CC BY
46Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 1. 2009 г. С. 109-115.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.26
Магновський 1.Й.
КОНСТИТУЦ1ЙН1 ЗАСАДИ ТЕРИТОР1АЛЬНОГО УСТРОЮ УКРА1НИ: ПОГЛЯД
СЬОГОДЕННЯ
Здшснено анашз конституцшних засад теритс^ального устрою Укра!ни та висвiтлено його складовi елементи.
Ключовi слова: конституцiйнi засади, теритс^альний устрiй, територiальна одини-ця, адмшютративно-теритс^альний устрiй.
Серед iнших нормативних акпв Укра!ни Конституцiя мае iмперативний характер та зобов'язуе до виконання в першу чергу конституцшних норм. У той же час, до преро-гативи конституцшного регулювання вщнесено найважливiшi питання, серед яких одне з основних мiсць займае територiальний устрш Укра!ни. Саме тому, актуальнiсть дослщження зумовлюе вивчення саме конституцiйних iмперативних норм, якi, поряд з шшими, визначають статус адмiнiстративно-територiальних утворень i територiальний статус в цiлому.
У дослщженнях М. Задорожно!, I. Зайця, В. Кампа, О. Копиленка, М. Коршенка, В. Кравченка, В. Куйбщи, П. Любченка, Ю. Карпинського, С. Телешуна, О. Чернюк та шших, вивчаються окремi аспекти конституцiйних засад теритс^ального устрою. Про-те, з розвитком полгтичних реформ останнiм часом актуальносп набувають конституцiйнi змiни, що потребують нових сучасних оцiнок.
Метою та завданням дано! статтi е системний анашз конституцiйних засад теритс^ального устрою Укра!ни, виявлення проблемних момента у цих засадах та ок-реслення шляхiв !х подолання.
Основш засади та система територiального i адмiнiстративно-територiального устрою Укра!ни визначаються Конституцiею Укра!ни (роздiл IX та ш.).
Вщповщно до статтi 133 Конституцп Укра!ни систему адмшютративно-теритс^ального устрою Укра!ни складають:
- Автономна Республша Крим, областi;
- райони, мюта, райони в мiстах;
- селища i села [1].
Отже, Конституцiя дае вичерпний перелiк складових адмшютративно-територiального устрою Укра!ни. Разом з тим, у Конституцп не визначено статусу цих складових, тобто, немае чгткого визначення, що таке, наприклад, село - це населений пункт чи адмшютративно-теритс^альна одиниця, яка об'еднуе деюлька населених пунктiв, чи щось iнше.
Тому на практищ склалася ситуацiя, коли iснують населеш пункти як самостiйнi адмiнiстративно-територiальнi одинищ, що мають власнi органи мюцевого самовряду-
вaння i нaселенi пункти (тaкиx знaчно бiльше) як склaдовi paд (сiльськиx, селищниx, мiськиx), котpi не мaють влaсниx оpгaнiв мюцевого сaмовpядyвaння. Тобто, поpяд з aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльними одиницями, якими e селa, селищa тa мiстa, iснyють paди. Tara paди нa пpaктицi коpистyються стaтyсом aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльноï одиницi, aле ïx статус зовсiм не вpегyльовaний нi однieю зaконодaвчою ноpмою [2].
Taким чином, ш в Конститyцiï, нi в шшж ноpмaтивниx a^ax не pозмежовaнi по-няття "шселений пункт" i поняття "aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльнa одиниця"
Пpоте, сyчaснa сxемa aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльного yстpою Укpaïни являe собою склaднy неyпоpядковaнy iepapxi4^ стpyктypy. Кожнa aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльнa одиниця нaдiленa деpжaвою вщповщними повновaженнями у сфеpi деp-жaвного yпpaвлiння, a тaкож виконye певнi сaмовpяднi функцп [3]. Ця сxемa e нечпкою i сyпеpечливою. Tax, однi й ri ж aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльнi одиницi: мюга paйонно-го знaчення, селищнi тa сiльськi paди можуть нaлежaти як до тpетього, тaк i до четвеp-того piвня iepapxiï. Вщсутнють в aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльномy yстpоï Укpaïни шй-нижчого бaзового piвня тa piзномaнiтrя aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльниx одиниць тpетього тa четвеpтого piвнiв: мiстa paйонного знaчення, селищш, сiльськi paди, уск-лaднюють aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльнy сxемy по гоpизонтaлi. Особливiстю aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльного yстpою Укpaïни e полiтичнi pегiонaльнi вiдмiнностi у пpинципax його ствоpення, яке пов'язaне з тим, що цi окpемi pегiони були ^с^ягом недaвньоï iстоpiï включенi до aдмiнiстpaтивниx систем piзниx кpaïн [4, с.8].
