CC BY
12Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60), № 1. 2008 г. С. 61-67.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.553 (477.75)
Адельсе^ ова А.Б.
ДЕЯК1 ПРОБЛЕМИ КОНСТИТУЦ1ЙНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАН1ЗАЦП ТА Д1ЯЛЬНОСТ1 ВЕРХОВНО!' РАДИ АВТОНОМНО!'
РЕСПУБЛ1КИ КРИМ
На OCHOBÎ аналiзу законодавства Украши в CTaTTi розглядаеться конституцшно-правове забезпечення оргашзацп та дiяльностi Верховно1 Ради Автономно1 Республiки Крим. Автор дослщжуе особливостi правового регулювання дiяльностi Верховно1 Ради АРК.
Ключовi слова: законодавство Украши, закон, нормативно-правовий акт.
Важливим напрямком дослщження дiяльностi Верховно1 Ради Автономно1 Республiки Крим е аналiз теоретичних проблем нормативного регулювання питань оргашзацп та дiяльностi згаданого представницького органу. Аналiзу подiбних проблем присвячено чимало дослщжень (у тому чи^ монографiчних) iз загально1 теорiï права та конституцiйного (державного) права (С.Н. Братуся, А.В. Мщкевича, М.А. Шафiра, А.Ф. Шебанова, С.В. Поленiноï та iн.). Тим часом, питання з'ясування проблем конституцшно-правового забезпечення оргашзацп та дiяльностi Верховноï Ради Автономноï Республiки Крим залишаються мало дослщжуваними.
Метою дослiдження статтi е здшснення аналiзу законодавства Украïни, визна-чення системи законодавства Украши про Верховну Раду Автономно!' Республши Крим, з'ясування особливостей правового регулювання дiяльностi Верховноï Ради Криму.
Законодавство про Верховну Раду Автономноï Республiки Крим можна визна-чити як частину системи законодавства Украши, що закрiплюе правовий статус Верховноï Ради Автономноï Республши Крим, ïï повноваження, правовий статус депутата представницького органу автономи, органiзацiйно-правовi форми його дiяльностi, взаемовiдносини з шшими органами публiчноï влади.
Важливим у цьому аспект е питання класифшацп нормативно-правових актiв, що регулюють питання органiзацiï та дiяльностi Верховноï Ради АРК, та належать до системи законодавства про представницький орган автономи. В юридичнш лiтературi придшена значна увага дослiдженню поняття, юридичноï природи та ос-новних ознак нормативних акпв, а також аналiзу iерархiï мiж окремими видами цих акпв [1, с. 76; 2, с. 31-160; 3, с. 32]. Водночас переконливо показаш й розходження в юридичнш силi акпв, що видаються тим самим органом, у залежносп вiд формальноï органiзованостi тих чи шших актiв [4]. Це дае можливють говорити про
багаторiвневий характер iерархiчно! структури законодавства. У сучасних умовах доцшьно розрiзняти такi рiвнi iерархiчно! структури законодавства, яю регулюють питання у сферi оргашзацп та дiяльностi Верховно! Ради Автономно! Республши Крим: Конститущя Укра!ни як Основний Закон держави; закони Укра!ни; пiдзаконнi нормативно-правовi акти. Треба зазначити, що перерахованi системи взаемоддать одна з одною та об'еднаш единим ieрархiчним зв'язком, однак характер та активнють взаемодi! рiзних структурних частин вiдмiннi.
Основу теоретико-правового осмислення питань оргашзацп та дiяльностi Верховно! Ради АРК становлять норми Конституцп Укра!ни, якi визначае принциповi засади органiзацi! та дiяльностi зазначеного представницького органу автономи. Цi норми опосередковують найважливiшi суспiльнi вiдносини, що скла-даються в процесi дiяльностi представницького органу автономi!. Шляхом врегулю-вання цих вiдносин Конституцiя Укра!ни здiйснюе опосередкований вплив на !х закрiплення в актах поточного законодавства, спрямовуе розвиток правового регу-лювання в цiй сферi, об'ективно вимагае виникнення ряду похiдних вiдносин i принаймнi частково прогнозуе !х змют. Отже, в сенсi регулювання вщносин, що розглядаються Конституцiя Укра!ни мае перспективну спрямованють, формулюючи загальнi вимоги щодо прийняття вiдповiдних законiв та !х змiсту [5, с. 15].
