CC BY
13Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 2. 2009 г. С. 102-107.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.26
АВТОНОМНА РЕСПУБЛ1КА КРИМ: ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ТЕРИТОР1АЛЬНО1
АВТОНОМП
Магновський I. Й.
Ки/вський нац/'ональний ун1верситет внутр1шн1х справ, Ки/в, Укра/на
У стат розглянуто основш шляхи реформування адмшстрагивно-правового статусу Автономно! Республшн Крим, визначено головш перспективи даного процесу.
Ключовi слова адмшстративно-правовий статус, автономГя, адмщстративно-теритс^альна реформа.
Авгономна Республша Крим являе собою надзвичайно важливий геостратепч-ний регюн, що являе собою форпост твденних Г твшчних векторГв полiгики, реп-он, який завжди притягував iнгерес основних кра!н регюну, таких як Росiя, Туреч-чина, Румушя. Тому, важливiсгь оптимального адмiнiсграгивно-геригорiального статусу пiвострову являе собою глобальне питання мГжнародно! безпеки в регюш, а вiдтак - актуалiзуе науковий штерес.
Проблемами адмiнiстративно-територiального статусу Криму займаеться знач-на кiлькiсть сучасних науковцiв. Такi вченi, як АдельсеГтова А. Б., Без'язич-ний В. Ф., Велiгодський В. М., Копиленко О. Л., Мамонова В. В. та багато шших вивчають питання територiального статусу Автономно! Республiки Крим (АРК). Проте, в умовах нових геополгшчних проблем безпеки необхщнють адмшютратив-но-територiального реформування автономи в Укра!ш вимагае нових тдходГв у пе-реосмисленнi та розробках шляхГв удосконалення конституцшно-правового статусу АРК.
Метою та завданням дано! статп е дослiдження перспективних шляхГв удосконалення реформування адмiнiстративно-територiального статусу Автономно! Рес-публГки Крим.
Сучасний статус Автономно! Республiки Крим визначений, насамперед, Кон-ституцiею Укра!ни [1], зпдно з якою вона е невщ'емною складовою частиною Укра-!ни. У свою чергу, Конститущя Автономно! Республiки Крим вщповщно до мГжна-родного права, свггово! практики розв'язуе проблему взаемовщносин мГж суверен-ною державою Г автономною республшою. Вона мютить модель iснування Г функщ-онування адмшютративно-територГально! автономи у складГ уштарно! держави, ви-ршуе основоположш питання верховенства Конституцп Укра!ни й сшввщношення нормативно-правових систем Укра!ни та автономи, оргашзацп влади в АРК, !! пов-новажень, власносп Г бюджету [2].
102
Характерною особливютю правового статусу Автономно! Республши Крим е те, що, опрiч наданих повноважень, вона мае сво! органи державно! влади й мюце-вого самоврядування, якi здiйснюють зазначеш повноваження. Верховна Рада Автономно! Республши Крим е представницьким органом, повноваження, порядок фо-рмування i дiяльностi якого визначаються Конституцiею Укра!ни, Законом Укра!ни «Про Верховну Раду Автономно! Республши Крим», Конституцiею Автономно! Ре-спублiки Крим (Гл. 6, ст. 21-33). У Конституцп Автономно! Республши Крим, на вiдмiну вщ попереднiх законодавчих актiв, визнано Верховну Раду як представни-цький, а не законодавчий орган влади. Таке положення вщповщае ст. 75 ще! Конституций за якою единим органом законодавчо! влади в Укра!ш е Верховна Рада Укра!ни [3].
Конститущя Автономно! Республiки Крим установлюе розмежування повноважень мiж органами влади Автономно! Республши Крим, зокрема, значна частина питань економши, сощально! сфери i практично всi питання оргашзацп роботи Ради мiнiстрiв Автономно! Республши Крим належать Верховнiй Радi АРК. З указаних питань, що мають нормативно-правовий характер, Верховна Рада Автономно! Рес-публiки Крим приймае постанови, а з питань оргашзацшно-розпорядчого характеру - ршення.
Органом виконавчо! влади Автономно! Республiки Крим е Рада мшс^в. Згщ-но зi ст. 35 Конституцi! АРК, Рада мшс^в формуеться i е вщповщальною перед Верховною Радою, i не бiльше двох разiв на рш подае звiт про свою дiяльнiсть уза-галi, а також щоквартально подае письмову iнформацiю про стан справ у сощально-економiчнiй, культурнiй та iнших сферах. Рада мшс^в АРК мае право скасовувати акти мшстерств i республiканських комггеив з питань виконання державних функ-цiй i повноважень, акти мюцевих адмiнiстрацiй, контролювати виконання органами мюцевого самоврядування повноважень, делегованих законами Укра!ни.
