CC BY
79
Косшов Станклав Анатолшович,
кандидат юридичних наук, доцент, начальник Державно)' ф1нансово)' ¡нспекцп у Харшсьюй област'1, Укра)на, м. Харк1в
УДК 340.12:321.7-047.64
КОНТРОЛЬ НАД ПУБЛ1ЧНОЮ ВЛАДОЮ ЯК НЕОБХ1ДНА УМОВА ДЛЯ 1СНУВАННЯ ДЕМОКРАТИЧНО! ДЕРЖАВИ
У статт1 стверджуеться, що реалгзацгя гдей основних щнностей демократичног держави можлива лише тод1, коли буде кнувати надшний мехатзм контролю над владою. Подгбний контроль е передумовою не тшьки легтимацй оргатв публгчног влади, але й забезпечення прав людини.
Автор використовуе концепцию трьох епох в ¡сторичному розвитку демократа Дж. Кта (демократа з1брань, представницьког демократа та контролюючог демократа), пгдкреслюючи, що мехатзми контролюючог демократа забезпечують захист в1д тиранй бгльшост1, реагують на вихгд владою за меж1 свогх повноважень.
Наголошуеться на необх1дному зв'язку контролю над публгчною владою з принципом верховенства права через Iнститути народного суверентету, подглу влади, представницького правлтня, обмеженого I в1дпов1дального врядування, конституцшного та адмтктративного контролю. Шдкреслюеться, що важливими чинниками реалгзащ сощального контролю в демократичны держав1 виступають так1 елементи, як вибори, референдуми, громадськ рухи та органгзащг, полтинн парта, незалежж ЗМ1, громадська думка, р1зн1 форми сощального протесту. В1дзначаеться тенденця до збшьшення рол1 приватних структур у виконанж функщй публ1чног влади у сучасному св1т1.
Ключовi слова: контроль над публiчною владою, демократична держава, верховенство права, контролююча демокрапя, тдзвитсть публiчноi влади.
Косинов С. А., кандидат юридических наук, доцент, начальник Государственной финансовой инспекции в Харьковской области, Украина, г. Харьков.
Контроль над публичной властью как необходимое условие для существования демократического государства
В статье утверждается, что реализация идей основных ценностей демократического государства возможна лишь тогда, когда будет существовать надежный механизм контроля над
властью. Подобный контроль является предпосылкой не только легитимации органов публичной власти, но и обеспечения прав человека.
Автор использует концепцию трех эпох в историческом развитии демократии Дж. Кина (демократии собраний, представительной демократии и контролирующей демократии), подчеркивая, что механизмы контролирующей демократии обеспечивают защиту от тирании большинства, реагируют на выход властью за пределы своих полномочий.
Отмечается необходимая связь контроля над публичной властью с принципом верховенства права через институты народного суверенитета, разделения властей, представительного правления, ограниченного и ответственного управления, конституционного и административного контроля. Подчеркивается, что важными факторами реализации социального контроля в демократическом государстве выступают такие элементы, как выборы, референдумы, общественные движения и организации, политические партии, независимые СМИ, общественное мнение, различные формы социального протеста. Отмечается тенденция к увеличению роли частных структур в выполнении функций публичной власти в современном мире.
Ключевые слова: контроль над публичной властью, демократическое государство, верховенство права, контролирующая демократия, подотчетность публичной власти.
Постановка проблемы. Як шдкреслюе КомГтет експертГв з державного управлшня ООН, незважаючи на прогрес, досягнутий багатьма краТнами в сферi побудови демократичних шститутГв i захисту прав людини, демократГТ в деяких регюнах свГту, як i рашше, нестшы, а Тх шститути надто слабы для забезпечення ефективного управлшня. Зусилля щодо заохочення та змщ-нення демократГТ повинш починатися з проведения вГльних i перюдичних виборiв, незалежноТ судовоТ влади, транспарентного державного управлшня i активного громадянського суспГльства. Держави, яы поважають права всГх своТх громадян i дозволяють всiм Тм брати участь у прийнятт рГшень, що зачшають Тх долю, можуть ефектившше використовувати Тх творчий потен-щал i забезпечити таю соцiально-економiчнi умови, якi сприяють сталому розвитку. Одшею з головних передумов здшснення цiлей ДекларацГТ тисячо-лГття ООН е створення краТнами ефективних i транспарентних законодавчих органiв. ДемократГя i верховенство права передбачають наявшсть право-мочних законодавчих органiв, яы можуть належним чином представляти своТх виборщв i формулювати Тх вимоги, контролювати здiйснення виконав-чоТ влади за допомогою ефективноТ системи нагляду i приймати узгодженi й послвдовш закони. З цiею метою звертаеться особлива увага на той факт, що для забезпечення належного врядування залежить ввд широкоТ участ громадян, транспарентности пiдзвiтностi та верховенства права [1; 2].