Присвячений Автономий Республiцi Крим X роздш Основного Закону Укра!ни передбачае здшснення широко! програми законодавчих робгг, що включае як пiдготовку нових законодавчих акпв, так i внесення необхщних змiн до вже юнуючих. Однак, специфiка побудови i розвитку системи законодавства полягае в тому, що при прийнятп кожного нового нормативного акту, нормо- творець повинен виходити не тшьки з характеру розв'язуваних ним завдань, а й враховувати чин-ник наявносп на момент прийняття вщповщного акту певно! системи вже юнуючого законодавства. Тому, вплив системи законодавства на побудову та по-дальший розвиток ще! системи виявляеться в тому, що нормотворець зв'язаний у сво!х ршеннях ступенем розробленосп законодавства в конкретнш сферi [6, с. 32].
Отже, втшення в життя саме конституцшних норм е важливим завданням законодавщв, що мають розробити i впровадити в життя законодавчу модель функщонування Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, а також практикiв -службовщв даного органу, на яких покладаються важливi обов'язки щодо безпосе-реднього втiлення визначено! законодавством моделi в життя. Нормативно-правова сторона зазначеного питання полягае в формально-юридичному закршленш на рiвнi Основного Закону держави основних рис здшснення публiчно! влади та !х зв'язку iз загальними конституцiйними засадами.
Водночас важливо вщзначити, що Конституцiя Укра!ни встановлюе лише базов^ найзагальнiшi, вiдправнi положення, що визначають специфшу дiяльностi Верховно! Ради АРК. Це зумовлено насамперед рамковим характером конституцiйного регулювання суспшьних вiдносин, неможливiстю !х визначення i врегулювання в рамках головного законодавчого акту держави.
Як вiдзначав Б.А. Страшун, "скупi рядки конституцiй мiстять часто величезний змют, який не лежить на поверхш тексту i до якого слщ додумуватися шляхом докладного аналiзу конституцiйних норм, спонукаючи тим самим до вдумливого
62
засвоення матерiалу, до вiдповiдального та конструктивного тдходу" [6, с. 402]. Але така конституцiйна "скутсть" об'ективно зумовлюе штенсивний характер поточно! законодавчо! роботи по докладному виршенню проблем, пов'язаних з регулюванням цих взаемовiдносин.
Водночас саме конституцшне закрiплення формування та функцюнування представницького органу автономii стимулюе пошук оптимальних варiантiв законо-давчого закршлення правово! природи даного представницького органу в шших за-конодавчих актах - насамперед законах Укра!ни.
Тому наступним рiвнем правового регулювання дiяльностi Верховно! Ради АРК е законодавчий рiвень, тобто система нормативно-правових акта вищо! юридично! сили, що впорядковують, регламентують та охороняють найважливiшi суспшьш вiдносини у сферi здiйснення державних та самоврядних повноважень на мюцевому рiвнi.
Система вiдповiдних законодавчих акпв складаеться з двох пiдсистем: 1) законодавчi акти спецiального характеру; 2) законодавчi акти, що регулюють окремi правовiдносини у данiй сферi (це, як правило, галузевi законодавчi акти, що регулюють окремi сторони, види суспшьних вiдносин). У сучасних умовах до першо! групи законодавчих акпв вщносяться насамперед закони Укра!ни "Про Верховну Раду Автономно! Республши Крим" вiд 10 лютого 1998 року, "Про затвердження Конституци Автономно! Республши Крим" вiд 23 грудня 1998 року, "Про вибори депутата Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, мюцевих рад та сшьських, селищних, мiських голiв" вiд 6 квгтня 2004 року тощо.
До друго! групи законiв належать окремi норми Бюджетного, Земельного, Цившьного та Господарського кодекшв Укра!ни, а також закошв Укра!ни "Про мiсцеве самоврядування в Украш", "Про судоустрiй Укра!ни", "Про систему опо-даткування", "Про власшсть", "Про передачу об'ектiв державно! та комунально! власностi" та iн.
По вщношенню до конституцiйних норм положення законодавчих акта вищо! юридично! сили, що втшеш в поточних законах, виступають як похщш, вторинш, конкретизуючи. Проте, це не применшуе !х значення, а лише засвiдчуе нижчий, порiвняно з конституцiйним, рiвень регламентацп вiдповiдних правовiдносин.