Важливу роль у розбудовi кримсько! автономi! вiдiграе представництво Президента Укра!ни. На основi порiвняльно-правового аналiзу конституцiйних норм, Закону Укра!ни «Про Представництво Президента Укра!ни в Республщ Крим» та Положення про Представництво Президента Укра!ни в Автономий Республiцi Крим необхiдно зазначити, що законодавчi норми, якi визначають конституцшно-правовий статус цього органу влади i його практична дiяльнiсть мають певнi розбь жностi. Це, насамперед, стосуеться положення ст. 39 Конституцп Укра!ни, що затвердила правову норму, вщповщно до яко! статус Представника Президента Укра-!ни в Автономнiй Республiцi Крим мае визначатися законом Укра!ни; тому це вима-гае приведення до Конституцп Укра!ни Закону «Про Представництво Президента Укра!ни в Автономнiй Республiцi Крим», а також прийняття iнших акпв, пе-редбачених Конституцiею Укра!ни (Роздш X), що будуть вiдповiдати !! вимогам [3].
Крим, який з 1475 р. належав до Османсько! iмперi!, а з 1772 р. формально не-залежний, був остаточно вщнесений до Росiйсько! iмперi! Машфестом царицi Кате-рини II вщ 8 квiтня 1783 р. Пщ час революцiйних подiй 1917-1920 рр. урядом бшь-шовикiв була утворена Кримська Автономна Республша в складi Росiйсько! федера-цi!, яка проюнувала до 1945р. У статусi звичайно! областi Крим переданий Укра!нi в
103
1954 р., що мотивувалося насамперед господарсько-економiчними обставинами. Подальшi претензп рошян на Крим законних тдстав не мають, оскiльки акт переда-чi був оформлений згiдно з ддачими тодi законами СРСР [4].
Так само не мають достатньо грунтовних тдстав i претензi! кримських сепаратиста на утворення самостшно! державностi, оскiльки «росшськомовне» населення не е окремою етшчною спiльнотою. Наявнють значно! кiлькостi етнiчних росiян у Криму також не може бути достатньою тдставою для утворення мюцево! держав-ностi, оскiльки тодi слщ говорити про весь пiвденно-схiдний регюн та iншi областi Укра!ни, де також живе багато рошян [1].
Сдиною легiтимною основою утворення Кримсько! Автономi! слiд визнати кримськотатарський чинник. Тривале юнування Кримського ханства сприяло етшч-нiй консолiдацi! й призвело до утворення особливого кримськотатарського етносу. Але його юторична доля в умовах росшсько-радянсько! iмперi! склалася досить тра-гiчно, а його право на самовизначення не було належним чином враховане тд час великих потрясшь у ХХ ст. Зростання кшькосп переселенцiв з Укра!ни та Роси, а з iншого боку, м^ращя кримських татар до Туреччини у ХУШ-Х1Х ст. створили си-туацiю, коли суто етнiчна державнють перетворилася б на засiб пригшчення нових переселенцiв, якi становили основне населення в мютах Криму й робили значний вклад в економiчну модершзащю пiвострова.
Отже, коли в 1918-20 рр. реально виникла можливють формування Кримсько! Автономи, головною тдставою тут була наявнють кримськотатарського етносу з певними державницькими та культурними традищями, але характер цiе! автономи не м^ бути суто еттчним. Кримська Автономiя може iснувати тшьки як засiб узго-дження штерешв кримських татар та iнтересiв шоеттчних верств населення твост-рова. Як тшьки кримських татар було депортовано, потреба в такш автономи вщпа-ла i Крим став звичайною областю. Але з !х поверненням об'ективна потреба в автономи знову виникае, оскшьки вщбуваеться реконструкщя ситуацi! 1918-20 рр.
Створення суто етшчно! автономi! в Криму реально неможливе, хоч би як цього бажали деяю кримськотатарсью полiтики, так само як неможливе взагалi юнування Кримсько! Автономи без кримських татар, хоч би як цього прагнули деяю «росшсь-комовт» полiтики. Тому, потрiбна вiдповiдна консолiдацiйна iдеологiя сшвюну-вання, що вiдображае iнтереси рiзних верств населення Криму. А така щеолопя може бути сформована лише на груш! вiдповiдного розумшня об'ективного характеру кримсько! моделi державносп [4].
Якщо бути неупередженим, а свщомо i об'ективно ощнити територiально - ет-нiчний розподш Укра!ни, то неможливо не помггити !! дуже iстотну регiональну вь дмiннiсть. Адже Донбас не можна порiвняти з Закарпаттям, Приднiпров'ям з Ивд-нем. Кожний з цих регюшв мае сво! особливостi, котрi вiдрiзняють його вiд iнших, i якi водночас виступають об'ективною основою для рiзного типу господарювання, для вироблення свое! моделi соцiального розвитку.