Аналiз остантх дослгджень. Дж. Кш виокремив три епохи в кторичному розвитку демократп, яы частково збйаються. Звернення до ГсторГТ розвитку концепцГТ демократГТ вчений пояснюе не штересом щодо встановлення хронологи подш, а бажанням шдкреслити велику крихкГсть демократГТ та ТТ мш-ливГсть як полГтичноТ форми, а також, щоб переконати читачГв, що майже всГ вщомГ ГдеТ в теорГТ демократГТ - вГд дорадчоТ демократГТ та ТТ неогоббсГвських опонентГв, лГберальноТ демократГТ, космополГтичноТ демократГТ - страждають вГд амнезГТ [3]. Епоха перша: демократ1я з1брань (Assembly Democracy), яка
бере свш початок близько 2500 р. до н.е. в землях сучасного 1рану, 1раку, СирГТ. Таким чином, учений вказуе на помилковкть поширеноТ тези про народження демократп в Афшах, називаючи ТТ мiфом. Вiн шдкреслюе схвдне походження демократГТ, яка вже звщти i набагато пiзнiше прийшла до ДавньоТ ГрецГТ.
На цьому еташ зародки демократГТ - ТТ базова шститущя у виглядi самовря-дування шляхом зiбрання рiвних людей - було розкидано серед рiзних земель i клiматiв, починаючи вiд Iндiйського пiвострова i досягаючи захвдних берегiв провiнцiйноТ бвропи. Такi народш збори вкорiнилися i супроводжувалися рiз-номанiтними допомiжними iнституцiйними правилами i звичаями, такими як писанi конституцГТ, виборнi посадовцi, свобода публiчного висловлення своТх думок тощо [3]. Найбшьш вiдомий приклад - Афiни V ст. н.е.
Друга ера демократГТ, за Дж. Юном, - представницька демократ1я, яка бере свш початок близько Х-Х11 ст. н.е. у Захвднш бврош iз запровадженням парламентских зборiв. СвоеТ класичноТ форми цей рiзновид демократГТ досягае у XVIII ст. i сьогоднi офiцiйно вважаеться нормативним [3]. Один iз напрямiв розвитку iдеТ представницькоТ демократГТ - концепцГТ лiберальноТ демократГТ.
Третя епоха - контролююча демократ1я. Поняття, введене самим Дж. Юном для того, щоб демократизувати нашi уявлення про демократш. На його думку, вказаний рiзновид демократГТ започатковано шсля ДругоТ свгго-воТ вiйни iз запровадженням бiльше 100 рiзноманiтних контролюючих владу механiзмiв, якi до того школи не iснували (антикорупцiйнi комiсГТ, громад-ськi ради, самiти, об'еднання iз захисту прав людини, демократичний аудит, мошторинг виборiв тощо). Це шдвищило можливiсть громадян здiйснювати контроль над державою, мехашзм якоТ заснований на засадах представницькоТ демократГТ. Як вказав Дж. Юн в одному iз штерв'ю, «контролююча демо-крапя е широкомасштабною мутацiею, яка повшьно, проте дуже послiдовно трансформуе динамжу духу, мови та шституцш демократГТ» [3].
При цьому вчений усвщомлюе всю складнiсть поставленого перед собою завдання - переконати в необхщност й дощльност нового поняття. Зi свого боку, Дж. Юн вказуе на те, що усi спроби переконати його у непотрiбностi концепцГТ «контролюючоТ демократГТ» нагадують йому штелектуальш битви, що свого часу точилися навколо поняття «громадянське сусшльство». КонцепцГТ ж лiберальноТ або представницькоТ демократГТ вш називае «живими мерцями», якi вже не здатш розв'язати нагальнi проблеми i сприяти подальшому сус-пiльному розвитку. Мехашзми контролюючоТ демократГТ уповноважують нових представниюв, деякi iз них можуть бути навггь не обраними. 1хне завдання -реагувати на вихщ владою за межi своТх повноважень.