У той же чaс, слщ нaголосити, що стaтrя 2 Конституци Укpaïни пpоголошye -сyвеpенiтет Укpaïни пошиpюeться нa всю ïï теpитоpiю, Укpaïнa e yнiтapною деpжaвою, a ïï теpитоpiя в межax юнуючого коpдонy e цiлiсною тa недотоpкaнною.
Tеpитоpiя Укpaïни мae площу 603,7 тис. кв. км, що сгановить 5,7 % площi Gвpопи, яга обмежyeться деpжaвним коpдоном Укpaïни. Зaкон Укpaïни "^о деpжaвний коpдон Укpaïни" встaновлюe - "деpжaвний коpдон Укpaïни e лiнiя i веpтикaльнa повеpxня, що пpоxодить по цiй лшп, якi визнaчaють меж теpитоpiï Укpaïни - сyшi, вод, нaдp, пов^яного пpостоpy". Вiн визнaчaeться зaконaми Укpaïни, a тaкож ïï мiжнapодними договоpaми. Кaбiнет Мiнiстpiв Укpaïни у межax своïx повновaжень вживae зaxодiв що-до зaбезпечення оxоpони тa 3axMCTy деpжaвного коpдонy й теpитоpiï Укpaïни [5].
Вщповщно до стaттi 27 Зaконy Укpaïни "^о деpжaвний коpдон Укpaïни" оxоpонa деpжaвного коpдонy m сyшi, моpi, piчкax, озеpax тa iншиx водоймax поклaдaeться нa Пpикоpдоннi вiйськa Укpaïни, a в пов^яному пpостоpi - нa Вiйськa пpотиповiтpяноï обоpони Укpaïни. Стaття 33 зaзнaченого Зaконy зобов'язye деpжaвнi оpгaни, гpомaдськi оpгaнiзaцiï, посaдовиx осiб нaдaвaти Пpикоpдонним вiйськaм Укpaïни всебiчнy допомо-гу в оxоpонi деpжaвного коpдонy Укpaïни. Об'eкraми, пpиpiвняними до деpжaвноï теpитоpiï, e моpськi й повiтpянi судш, космiчнi коpaблi й стaнцiï, що мaють пpaпоp чи pозпiзнaвaльнi зтки дaноï деpжaви, a тaкож шдводш телегpaфнi кaбелi, тpyбопpоводи тa iншi об'eкти, яю нaлежaть цiй деpжaвi, aле знaxодяться 3a межaми ïï теpитоpiï. Tеpитоpiaльний yстpiй Укpaïни вщповщно до стaттi 132 Конститyцiï Укpaïни Гpyнтyeться нa тaкиx зaсaдax: цшсносп тa eдностi деpжaвноï теpитоpiï; поeднaннi центpaлiзaцiï тa децентpaлiзaцiï в здшсненш деpжaвноï влaди; збaлaнсовaностi соцiaльно-економiчного pозвиткy pегiонiв i3 вpaxyвaнням ïxmx iстоpичниx, економiчниx, екологiчниx, геогpaфiчниx i демогpaфiчниx особливостей, етнiчниx i
110
культурних традицiй. У статтi 133 Конституцп Укра!ни проголошуеться, що систему адмшютративно-теритс^ального устрою Укра!ни складають Автономна Республша Крим, областi, райони, мюта, райони в мiстах, селища й села. Адмшютративно-територiальний устрiй Укра!ни е трирiвневим: вищий рiвень теритс^альних одиниць становлять Автономна Республiка Крим, обласп та мiста Ки!в i Севастополь, яю мають спецiальний статус; середнш рiвень - райони i мiста обласного пщпорядкування; ниж-чий рiвень - райони в мютах, мiста районного пщпорядкування, селища i села [1].