Аналiзуючи сферу нормативно-правового забезпечення оргашзацп та дiяльностi Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, слщ також враховувати ряд рiшень Конституцшного Суду Укра!ни, якi спецiально були присвячеш певним аспектам органiзацiйно-правовоi дiяльностi представницького органу автономii. Серед них слщ згадати ршення Конституцшного Суду Укра!ни у справах: про адмiнiстративно-територiальний устрiй вiд 13 липня 2001 року [7]; про правовi акти Верховно! Ради Автономно! Республши Крим вiд 27 лютого 2001 року [8]; щодо сумiсностi посади сшьського, селищного, мiського голови з мандатом депутата Верховно! Ради Автономно! Республши Крим вщ 20 травня 2004 року [9]; про вибори депутата Верховно! Ради Автономно! Республши Крим вщ 17 квгтня 2003 року [10]; про Конститущю Автономно! Республши Крим вiд 16 ачня 2003 року [11] тощо.
63
Багато в чому це зумовлено тим, що ршення i висновки Конституцшного Суду Укра!ни, як слушно зазначае В.М. Шаповал, хоча й „не можуть мати характер нор-мативно-правових акпв, що здатш активно впливати на регулювання суспшьних вщносин", проте „справляють вплив на сферу правотворчосп". Зокрема, результатами його дiяльностi „може бути фактичне скасування "шдконтрольних" правових актiв i тим самим негативний за суттю вплив на здiйснювану уповноваженими органами правотворчють" [12, с. 29].
Однак, у цьому вщношенш можна приеднатися до думки вчених, яю вважають, що Конституцшний Суд Укра!ни в процесi вирiшення питань про вщповщшсть Конституцi! насамперед законiв чи офщшного тлумачення Конституцi! i закошв Укра!ни не повинен, брати на себе виршення питань, якi об'ективно вщносяться до сфери законодавчого регулювання. Адже наявнiсть у законах з питань територiально! органiзацi! влади (в тому чи^ на рiвнi Автономно! Республши Крим) вiдповiдних положень, яю вiдсутнi в Конституцi!, не завжди може розгляда-тися як тдстава для визнання !х неконституцiйними, оскшьки Конституцiя бшьш-менш вичерпно регулюе лише вщносини, що складаються в процес здiйснення державно! влади насамперед мiж вищими органами держави, зокрема мiж парламентом, Президентом Укра!ни та Кабiнетом Мiнiстрiв Укра!ни. Що ж стосуеться оргашзацп влади на мюцях, то цi питання мають виршуватися здебiльшого на зако-нодавчому рiвнi [13, с. 65].
Ось чому, як вщзначалося в лггератур^ в процесi вирiшення питань щодо конституцшносп законiв чи офiцiйного тлумачення Конституцп i законiв Укра!ни з питань оргашзацп влади на мюцях ключовим мае бути питання про межi конституцшного i законодавчого регулювання.
Дослщжуючи систему тдзаконних нормативно-правових акпв, необхiдно вiдзначити про !х диференщащю на двi групи: нормативно-правовi акти централь-них органiв державно! влади (насамперед вищих оргашв держави) та нормативно-правовi акти мiсцевих оргашв влади. Зазначений подш здiйснений залежно вщ юридично! сили згаданих акпв, оскiльки юридична сила актiв першо! групи е ви-щою, шж друго!. Однак не можна стверджувати про багато чисельнють актiв, яю належать до першо! групи, що пов'язане зi специфiкою правового регулювання.
Важливу роль у системi нормативно-правових акпв, яю регулюють питання оргашзацп та дiяльностi Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, вiдiграе Конституцiя АРК, яка належить до шдсистеми закошв. Цей висновок базуеться на особливостях прийняття цього нормативного акту, а також на особливому предмет його регулювання.