Бшьше того, контролююча демократiя е засобом ввд того, що Дж. С. Мшь та iншi критики XIX ст. називали тирашею бiльшостi. Вони шдкреслювали, що представницька демократiя, з ТТ постулатами про рiвнiсть для всiх, сама закладае пiдстави для свого власного падшня. Вони не передбачали, що представницька демокраия може переродитися в щось прше, анiж тиранiя - вона шдготувала Грунт для того, що Гайдеггер, в його зимовий семестровий курс
1933-1934 рр., описав як юторичне втшення народу в державу Фюрера. Кон-тролююча демокрапя шдживлюе страхи i сумнiви щодо такого небезпечного нонсенсу. Вона починае демократизувати демократш - ставити на мкце свiй давнiй принцип народного суверештету. Немае жодно1 гарантп, що це буде мати усшх. Контролююча демокрапя - це незавершений проект, використову-ючи слова Ж. Деррiди, демокрапя ще тiльки приходить. I, на думку Дж. Юна, так буде завжди. Контролююча форма демократы, як стверджуе вчений, наша найбшьша надiя на попередження або зупинення зла, до якого може призво-дити безввдповщальна влада, але вона, звичайно, не веде до раю на землi [3].
Необхщшсть контролю над публiчною владою проявляеться також у тому, що вщповщш його форми е елементами принципу верховенства права. Як iз цього приводу вказують окремi дослiдники, конституцiйнi принципи лiбе-рального верховенства права включають народний суверенитет, подiл влади, представницьке правлшня, обмежене i вiдповiдальне врядування, контроль за конституцшшстю парламентського законодавства i юрисдикцшний контроль за адмiнiстративними дiями i пiдзаконним регулюванням [4].
Метою публжацп е обгрунтування на основi аналiзу концепцп трьох епох в вторичному розвитку демократы Дж. Юна необхiдностi контролю над публiч-ною владою в демократичнш державi.
Виклад основного Mamepiany. Контроль у демократичному суспiльствi може бути представлений як щлеспрямований та дiевий вплив сощальних суб'ектiв на поведiнку агентiв сощально1 взаемодй з метою оптимiзацiï функ-цiонування всiеï соцiальноï системи в рамках реалiзацiï суб'ект-суб'ектних вiдносин, закршлених на всiх рiвнях функцiонування сощально1 системи, починаючи iз законодавчого закршлення та закiнчуючи рiвнем самосввдомо-ст конкретно!" людини, члена суспiльства. Такий сощальний контроль, що реалiзуеться як демократичний процес, передбачае безумовне переважання у сощальнш системi «гнучких», «непрямих» методiв контролю; наявнiсть реально!" можливост контрольних санкцiй з боку населення за дiяльнiстю владних структур (тобто можливкть реалiзацiï «зворотного контрольного зв'язку»); примат самоконтролю над «зовнiшньою» сощальною регуляцiею; реалiзацiю принципу вiдповiдальностi в^х суб'ектiв соцiальноï взаемодй та наявшсть високо!" громадянсько1 активностi, пов'язаних i з повнощнним функцiонуванням iнститутiв громадянського сусшльства.
Важливими чинниками реалiзацiï сощального контролю в демократичнш державi виступають так елементи, як вибори, референдуми, громад-ськi рухи та оргашзацп, полiтичнi партп, незалежнi ЗМ1, громадська думка, рiзнi форми сощального протесту. Сощальний контроль у рамках сучасного демократичного сусшльства може бути представлений як контроль з боку в^х суб'екив сучасного сощального процесу. Це контроль як з боку право-во'1 держави, так i громадянського сусшльства, як з боку влади та держави над ïï громадянами, так i з боку громадян та громадянського сусшльства над дiяльнiстю влади та держави [5, с. 8].
Демокрапя вмщуе в себе сукупшсть моральних, пол^ичних i правових цшностей, таких як: свобода, piBHiCTb, сощальна, полiтична, загальнолюдська справедливiсть, прiоритет прав людини щодо прав держави та iH. Тому демо-кратiя може мати деяю переваги над iншими полiтичними режимами, але за наявност певних передумов. До таких передумов можна вщнести готовшсть народу до iндивiдуальноï свободи, сформовашсть у громадян почуття сощаль-но'1 вiдповiдальностi за рiшення, яю приймаються, здатнiсть бiльшостi громадян до самообмежень i до поваги прав та iнтересiв сшвгромадян, прищеплене з дитинства почуття поваги до закону. I тодi демократiя дшсно здатна зробити все необхiдне для динамiчного соцiального розвитку та втшення проголоше-них демократичних цiнностей: свободи, рiвноправ'я, справедливостi, творчостi. Реалiзацiя цих щей можлива лише тод^ коли буде кнувати надiйний механiзм контролю над владою [6, с. 16], адже «апарат влади, не шдконтрольний сшвто-вариству суб'eктiв права, не може бути надшним гарантом правово'1 свободи» [7, с. 63]. Цшком виправдано методи i природу такого контролю називають фундаментальною проблемою конституцшного права [8, с. 34].
