CC BY
52
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ МЕТОДЫ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
А.А. Вишневский,
кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Зырянов С.М. E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы применения контрольно-надзорных методов в механизме обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь.
Ключевые слова. Экономическая безопасность, механизм формирования экономической безопасности государства, контрольно-надзорные методы административно-правового регулирования.
SUPERVISORY CONTROL METHODS IN THE MECHANISM OF ECONOMIC SECURITY OF THE REPUBLIC OF BELARUS
A.A. Vishnevsky,
candidate of jurisprudence, associate professor, doctoral candidate of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article examines the use of supervisory practices in the mechanism to ensure the economic security of the Republic of Belarus.
Keywords. Economic security, the mechanism of economic security, control and monitoring methods of administrative and legal regulation.
В комплексе научных методов познания политико-правовой действительности, а, следовательно, и обеспечения экономической безопасности государства важнейшее место занимают контрольно-надзорные методы. На сегодняшний день им посвящены многочисленные работы специалистов различных отраслей права, в том числе ученых-ад-министративистов, в которых исследуются цели, задачи, принципы, функции контроля и надзора, компетенция органов осуществляющих их.
Современные словари юридических и экономических терминов понятие «контроль» определяют как систему наблюдений и проверок соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов управленческих воздействий на управляемый объект1; проверку с целью обеспечения правильности и законности определенных действий;
процесс отслеживания фактического выполнения плана2.
Понятие «контроль» и принципы его осуществления, в контексте обеспечения экономической безопасности государства, нашло свое закрепление и в нормах международного права. В частности IX Конгресс Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г. в столице Республики Перу принял «Лимскую декларацию руководящих принципов контроля», в которой акцентируется внимание на том, что основной целью контроля является обнаружение отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, принятие мер по исправлению выявленных недостатков, получение компенсации за причиненный ущерб, осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
нарушений в будущем, привлечение виновных к ответственности3.
Анализ теоретических наработок, касающихся сущности и содержания контроля, норм действующего законодательства позволяет выделить следующие скрепы этой конструкции: субъекты контроля — государственные органы, должностные лица и иные уполномоченные субъекты; подконтрольные объекты — организации, не зависимо от форм собственности, индивидуальные предприниматели; содержание — нормы права (законодательство) регулирующие деятельность подконтрольных объектов, их эффективность и целесообразность; формы контроля — проверки и наблюдения; цель — предупреждение, выявление и пресечение правонарушений; функции контроля — аналитическая, организационная, информационная; требования — объективность, действенность, эффективность, систематичность, гласность.
Из вышеизложенного вытекает следующее определение понятия «контроль» — это осуществляемая от имени государства с использованием в соответствующем объеме властно-правовых полномочий деятельность компетентных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов в форме проверок и наблюдения по реализации законов, иных правовых актов организациями не зависимо от форм собственности и индивидуальными предпринимателями с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в подконтрольных объектах, выявления их эффективности и целесообразности.
В блоке вопросов, касающихся контрольно-надзорных методов обеспечения экономической безопасности государства дискуссионным является и понятие «надзор». Под ним понимается наблюдение с целью присмотра, проверки; орган, группа лиц для наблюдения за кем либо чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил4; одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности5. Имеются иные толкования понятия «надзор»6.
Обнаруживается разброс мнений и в юридической литературе. Однако отметим то, что при отсутствии единой точки зрения по вопросу соотношения рассматриваемых понятий, ученые-юристы соглашаются с признанием наличия надзорной функции у специальных органов государства'.
Анализируя проблему совершенствования контрольно-надзорной политики в Республике Беларусь полагаем необходимым исходить, во-первых, из того, что административно-надзорная деятельность характеризуется высокой степенью самостоятельности (независимости сторон), что дает возможность органу надзора объективно оценивать с точки зрения права реальное состояние дел в поднадзорном объекте. Во-вторых, широкая возможность использования технических средств наблюдения позволит не только обеспечить большую по
сравнению с контролем точность и объективность оценки соблюдения поднадзорным соответствующего правового режима, но и повысить эффективность такой работы8.
Анализ природы административного надзора приводит к выводу о том, что его более широкое использование позволит: во-первых, снизить расходы на содержание системы органов контроля Республики Беларусь вследствие частичной замены более затратных и многочисленных контрольных проверок менее затратными, «дешевыми» — административно-надзорными; во-вторых, создать возможность перевода государственных контрольных (надзорных) органов на систему хозрасчета.
Говоря о контрольно-надзорных методах обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь в условиях формирования единого экономического пространства, на наш взгляд, следует исходить из основных существующих угроз в обозначенной сфере. Исходя из Концепции Национальной безопасности Республики Беларусь, к числу таковых, в частности, относится дестабилизация национальной финансовой и денежно-кредитной систем, потеря стабильности национальной денежной единицы и др.9
Деятельность Комитета государственного контроля осуществляющего государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения регламентируется ст. 129 Конституции Республики Беларусь. Отличительная черта деятельности КГК заключается в том, что контроль с его стороны сводится к отношениям в области экономики.