До територiальних одиниць вищо! ланки вiдносяться Автономна республша Крим i 24 областi, серед областей тшьки двi (Волинська i Закарпатська) е такими, у яких назва не спiвпадае з назвами обласного центру. Стосовно кшькосп адмшютративних одиниць у зазначених регiонах, то тут спостертаються значнi вiдмiнностi. Кратнють (спiввiдношення кiлькостi) сягае кiлька разiв. Так, наприклад, кiлькiсть сiльських райошв у Вiнницькiй i Харкiвськiй областях бшьша н1ж у Чернiвецькiй та 1вано-Франкiвськiй областях в 2,1 рази. При цьому на один район 1вано-Франювсько! та Тернопшьсько! областей припадае понад 30 сiльських рад, в той час як цей показник по Луганськш або Дншропетровськш обласп складае 11-12. Нерiвномiрнiсть проявляеться також у коефiцiентi спiввiдношення кшькосп районiв в областi до середнього по Укра!ш Рiзниця м1ж мшмальними та максимальними складае 2,5 рази. Приблизно ж таю тенденцп промислового розвитку вщображае показник кiлькостi селищ мюького типу по окремих регюнах Укра!ни. Бiльш н1ж третина з них (302 з 891) концентруються лише в трьох областях (Донецькш, Луганськiй та Харкiвськiй) [6].
Частина компактно заселено! територп Укра!ни, яка склалася внаслiдок господарсько! та шшо! суспшьно! дiяльностi i мае сталий склад населення та власну назву, зареестровану у встановленому законом порядку, являе собою населений пункт. Невелик поселення, що мають тимчасове значення та нестiйкий склад населення чи е об'ектами службового призначення в систем певно! галузi господарства (будiвлi залiзничних служб, будинки лiсникiв, шляхових майстрiв, поодинокi двори тощо), не е самостшними населеними пунктами i зараховуються до тих населених пункпв, з якими вони пов'язанi теритс^ально. За значенням у системi адмшютративно-теритс^ального устрою Укра!ни й мiста подшяються на мiста загальнодержавного значення (Кив, Севастополь), мiста обласного, республшанського (в Автономнiй Республiцi Крим) значення, мюта районного значення. У великих мютах як адмшютративно-теритс^альш одинищ визначаються також вiдповiднi частини цих мiст - райони.
Отже, як бачимо, не кожен населений пункт е самостшною адмшютративною оди-ницею. Адмшютративно-теритс^альний устрiй Укра!ни не е незмшним. Однi сiльськi населенi пункти об'еднуються пiд юрисдикцiю единих для них теритс^альних громад як первинних суб'ектiв мiсцевого самоврядування, iншi, навпаки, виходять з-пiд тако! юрисдикцil, роз'еднуються. Окремi населенi пункти (села, селища), яю розташованi близько в1д мют, намагаються увiйти п1д юрисдикцiю 1хшх територiальних громад, а органи самоврядування великих мют (з населенням понад 1 млн. ошб) порушують пи-тання про перетворення !х на мюта загальнодержавного значення. Конституцш Украши (пункт 29 статтi 85) визначае, що утворення та лiквiдацiя райошв, встановлення та змiна меж райошв i мiст, в1днесення населених пункпв до категорп мiст, найменування та перейменування населених пунктiв i райошв належить до повноважень Верховно! Ради
111
Укpaïни, a теpитоpiaльний ydprn Укpaïни визнaчaeться виключно зaконaми Укpaïни (пункт 13 стaттi 92) [1].