Цшшсть демократы, як вiдомо, полягае в тому, що вона мае можливкть легiтимiзувати публiчну владу. Висуваючи вимогу участ громадськостi у про-цесах виршення загальносуспiльних питань i шдзв^носи органiв публiчноï влади, демократiя шдвищуе ймовiрнiсть легiтимностi таких процесiв в очах само!" громадськостi [9, с. 150-151]. Як вказують окремi автори, участь гро-мадськостi е важливим елементом демократичного управлшня, оскшьки вона мае важливе значення для реалiзацiï справедливого сусшльства [10]. Тiльки беручи участь у процесах вироблення сусшльно важливих ршень, окремi особи та ix об'еднання можуть здобувати впевненiсть у тому, що ïx потреби будуть повшстю враxованi. Така залучешсть тим самим пiдвищуе життездат-шсть публiчно владних iнiцiатив та шанси на ïx успiшну реалiзацiю в сус-пiльному життi. Там, де окремi iндивiди та ïx об'еднання глибоко залучеш до процесiв публiчного вироблення рiшень, найбiльша ймовiрнiсть того, що вони сприйматимуть так процеси як лептимш.
З iншого боку, шдзвггшсть публiчноï влади е також критично важливою, а отже, мае передбачати контроль над владою, оскшьки вш гарантуе, що ri, хто надшений владними повноваженнями, реалiзацiя яких може мати негативш наслiдки для життево важливих iнтересiв громадян, буде нести вщповвдаль-нiсть за ïx здшснення. Пiдзвiтнiсть означае такi вщносини мiж надiленими владою i тими, хто таку владу im надав, в яких останнi мають право утриму-вати перших в межах певного набору стандарив, оцiнювати, наскшьки повно вони виконують сво'1 обов'язки в cirai цих стандартiв, накладати санкцп, якщо буде встановлення ïx невиконання [11]. Мехашзми шдзвггност дають можли-вiсть переконатися, що влада здшснюеться чесно i справедливо, забезпечуючи тим самим компромк мiж свободою i наданням засобiв для кнування окремим iндивiдам i ïx об'еднанням, що складають сусшльство. Саме тому демокрапя
в багатьох аспектах - це контроль за реалiзацieю публiчноT влади в сусшльства Йдеться перш за все про те, що органи публiчноT влади, яю мають велию владш ресурси, не повинш зловживати ними на шкоду свободi i забезпеченню засобiв для юнування iндивiдiв та Тх об'еднань [12].
Крiм того, в сучасному свт органiзацiя здiйснення публiчноT влади перед-бачае збiльшення ролi приватних структур у виконанш функцiй публiчноT влади (третейськi суди, яким державою делегуеться право здшснення право-суддя, приватш нотарiуси тощо), i вони представляють все бiльший iнтерес для демократы. Вказанi структури надiляються досить значною владою, а отже, Тх дiяльнiсть мае також становити предмет демократичного контролю (причому не тшьки державного, але й громадського та мiжнародного) [13].
Висновки. Концепция суверенитету спонукае багатьох вважати сферу пол^ тичною територiею самого суверена, зосереджуючись тiльки на державi. Проте такий погляд не вщповщае системi ценностей, визнаних сучасним суспiльством. Суверенiтет неминуче передбачае наявшсть двох сторш; суверенна влада е не автономною шстанщею, а ввдносинами, елементами яких виступають прави-телi i тi, над ким здшснюеться управлiння, захист i пiдпорядкування, права i обов'язки [14, с. 399]. «Демокраия - це форма управлшня суспiльством, за якоТ правила поведiнки у ньому установлюються тими людьми, для яких вони i стають обов'язковими» [15]. Вона стала засобом, за допомогою якого здшснюеться спроба обмежити владу держави i взяти державу шд контроль сусшльства [16; 17, с. 3], що, в свою чергу, е передумовою не тшьки лептимацп оргашв публiчноT влади, але й забезпечення прав людини.
Список л^ератури:
1. Шайо А. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма / Андраш Шайо. -Москва : Юристъ, 2001. - 292 с.
2. Организация Объединенных Наций. Комитет экспертов по государственному управлению. Ключевая роль государственного управления и принципа благого управления в осуществлении Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций: развитие институционального потенциала. Доклад Секретариата. Пункти 12-13 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://unpan.un.org/itradoc/group/public/document.
3. Keane J. The Life and Death of Democracy [Електронний ресурс] / Bridget Cotter interviews John Keane // CSD Bulletin. - 2010. - Double issue Vol. 17. - Nos 1-2. - P. 3. - Режим доступу : http://johnkeane.net/wp-content/uploads/2010/12/csd-bulletin-volume-17-Jk_15-qxd.pdf.