Зокрема, прийнята Верховною Радою АРК Конститущя автономи набувае юри-дичних властивостей iз того моменту, коли вона стае невщ'емною частиною закону Укра!ни про !! затвердження. До того ж наступним аргументом на користь характеристики Конституцп АРК як рiзновиду закошв Укра!ни виступае п. 13 ч. 1 ст. 92 Основного Закону Укра!ни, зпдно з яким територiальний устрiй держави визначаеться виключно законами Укра!ни. Аналiзуючи цi положення, а також вра-ховуючи те, що наявне згадування про Конститущю АРК в Основному Закош Укра!ни, це дало можливють охарактеризувати !! як оргашчний закон [13, с. 11]. Що
64
ж до предмету правового регулювання, згаданий нормативно-правовий акт врегульовуе суспшьш вiдносини, що вiдбуваються на територи Автономно! Республiки Крим, норми якого мають пряму дда. Зважаючи на це, Конститущя АРК мае найвищу юридичну силу серед нормативно-правових акпв, яю стосуються пи-тань оргашзацп влади в Автономнiй Республiцi Крим, а тому вс iншi правовi акти повиннi прийматися на !! основi i вiдповiдати !й.
Термш мнормативно-правовi акти Автономно! Республiки Крим" уперше використовуеться в Конституцii Укра!ни та Конституцii Автономно! Республiки Крим, хоча в державно-правовш практицi вш застосовувався й ранiше. Вiдповiдне поняття вiдображае те, що цим актам властивий тдзаконний характер, який включае вщповщнють цих актiв не лише Конституцп i законам Укра!ни, а й актам Президента Укра!ни, Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни, що виданi у межах !х повнова-жень. Такий характер нормативно-правових акпв Верховно! Ради АРК випливае зi змiсту положення ч. 1 ст. 135 Конституци Укра!ни, за яким вони „не можуть супер-ечити Конституцii i законам Укра!ни та приймаються вщповщно до Конституцii Укра!ни, законiв Укра!ни, актiв Президента Укра!ни i Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни та на !х виконання".
У такому контекст нормативно-правовi акти Автономно! Республши Крим утворюють у системi законодавства Укра!ни вiдносно вiдокремлену пiдсистему нормативних акпв, дiя яких поширюеться на територда Автономно! Республiки Крим. Перелш питань, з яких Автономна Республша Крим здiйснюе нормативне регулювання, визначений у Конституци Укра!ни (ст. 137) та Конституцп АРК (ст. 18). Поняття „нормативно-правовi акти Автономно! Республши Крим" е бшьш широким за змютом i включае в себе рiзнi за формою та юридичною силою нормативш акти Верховно! Ради АРК, Ради мiнiстрiв АРК та шших республiканських органiв.
Проте ключова роль у системi нормативно-правових акпв Автономно! Республши Крим варто належить нормативно-правовим актам Верховно! Ради АРК, яю мають найвищу юридичну силу у цш систему що зумовлено природою пред-ставницького органу автономп. Принагiдно треба зазначити, що за сво!м призна-ченням нормативно-правовi акти Автономно! Республiки Крим подшяються на два види. Однi з них покликаш здiйснювати безпосередне регулювання суспшьних вiдносин у процесi реалiзацii функцiй автономно! республiки. Приймаючи !х пред-ставницький орган автономii виршуе найважливiшi питання життя автономного утворення, встановлюе обов'язковi для виконання на всш територii Автономно! Республiки Крим правовi норми. Iншi - носять допомiжний характер. Вони призначенi для затвердження чи введення в дда шших акпв Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, а тому самостшного значення не мають. За змютом вщповщних положень Конституци Автономно! Республши Крим Верховна Рада АРК приймае нормативно-правовi акти у формi постанови, а акти застосування норм права (акти шдивщуально! ди) - у формi ршень (ст. 27).
Нормативно-правовi акти Верховно! Ради АРК можна подшити на двi групи. До першо! групи вiдносяться акти за допомогою яких здшснюеться нормативне регулювання у сфер^ вiднесенiй до вщання Автономно! Республiки Крим, а друго! - акти, яю регулюють внутрiшньо органiзацiйнi питання дiяльностi Верховно! Ради
65
АРК. Зпдно з цшями вiдповiдного дослiдження до останнiх вщноситься насамперед Регламент Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, який був затверджений Постановою Верховно! Ради вщ 30 червня 1998 року [14].
Таким чином, резюмуючи результати проведеного дослщження зроблено вис-новок, що присвячений Автономий Республщ Крим X роздш Основного Закону Укра!ни передбачае здшснення широко! програми законодавчих робiт, що включае як тдготовку нових законодавчих акпв, так i внесення необхщних змiн до вже iснуючих.