Пш^ння пpо змiнy теpитоpiï Укpaïни виpiшyeться виключно всеyкpaïнським pефе-pендyмом (стaття 73 Конститyцiï Укpaïни). Певш повновaження щодо виpiшення пи-тaнь aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльного yстpою мaють оpгaни викотавчох' влaди тa оpгa-ни мюцевого сaмовpядyвaння. Деякi питaння, пов'язaнi 3i стaтyсом aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльниx одиниць в Укpaïнi, pегyлюються Зaконaми Укpaïни "^о мiсцеве сaмо-вpядyвaння в Укpaïнi", "Пpо вибоpи депyтaтiв мiсцевиx paд тa сiльськиx, селищниx, мiськиx голiв" тa iншими в чaстинax, що не сyпеpечaть Конститyцiï Укpaïни [3; 7].
Особливим статусом в Укpaïнi коpистyeться Автономнa Респyблiкa Кpим. Змют aвтономiï тaкого aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльного yтвоpення визнaчaeться стaттями 134-139 Конститyцiï Укpaïни. Огаття 134 визнaчae Автономну Респyблiкy ^им як невiд'eмнy склaдовy чaстинy Укpaïни, тим сaмим пiдтвеpджyючи й зaкpiплюючи цiлiснiсть i недотоpкaннiсть теpитоpiï Укpaïни в межax iснyючиx коpдонiв. Taкий конститyцiйний пpипис повнiстю знiмae пигання щодо можливостi пpиeднaння Кpимy до бyдь-якоï iноземноï деpжaви чи шбуття ним стaтyсy сyвеpенноï деpжaви. 1з цieï стaттi тaкож випливae, що опитyвaння нaселення aвтономiï тa ^оведення мiсцевого pефеpендyмy щодо циx положень e aнтиконститyцiйним i не може мaти пpaвовиx нaслiдкiв.
3a конституцшною пpиpодою Автономнa Респyблiкa Кpим e фоpмою тaк звaноï теpитоpiaльноï (aдмiнiстpaтивно-теpитоpiaльноï) aвтономiï, суть якоï полягae пеpедyсiм у пpaвi ïï нaселення (гpомaдян вiдповiдноï деpжaви, якi постiйно пpоживaють у межax цieï aвтономiï) i rax оpгaнiв, якi воно обиpae, сaмостiйно виpiшyвaти питaння, що вщнесеш до вiдaння aвтономiï.
3i змюту стaтей 135, 136 Конститyцiï Укpaïни випливaють основнi деpжaвнi ознaки Автономноï Респyблiки Кpим:
вонa мae свою Конституцда;
у нiй дie (як pегiонaльнa) системa деpжaвниx оpгaнiв m чолi з Веpxовною Рaдою тa Рaдою Мiнiстpiв;
- ïï деpжaвнi оpгaни у межax своïx повновaжень пpиймaють пpaвовi aкrи, якi скга-дaють pегiонaльнy систему пpaвовиx aктiв Автономноï Респyблiки Кpим. Повновaжен-ня Автономноï Респyблiки Кpим визнaчaються Конститyцieю Укpaïни, 3aконом Укpaïни "Пpо Автономну Республшу Кpим", Конститyцieю Автономноï Республши Кpим [5].
Стaття 137 Конституцп Укpaïни встaновлюe пеpелiк питaнь, з якж Автономнa Респyблiкa Кpим здшснк^ ноpмaтивне pегyлювaння, a стaття 138 - пигань, яю нaле-жaть до вiдaння Автономноï Респyблiки ^им. Чaстиною дpyгою зaзнaченоï стaттi пеpедбaчaeться, що Автономнiй Респyблiцi Кpим зaконaми Укpaïни можуть бути делеговaнi й iншi повновaження. Конститyцiя Автономноï Респyблiки Кpим, пpийнятa нa дpyгiй сесп Веpxовноï Рaди Автономноï Респyблiки ^им i зaтвеpдженa 3aконом Укpaïни "^о зaтвеpдження Конститyцiï Автономноï Респyблiки ^им", бaзyeться нa ноpмax Конститyцiï Укpaïни, виклaдениx у ïï pоздiлi X "Автономт Респyблiкa Кpим" ra m iншиx ноpмax.