4. Tanchev E. Rule of Law and State Governed by Law Genesis and Evolution of the Rule of Law [Електронний ресурс] / Evgeni Tanchev // From Antiquity to the US Constitution : XIIIth Yerevan International Conference on the «Fundamental Constitutional Values and Public Practice», 3-5 Oct. 2008, Yerevan, Armenia. - Режим доступу : http://www.concourt.am/armenian/ alma-nakh2008/almanakh2008.pdf.
5. Бойко Н. Л. Особливосп трансформаци сощального контролю в сучасному украшському суспiльствi : автореф. дис. ... канд. соц. наук : 22.00.03 / Н. Л. Бойко ; НАН Украши, 1н-т сощо-логй. - Ктв, 2002. - 16 с.
6. Латигша Н. А. Демокрапя: сутшсть, мехашзми здшснення та сучаст свiтовi тенден-цп розвитку : автореф. дис. д-ра поли. наук : 23.00.02 / Н. А. Латигша ; 1н-т поли. i етнонац. дослвдж. iменi I. Ф. Кураса НАН Украши. - Ктв, 2010. - 35 с.
7. Четвернин В. А. Проблемы теории права для особо одаренных студентов / В. А. Четвер-нин. - Москва, 2010. - 155 с.
8. Acemoglu, D. Economic origins of dictatorship and democracy / D. Acemoglu, J. A. Robinson. - Cambridge University Press, 2006. - 416 рр.
9. Robinson M. Democracy, Participation, and Public Policy: The Politics of Institutional Design / Mark Robinson // The Democratic Developmental state: Politics and institutional Design / Mark Robinson and Gordon White, eds. - Oxford University Press, 1998. - P. 150-186.
10. Galligan D. J. Due Process and Fair Procedures: a Study of Administrative Procedures / D. J. Galligan. - Oxford : Clarendon Press, 1996. - 568 p.
11. Grant Ruth W. Accountability and Abuses of Power [Електронний ресурс] / Ruth W. Grant, Robert O. Keohane // World Politics. - Режим доступу : http:/www.princeton. edu/rkeohaue/pub-lications/apsr_abuses.pdf.
12. Oliver D. Common Values and the Publicprivate Divide / Dawn Oliver. - London : Butterworths, 1999. - 348 p.
13. Akech M. Breaking the conspiracy of power: democracy, public law valules and the governance of privatization in the weak african state / Dr Migai Akech // Non-State Actors as Standart Setters: The Erosion of Public-Private Devide. - Basel, Switzerland, 2007.
14. Хардт М. Множество: война и демократия в эпоху империи / М. Хардт, А. Негри. -Москва : Культур. революция, 2006. - 559 с.
15. Kellogg C. Democracy / Catherine Kellogg // Critical Concepts: An Introduction to Politics / Janine Brodie and Sandra Rein (eds). - 4th ed. - Toronto : Prentice-Hall, 2007. -P. 21-31.
16. Plekhanov S. Democracy, Part I [Електронний ресурс] / Sergei Plekhanov. - Режим доступу : http://www.yorku.ca/splekhan/course1000-2410 _lectures.htm.
17. Лазур Я. В. Забезпечення прав i свобод громадян в сферГ публГчного управлшня : авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Я. В. Лазур ; 1н-т законодавства Верхов. Ради УкраТни. -КиТв, 2011. - 40 с.
Kosinov S. А., PhD, associate professor, head of the State Financial Supervision in the Kharkiv region, Ukraine, Kharkiv.
Control of the public authorities as a necessary condition for the existence of a democratic
state
The article states that the implementation of the ideas of the fundamental values of a democratic state is possible only when there will be a reliable mechanism of control over the power. Such control is a prerequisite not only legitimize public authorities, but also human rights.
The author uses the concept of three periods in the historical development of democracy J. Keane (assembly democracy, representative democracy and controlling democracy), stressing that the control mechanisms of democracy provide protection from the tyranny of the majority responsive to the output power beyond its mandate.
It is noted at the required connection control public authority with the rule of law through the institutions of national sovereignty, separation of powers, representative government, limited and responsible governance, constitutional and administrative review.
Emphasized that the important factors in the implementation of social control in a democratic state are such elements as elections, referendums, public movements and organizations, political parties, independent media, public opinion, various forms of social protest. The tendency to increase the role of private institutions in the exercise of public power in the modern world is stated.
Key words: control of public authorities, democracy, rule of law, controlling democracy, accountability of public authorities.
Надшшла до редколегп 05.09.2015 р.