Оцшюючи стан та рiвень урегульованостi дiяльностi Верховно! Ради АРК, слiд мати на увазi специфiку рамкового регулювання цих вщносин, визначену Конституцiею Укра!ни, особливостi застосування вiдповiдних конституцiйних та законодавчих норм у зазначенш сфер^ а також iснуючу практику конституцшного судочинства з цих питань.
Таким чином, приймаючи Конститущю Укра!ни, законодавщ фактично обiйшли увагою бiльшiсть найгострших проблем дiяльностi Верховно! Ради Автономно! Республши Крим, залишивши розв'язання цих проблем на рiвень по-точних закошв, а також на рiвень нормативно-правових актiв АРК, вiдповiдно до !! предмета вiдання. Об'ективна потреба врегулювання бшьшосп проблем, що вини-кають у процесi дiяльностi представницького органу автономи, вимагае регламентацi! вщповщних суспiльних вiдносин на рiвнi звичайних закошв, необхщшсть прийняття яких прямо передбачена Конститущею Укра!ни.
Список використаних джерел та лггература:
1. Неделько О.О. Взаемов1дносини оргашв представницько! та виконавчо! влади в Автономнш Республщ Крим: теоретико-практичний аспект // Вюник Лугансько! академл внутршшх справ МВС 1м. 10-р1ччя незалежносл Укра!ни. - 2004. - №3. - С. 69-77.
2. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства /Под ред.С.Н. Братуся и И.С. Самошенко- М.1962. -240 с.
3. Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации /Советское государство и право. 1971.-№12.-С. 30-35.
4. Иоффе О.С. Структурные подразделения структуры права / Ученые Записки ВНИИСЗ. - Выпуск 14. -М.: Юрид. лит. -1963. - С. 32-45.
5. Шаповал В.М. Конститущя Укра!ни як форма адмшстративного права // Право Укра!ни. -2000.- №1. - С. 13-15.
6. Сравнительное конституционное право / Ред. коллегия: отв. ред. В.Е. Чиркин, и др. - М.: Манускрипт, 1996. -729 с.
7. Ршення Конституцшного Суду Укра!ни вщ 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 // Офщшний в!сник Укра!ни. - 2001. - № 29. - Ст. 1327.
8. Ршення Конституцшного Суду Укра!ни // Вюник Конституцшного Суду Укра!ни. - 2001. - № 1.
9. Ршення Конституцшного Суду Укра!ни // Вюник Конституцшного Суду Укра!ни. - 2004. - № 3.
10. Ршення Конституцшного Суду Укра!ни в1д 17 квггня 2003 року № 9-рп/2003 // Офщшний в!сник Укра!ни. - 2003. - № 17. - Ст. 791.
11. Ршення Конституц1йного Суду Укра!ни в1д 16 с1чня 2003 року № 1-рп/2003 // Офщшний в!сник Укра!ни. - 2003. - № 5. Ст. - 192.
12. Шаповал В. Становлення конституцюнал1зму в Укра!н1: проблем1 теорй // Право Укра!ни. -1998.- № 5.- С. 25-31.
13. Швачка Г.О. Правова природа нормативних акпв Автономно! Республ1ки Крим / Автореф....к. ю. н. - 12.00.01. - Х., 2004. - 21 с.
66
14. Постановление Верховной Рады Автономной Республики Крым "О Регламенте Верховной Рады Автономной Республики Крым" №109-11 // Сборник нормативно-правовых актов Автономной Республики Крым. - 1998.-№11.
Адельсеит ова А.Б. Некоторые проблемы конституционно-правового обеспечения организации и деятельности Верховной Рады Автономной Республики Крым.
На основе анализа законодательства Украины в статье рассматривается конституционное - правовое обеспечение организации и деятельности Верховной Рады Автономной Республики Крым.
Ключевые слова: Законодательство Украины, закон, нормативно-правовой акт.
Adelseitova A.B. The some problems of the constitution-legal securing of the organization and activities of the Supreme Council of the Avtonomic Republic of Crimea.
On the base of the analysis of the Ukrainin legislative in this article the constitution-legal securing of the organization and activities of the Supreme Council of the Avtonomic Republic of Crimea is considered by the author. The author investigates peculiaritys of the legal regulating of the activities of the Supreme Council of the Avtonomic Republic of Crimea.
Key words: Ukrainin legislative, law, normative-legl deed.
Надiйшла до редакцл 16.06.2008 р.
67