Контрольные функции осуществляются и иными специальными государственными органами: Департаментом контроля и надзора за строительством Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, Департаментом по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям и другими государственными органами. Система, задачи и полномочия органов государственного контроля и надзора нашли свое отражение в многочисленных иных правовых актах, носящих как характер законов, так и подзаконных актов.
Одним из основных субъектов обеспечивающих экономическую безопасность государства в денежно-кредитной сфере является Национальный банк Республики Беларусь. В соответствии с действующим законодательством Национальный банк является центральным банком и одновременно государственным органом, который действует исключительно в интересах Республики Беларусь10.
В сфере обеспечения экономической безопасности Национальный банк выполняет такие функции как: разработка основных направлений денежно-кре-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
дитной политики Республики Беларусь и совместно с Правительством Республики Беларусь обеспечивает её проведение; осуществляет эмиссию денег; регулирует денежное обращение; регулирует кредитные отношения; организует функционирование платежной системы Республики Беларусь; осуществляет валютное регулирование; организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки и небанковские кредитно-финансовые организации; осуществляет контроль за обеспечением безопасности и защиты информационных ресурсов в банках и небанковских кредитно-финансовых организациях; выполняет другие функции, предусмотренные Банковским кодексом и иными законодательными актами Республики Беларусь.
Для реализации всех возложенных на него полномочий по обеспечению экономической безопасности государства Национальный банк обладает достаточно развитой системой административного инструментария, которая в себя включает как методы разрешительного характера, так и контрольно-надзорные методы. При этом следует отметить, что в определенных ситуациях разрешительные и контрольно-надзорные методы достаточно тесно переплетаются.
К числу контрольно-разрешительных методов следует отнести наблюдение, проведение различного рода проверок, учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация, отчетность, мониторинг, предупреждение, пресечение и т.д.11
По видам контроль подразделяется на государственный (или вневедомственный), ведомственный, внутрихозяйственный, независимый и обществен-ный12. При этом государственный, ведомственный, независимый и общественный контроль относятся к внешнему контролю. А внутрихозяйственный — к внутреннему.
Исходя из проблемы экономической безопасности государства, внутренний контроль представляет собой процесс, осуществляемый субъектами хозяйствования в целях обеспечения упорядоченного и эффективного ведения коммерческой деятельности в соответствии с требованиями законодательства Республики Беларусь. При этом целью внутреннего контроля являются: эффективность и результативность хозяйственной деятельности субъекта; достоверность, полнота, объективность и своевременность составления и представления финансовой, статистической и иной отчетности, причем как для внешних, так и для внутренних пользователей; недопущение вовлечения субъекта хозяйствования (особенно это касается кредитно-финансовых организаций) в операции, имеющие незаконный характер, в том числе предотвращение и выявление финансовых операций, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием террористической деятельности, а также своевременное представление в соответствии с законодательством Республики Беларусь сведений в
государственные органы.
Внутренний контроль должен осуществляться по следующим направлениям: административный контроль, который заключается в обеспечении проведения хозяйственных операций в соответствии с законодательством Республики Беларусь; финансовый контроль, смысл которого заключается в обеспечении достоверности и правильности отражения осуществленных операций в бухгалтерском учете в соответствии с законодательством.
Исходя из теоретических наработок ученых, по формам административный и финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Следует отметить, что субъект хозяйствования должен осуществлять постоянный мониторинг системы внутреннего контроля, который заключается в наблюдении за функционированием обозначенной системы на всех уровнях управления в целях оценки степени ее соответствия масштабам и характеру своей деятельности, выявления недостатков, разработки предложений и осуществлению контроля за реализацией решений по совершенствованию самой системы контроля.
К числу основных контрольно-надзорных методов обеспечения экономической безопасности государства относятся камеральные, выездные и дополнительные проверки13. В соответствии с Банковским кодексом14, Законом Республики Беларусь «О валютном контроле»15, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 № 1585 «Вопросы Министерства финансов Республики Беларусь»16 и рядом иных нормативных правовых актов уполномоченные органы имеют право выносить обязательные для исполнения предписания. При принятии решения о регистрации субъекта хозяйствования, либо при решении вопроса об открытии обособленного подразделения или лицензировании деятельности государственные органы обязаны осуществить анализ отчетности и иной информации, необходимой для принятия решения. При выявлении нарушений имеют право устанавливать валютные ограничения (призваны противодействовать утечке капитала за границу). При необходимости назначать проведение аудиторской проверки. Так же уполномоченным государственным органом может быть принято решения о ликвидации субъекта хозяйствования.
Кроме всех перечисленных мер контрольно-надзорного характера, уполномоченные органы, в частности это касается Министерства финансов, имеют право вносить в Совет Министров Республики Беларусь обоснованные предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей республиканских органов государственного управления, а также на руководителей государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, назначаемых на должности и освобождаемых от должности решением Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Следовательно, мы видим, что перечень контрольно-надзорных методов направленных на обеспечение экономической безопасности государства достаточно обширен.