112
Частина перша статтi 1 Конституцп Автономно! Республiки Крим вщтворюе стат-тю 134 Конституцi! Укра!ни про те, що "Автономна Республша Крим е невщ'емною складовою частиною Укра!ни i в межах повноважень, визначених Конституцiею Укра!ни, вирiшуе питання, вщнесеш до !! вщання" Правовою основою статусу i повноважень Автономно! Республши Крим, Верховно! Ради Автономно! Республши Крим i Ради мшю^в Автономно! Республiки Крим е Конституцш Укра!ни, закони Укра!ни, Конституцш Автономно! Республши Крим (частина перша статп 2 Конституцi! Автономно! Республiки Крим). Особливють статусу Автономно! Республiки Крим у складi Укра!ни пiдтверджуеться також дiею Представництва Президента Укра!ни, статус якого визначаеться окремим законом Укра!ни.
Отже, вивчення конституцiйних засад теритс^ального устрою Укра!ни зумовлюе констатування того, що система теритс^ального устрою мае достатньо досконалий рiвень. Проте, без колiзiй не обiйшлося i у Основному Закон Укра!ни. 1снуе певна невщповщнють у Конституцi! Укра!ни м1ж назвою роздiлу IX "Теритс^альний устрш Укра!ни" i статтею 133 цього роздшу, яка вказуе не на систему теритс^ального устрою, а на систему адмшютративно-теритс^ального устрою. Очевидно, що поняття "теритс^альний устрш", як система всх територiальних утворень (в тому чист i посе-лень, поселенських утворень), значно ширше вiд поняття "адмшютративно-територiальний устрш", що визначае тшьки систему адмiнiстративно-територiальних одиниць.
Не дае чгтко! вiдповiдi i стаття 140 Конституцi! Укра!ни, де зазначено, що "мюцеве самоврядування е правом теритс^ально! громади - жителiв села чи добровшьного об'еднання у сшьську громаду жителiв кiлькох сiл, селища та мюта" Але у цш статтi фiгуруе термiн "сiльська громада", як об'еднання жителш кiлькох сш, що надае право законодавцю цей термш безперешкодно застосовувати. Таким чином, на рiвнi Конституцi! передбачена можливють об'еднання жителiв кiлькох сiл в одну сшьську громаду. У розвиток термшу "сшьська громада" можна за аналопею ввести поняття "селищна громада" i "мiська громада".
Короткий аналiз конституцiйних положень щодо територiального устрою свщчить, що розв'язати тi чи iншi колiзi! та неточностi можливо тiльки шляхом прийняття в1дпов1дного закону, як це i передбачено п. 13 статп 92 Конституцi! Укра!ни, де зазначено, що "теритс^альний устрiй Укра!ни визначаеться виключно законами Укра!ни". Тобто, е всi пщстави вважати, що врегулювання питань територiального устрою Конституцiею Укра!ни в1днесено до рiвня компетенцi! закону [2].
Як стверджуе Ю. Карпiнський, у поняттево-термшолопчному апаратi адмiнiстративно-територiальних одиниць е чимало суперечностей. Так у вiдповiдностi до статп 133 1Х-го роздiлу Конституцп Укра!ни систему адмiнiстративно-територiального устрою Укра!ни складають: Автономна Республiка Крим, обласп, рай-они, мiста, райони в мютах, селища i села. Якщо з нормами Конституцi! порiвняти iснуючу схему адмiнiстративно-територiального устрою, то можна виявити низку су-перечностей:
по-перше, поза перелшом адмiнiстративно - теритс^альних одиниць в нормах Конституцi! опинились мюью, сiльськi та селищнi ради;
113
по-друге, перелiк адмiнiстративно-територiальних одиниць включае як власне адмiнiстративно-територiальнi одинищ, таю як областi та райони, так i адмшютративно-територiальнi одинищ, яю по сутi е населеними пунктами: мюта, селища та села. Це спричинило певну плутанину в поняттях "адмшютративно-теритс^альна одиниця" та "населений пункт". Примiром, сiльська рада та село, селищна рада та селище мюького типу; мiсто обласного значення чи мiсто районного значення як адмшютративно-територiальнi одиницi та мюто як населений пункт;
по-трете, вщсутшсть базового рiвня адмiнiстративно-територiальних одиниць: сшьських та селищних рад неминуче приводить до порушення принципу повсюдностi територш, за яким значнi територп поза межами сел та селищ не належать ш до яко! адмшютративно-теритс^ально! одиницi [8].