Крим у складi Укра!ни - це ушкальна територiя. Можна назвати не менше п'яти постулатiв, на яких базуеться кримська регюнальна парадигма. Це - природна ушкальнють, юторична своерщнють, полiетнiчнiсть Криму, специфiчнiсть госпо-
104
дарського комплексу, геополгтична значимють, яка, в разГ негативного розвитку по-дш, може призвести до глобального мГжнародного конфлшту [1].
З огляду на щ обставини, обрано такий шлях автономГзаци Криму, що дасть змогу впевнено розвиватись цьому регюну, збереже мир Г спокш в Укра!ш на шляху !! утвердження як демократично!, незалежно! правово! держави.
Необхщно тдкреслити, що майбутня Укра!на повинна бути централГзованою державою з ознаками федералГзаци. Центр повинен делегувати регюнам таю повно-важення, щоб вони самостшно проводили полгшку реформ, спираючись на етшчну та територГальну специфГку регюну, Г брали за це на себе вщповщальшсть. Крим для цього можна було б використовувати, як полГгон де «вщпрацьовуються» можливГ варГанти реформ.
Зауважимо, що проблема Криму - це складний вузол своерщних, специфГчних питань, розв'язання яких можливе лише в комплекс Г в рядГ тих загальнодержавних проблем, з якими згткнулась Укра!на на шляху становлення свое! державностг
Розглянемо чотири найбшьш важливГ аспекти проблеми Криму. ТериторГаль-ний аспект мае мГждержавну Г внутршньодержавну сторони. Полгтичне розв'язання першо! складово! частини передбачало прийняття вщповщного документу, який би врегульовував вщношення мГж Укра!ною Г РосГею. Такий широкомасштабний Дого-вГр мГж Укра!ною Г РосГею вже тдписано Г час покаже, чи вш стане дшсно юторич-ним документом, який буде регламентувати взаемовщносини мГж нашими кра!нами. Також виршеним можна рахувати Г внутршньодержавний аспект тсля прийняття Конституцп Автономно! РеспублГки Крим. Хоча це не означае, що вс правовГ питання остаточно узгодженг
Вшськово-стратепчний аспект кримсько! проблеми, пов'язаний з його особли-вим геополгтичним розташуванням Г базуванням в СевастополГ Чорноморського флоту Роси, в принциповому плаш теж з'ясований, хоча ще й потребуе цшо! низки уточнень щодо окремих питань, пов'язаних з умовами базування Чорноморського флоту [5].
АналГз конституцшних норм, як визначають природу та компетенщю оргашв Автономно! РеспублГки Крим, свщчить, що !! конституцшно-правовий статус мае суттевГ особливостг З одного боку, Кримську автономда не можна вщнести до поль тично! форми територГально! автономи: Автономна РеспублГка Крим не конститу-йована як державоподГбне утворення Г, вщповщно, населення Криму не може ви-ступати суб'ектом власно! державно! влади. Ця обставина зумовлюе вщсутшсть ш-ституту громадянства Автономно! РеспублГки Крим, власно! системи законодавства та державного статусу оргашв Автономно! РеспублГки Крим: Верховна Рада Автономно! РеспублГки Крим визнаеться представницьким органом Автономно! Респуб-лГки Крим (вона позбавлена статусу органу законодавчо! влади, який мала за Кон-ститущею Укра!ни 1978 року), суди, як здшснюють правосуддя в Автономнш Рес-публщГ Крим, вщнесеш до едино! системи судГв Укра!ни (ст. 136 Конституцп Укра-!ни) тощо [6].
З шшого боку, Автономна РеспублГка Крим мае конституцшш характеристики, яю, як правило, не притаманш звичайнш адмшютративно-територГальнш автономи.
105
Це, зокрема, офщшна назва Кримсько! автономи - республша, яка вказуе державо-подiбну природу автономного утворення, визначений Конститущею Автономно! Республши Крим статус Ради мiнiстрiв Автономно! Республши Крим як органу ви-конавчо! влади Автономно! Республiки Крим (ст.ст. 3, 35), а не органу виконавчо! влади в Автономнш Республщ Крим, що може надати пiдстави говорити про юну-вання «власно!» державно! влади Автономно! Республши Крим; наявнiсть «влас-них» державно-правових символiв (герб, прапор, гiмн, столиця), яю скорiше висту-пають атрибутом держави чи державоподiбного утворення [1].