Проведенное исследование генезиса института государственного контроля Республики Беларусь позволяет высказать некоторые положения, которые, на наш взгляд, будут способствовать повышению его эффективности и авторитета в государстве и обществе. В частности, в целях повышения уровня его независимости, в соответствии с предложениями закрепленными в ст. 25 «Лимской декларацией руководящих принципов контроля» предлагается: а) введение в Республике Беларусь института «несменяемости» высших должностных лиц органов государственного контроля с использованием, например, модели, применяемой к членам Конституционного суда Республики Беларусь; б) выведение председателя КГК из состава Совета Министров Республики Беларусь и подотчетность его Главе государства и ответственность перед Парламентом; в) сужение возложенных на него полномочий рамками защиты финансовых и иных государственных средств; г) повышение уровня доступности информации о результатах деятельности органов государственного контроля для юридических и физических лиц.
Важными направлениями повышения эффективности надзорной функции исполнительной власти Республики Беларусь могут стать: увеличение доли надзорных функций за счет снижения контрольных применительно ко всем государственным и негосударственным предприятиям, учреждениям и организациям, с одной стороны, и усиление их правовой ответственность за нарушение законодательства, с другой; внесение изменений и дополнений в законодательство Республики Беларусь, закрепляющее надзорные функции органов исполнительной власти.
Под контрольно-надзорной деятельностью в сфере обеспечения экономической безопасности государства следует понимать деятельность уполномоченных им органов по осуществлению контрольно-надзорных функций государства за соблюдением субъектами хозяйствования установленных правил реализации экономических отношений, с целью принятия своевременных упреждающих мер по ограничению эскалации негативных явлений и процессов в социально-экономической сфере страны.
1 Новый юридический словарь/ Под ред. А.Н. Азрилияна. — М.: Институт новой экономики. 2006. С.290.
2 Словарь современных экономических и правовых терминов / В.Н. Шомов, А.Н. Тур, Н.В. Стах и др.; под ред. В.Н. Шимова и В.С. Каменкова. — Мн.: Тэхнолопя, 1999, С.178.
3 Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году. Официальный сайт. Счетная палата Российской Федерации. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/ru/intemational/limskay/ — Дата доступа: 30.11.2013.
4 Словарь Ожегова. Онлайн версия. [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://www.ozhegov.org/ доступа: 01.03.2014.
5 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2002. С.346.
6 Кейзеров Н.М. Власть и авторитет: Критика буржуазных теорий / Н.М. Кейзеров. — М.: Юрид.лит., 1973. С. 49-60. (- 264 с.); Бернар И., Колли Ж. Толковый экономический и финансовый словарь: В 2 т. / Пер. с фр.: — М., 1994. — Т. 1. С.62.
7 Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М.: Юрид. лит., 1965. С.85.; Государственный и общественный контроль в СССР /Ред. В.И. Туровцев; АН СССР. Ин-т государства и права. — М.: Наука, 1970. С.180, 186.; Правовые формы межотраслевого управления / Е.С. Фролов, Г.А. Кузьмичева, А.А. Кармолицкий и др.; под ред. Ю.М. Козлова — М.: Изд-во МГУ, 1984. С.19.; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. — М.: Юрид. лит., 1987. С.12.; Г.А. Василевич. Конституционный контроль и практика применения в Республике Беларусь //Журнал Российского права 2001, № 1. С.128; С.М. Зырянов. Обеспечение законности административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Журнал российского права № 8. 2010. С.29.; Г.А. Василевич. Конституционный контроль и практика применения в Республике Беларусь //Журнал Российского права 2001, № 1. С.128 и др.
8 Мах, И.И. Административный надзор / И.И. Мах // Актуальные проблемы экономики и права: тез. докл. II Междунар. науч.-практ. конф., 29-30 апреля 2010 г., г. Барановичи, Респ. Беларусь / редкол.: Е.И. Платоненко [и др.]. — Барановичи: РИО БарГУ 2010. С.143.
9 Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575 (ред. от 30.12.2011) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
10 Кодекс Республики Беларусь от 25.10.2000 N 441-З (ред. от 13.07.2012) «Банковский кодекс Республики Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
11 Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.14 / С.М. Зырянов. -М. 2010. С.362.
12 Финансовое право: Учеб. пособие / А.А. Вишневский, В.В. Малахов, И.В. Сауткин, С.М. Тихоненко; Под общ. ред. А.А. Вишневского. — Мн.: Акад. МВД. Респ. Беларусь, 2005. С.19-20.
13 Указ Президента Республики Беларусь 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
14 Кодекс Республики Беларусь от 25.10.2000 N 441-З (ред. от
13.07.2012) «Банковский кодекс Республики Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
15 Закон Республики Беларусь от 22.07.2003 N 226-З (ред. от
12.07.2013) «О валютном регулировании и валютном контроле» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
16 Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 № 1585 «Вопросы Министерства финансов Республики Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2014.