Удосконалення територiального устрою Укра!ни е важливим аспектом з огляду на те, що адмшютративно-теритс^альний устрiй Укра!ни впливае на рiзнi питання функцiонування системи органiв виконавчо! влади, переважно на структуру, порядок формування, розмежування повноважень та оргашзащю !х дiяльностi. Але, сьогоднi Укра!на е формально унiтарною децентралiзованою державою з елементами децентратзацп i деконцентрацп владних повноважень [9].
Таким чином, анашзуючи конституцiйнi засади територiального устою Укра!ни, слiд зазначити, яке реформування системи та складових елементiв територiального устрою Укра!ни на конституцшному рiвнi е необхiдним важливим завданням, що у певнiй мiрi вплине на шдвищення соцiально-економiчного рiвня у держава Реформування необхщне з огляду на диспропорцда розташування населення, диспропорцда госпо-дарського потенцiалу територiальних одиниць, етнонащональний склад областей i репошв. Важливiсть даних завдань зумовлюеться мовними питаннями, питаннями адмiнiстративно-владних та бюджетних процесiв у регiонах, котрi не забезпечують ефективного державного устрою, основою якого мае бути оптимальний теритс^альний устрiй.
Список використаних джерел та лггература:
1. Конститущя Укра!ни. 1з змшами, внесеними зпдно 1з Законом Укра!ни № 2222. - IV ввд 08.12.2004. - К.: Велес, 2007. -48 с.
2. Конституцшш основи адмшстративно-територ1ального устрою Украши //http://www.oda.kherson.Ua/control/uk/data/koncepc/6.doc
3. Закон Украши Про мюцеве самоврядування в Укра!ш // Ввдомосл Верховно! Ради (ВВР) -1997, № 24 - Ст.170. // www.zakon.rada.gov.ua
4. Чернюк О.В. Вдосконалення системи адмш1стративно-територ1ального устрою в Укра!ш. -Автореф. канд. економ. наук: 08.00.05 -Ки!в, 2007. -20 с.
5. Закон Украши // Про державний кордон Украши // Ввдомосл Верховно! Ради (ВВР) - 1992, № 2. - Ст. 5 // http://zakon.rada.gov.ua
6. Чернюк О.В. Державна та регюнальна економ1чна полггика в умовах сталого розвитку // Продуктивш сили [ регюнальна економжа: Зб. наук. пр.: У 2 ч./ К.: РВПС Укра!ни НАН Укра!ни. -2003. -Ч. I. -С.179-183.
7. 7. Закон Укра!ни Про вибори депутата мюцевих рад та сшьських, селищних, мюьких голгв // Ввдомосл Верховно! Ради (ВВР) - 1998, № 3-4. - Ст. 15 // www.zakon.rada.gov.ua
8. 8. Картнський Ю.О. Анал1з проблем сучасного стану адм1шстративно-територ1ального устрою Укра!ни // Проблеми трансформаци територ1ально! оргатзаци влади. Зб1рник матер1ал1в та докуменлв. / Науковий редактор М. Пухтинський. - К.: Атжа, 2005. - С. 242-251
114
9. Задорожна М. Я. Рацюнатзащя адм1шстративно-територ1ального устрою Украши як необх1дна передумова децентратзаци, деконцентрацiï виконавчоï влади // В1сник Хмель-ницького шституту регюнального управлшня та права. - № 4 . - 2004. - С. 316-321.
Магновский И.И. Конституционные основания территориального устройства Украины: сегодняшний взгляд.
Совершен анализ конституционных основ территориального устройства Украины и освещены его составные элементы.
Ключевые слова: конституционные основы, территориальное устройство, территориальная единица, административно-территориальное устройство.
Magnovskiy I.I. Constitutional principles of the territorial order of Ukraine: look of contemporanenity.
The analysis of constitutional principles of the territorial order of Ukraine is carried out and its component elements are reflected.
Key words: constitutional principles, territorial order, territorial unit, administrative-territorial system.
Надшшла до редакцл 15.05.2009 р.
115