Отже, корисним для розвитку сучасного конституцшно-правового статусу Автономно! Республши Крим може бути творче використання таких положень:
- приведення окремих положень Конституцп АРК та нормативно-правовий акта автономи у вщповщнють до Конституцп Украши. Зокрема, регламенту Верховно! Ради АРК, постанов про кадрову роботу, про Рахункову палату АРК, про управ-лшня майном;
- необхщним е розширення компетенци автономп в економiчнiй i соцiальнiй сферах. Урегулювання на законодавчому рiвнi правового режиму власностi Автономно! Республши Крим, бюджетних вщносин мiж державним центром i автономь ею, якi будуються на застарших законах i не враховують повноважень АРК, перед-бачених ïï Конститущею;
- принципово важливим завданням оргашв державноï влади Украïни е кореля-цiя основних законiв i нормативно-правових акта, якi визначають правовий статус АРК та ïï повноважень у складi унiтарноï держави; органiзацiйно-правовi засади Верховноï Ради, Ради мiнiстрiв автономи та Представництва Президента Украши в Криму, як в продовж дослщжуваного перюду були у станi кризи. Одним iз основних завдань на сучасному етапi державотворення мають стати вдосконалення вико-навчоï влади, тдвищення ïï вiдповiдальностi, чiткiше, на законодавчому рiвнi, роз-межування повноважень мiж Верховною Радою АРК i Радою мiнiстрiв АРК як важ-ливоï складовоï центральних органiв державноï влади, що сприятиме полiпшенню функщонування механiзму Украïнськоï держави взагалi [3].
Специфша дiяльностi Автономноï Республiки Крим вимагае створення власних ефективних механiзмiв управлiння полiтичною та економiчною сферами регюну. Для розв'язання цiеï проблеми необхщно: з боку Криму - запропонувати погоджен-ня (демократичним шляхом) мехашзму у формуваннi органiв управлшня i техноло-гiю проведення дiалогу з ключових питань за участю представникiв усiх етнонащо-нальних груп населення; з боку Украïни - забезпечити правовий захист шфраструк-тури управлiння автономiею вiд коливань полiтичноï кон'юнктури, а також вироби-ти новi правовi форми оперативноï взаемоди та стратегiчного управлiння автономною республшою. Лише концептуально погодивши шляхи подолання зазначених проблем, можна переходити до приведення в несуперечливу систему вшх закошв i нормативно-правових акпв, що визначають конституцшно-правовий статус АРК, взаемини Украши i автономи. За цих умов закон i порядок стануть основними регуляторами стабшьносп й безконфлштного розвитку [3].
106
Таким чином, единим вектором адмiнiстративно-територiальноï реформи крим-сько1 автономи, на погляд автора, е надання максимальних культурно-нацюнальних прав нацюнальним меншинам Криму та одночасне посилення центральноï виконав-чоï влади у Криму, з метою потужного контролю над сепаратистськими прагнення-ми вщцентрових полiтичних елементiв. Кримська автономiя мае бути повноцiнною територiальною одиницею у складi унiтарноï Украши з максимальним правовим забезпеченням балансу етнонацюнальних iнтересiв у регiонi, що буде запорукою стабiльностi у чорноморському басейш.
Перелiк лiтератури
1. Конститущя Украïни ввд 28.06.1996. - К. : ТОВ «Вид-во «Юридична думка», 2006. - 120 с.
2/ Конститущя Автономно Республши Крим // Ввдомосл Верховноï Ради Украïни. - 1999. - N 56. - Ст. 43.
3. Велггодський В. М. Особливосл пошуку оптимально модел1 адмшстративно-теритс^ального устрою Криму в 1991-2000 рр. / В. М. Велиюдський // Культура народов Причерноморья. - 2003. -N46. - С. 127-130.
4. Парахонський Б. Кримськотатарська проблема: сучасний стан i перспективи ïï виршення / Б. Парахонський // Кримсью студiï. - 2000. - №1. - С. 25-35.
5. Багров М. В. Проблеми Криму та шляхи ïx виршення / М. В. Багров // Культура народов Причерноморья. - 1998. - N 5 (продолжение). - С. 475-478.
6. Новик В. П. Система адмшстративно-теритс^ального устрою Украши: swot-аналiз / В. П. Новик // Ушверситетсью науковi записки, 2007. - № 3 (23). - С. 70-78.
Магновский И. И. Автономная Республика Крым: перспективы реформирования админи-смтративно-правового статуса территориальной автономии / И. И. Магновский // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия: Юридические науки. -2009. - Т. 22 (61), № 2. - С. 102-107.
Рассмотрены основные пути реформирования административно-правового статуса Автономной Республики Крым, определены главные перспективы данного процесса.
Ключевые слова: административно-правовой статус, автономия, административно-территориальная реформа.
Magnovskiy 1 Autonomous republic Crimea: prospects of reforming of an adminismtrativno-legal status of a territorial autonomy / I Magnovskiy // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series: Juridical sciences. - 2009. - Vol. 22 (61), № 2. - Р. 102-107.
The basic ways of reformation of administration and legal status of Autonomous Republic of Crimea are considered, certainly main prospects of this process.
Keywords: administration and legal status, status, autonomy, administrative-territorial reform.
НадШшла до редакцп 10.10.2009 р.
107
