавшим создание ЕЭС.

Что касается оплаты услуг электросетевых компаний, то величина их стоимости должна быть одинакова как в первом, так и во втором вариантах.

9. Принятие правил рынка и предложенных во втором варианте форм договорных отношений между субъектами рынка создает условия для лицензирования коммерческих видов деятельности на оптовом рынке как эффективного средства государственного регулирования рыночных отношений в электроэнергетике. Лицензия включает согласие лицензиата выполнять правила рынка, подтверждает право лицензиата на определенный вид коммерческой деятельности и его ответственность в случае нарушения им правил рынка.

10. В зависимости от того, какая модель организации рыночных отношений будет принята всеми субъектами рынка, возможна и четкая регламентация рыночных взаимоотношений между ними на первом этапе. Однако уже сейчас можно и нужно договариваться, к какой модели рынка необходимо быть готовым всем субъектам рынка

Это значит, что подобная договоренность откроет возможности для организации заблаговременной разработки нормативных, методических и правовых документов, а также плана организационно-технических мер, обеспечивающих успех дела.