CC BY
159
УДК 342.2 О. Ю. Лялюк,
канд. юрид. наук, доцент Нацюнальний утверситет «Юридична академ1я Украгни ¡мет Ярослава Мудрого», м. Харюв
ПРОБЛЕМН1 ПИТАННЯ СИСТЕМНО-СТРУКТУРНО! ОРГАШЗАЦП ВЛАДИ
АВТОНОМНО! РЕСПУБЛ1КИ КРИМ
Проведено аналiз сутност влади в АРК, й основних структурних складових; розглянутi елементи структури оргашв влади автономп, взаeмодiя мiж ними, а також з шшими пiдсистемами влади, що функцiонують на територп АРК, - державною й мунщипальною. Запропонованi основнi напрямки з удосконалення системно-структурно!' оргашзацп органiв публiчноi влади в АРК.
Ключовг слова: публiчна влада АРК, система публiчноi влади, системно-структурна органiзацiя, взаeмодiя в системi органiв влади.
На сучасному етат розвитку територiальноi оргашзацп влади важливу роль у конституцшно-правовш доктринi вiдiграe визначення правового статусу Автономно'! Республiки Крим. Для цього провадиться аналiз рiзних сфер функщонування 11 органiв i рiвня автономносп останнiх у процесi !'х оргашзацп й дiяльностi. Вивчали проблему функщонування оргашв влади АРК таю вчеш, як Б. В. Бабш, М. В. Багров, В. М. Вел^одський, О. Л. Копиленко, I. Й. Магновський, К. В. Смирнова [Див.: 2-4; 7; 8; 11] та ш.
У той же час залишаються певною мiрою недослщженими компетенщйш питання, пов'язанi зi взаeмовiдносинами автономп та И органiв з органами державно!' влади, з виршенням конфлштних ситуацiй, утворенням органiв автономп i встановленням !'х системи. У щлому ж вони стосуються повноцiнного життя населення АРК й реалiзацii ним права самоуправлшня, вiд яких щлком залежить i система органiв публiчно'! влади, функцiонуюча в межах АРК, як i проблеми, пов'язанi iз цим.
Як зазначае В. С. Чирюн, держава, будучи публiчно-владним утворенням е не просто володарюючою структурою. Вона ще й визначае предмети вщання й повноваження iнших оргашв публiчних гiлок влади, засади !'х оргашзацп й дiяльностi [12, с. 65]. А це позначаеться на взаемовщносинах оргашв державнох влади й оргашв автономп, де останш, незважаючи на декларований рiвень незалежностi й самостшносп, залежать вiд органiв державних.
У працях багатьох фахiвцiв-конституцiоналiстiв влада в Автономнш Республiцi Крим розглядаеться як самостшний вид публiчноi влади. Тому виникае питання про територiальну оргашзащю останньоi, Х! територiальнi меж1 й окремi додатковi умови х! юнування. Зокрема, В. С. Чиркiн указуе, що кожен вид публiчно-правового утворення мае свш рiзновид публiчноi влади. 1з цього можна констатувати, що мають право на життя таю категорп, як «публiчна влада села», «публiчна влада селища», «публiчна влада мюта» тощо. Водночас доречно виникае питання щодо !х кардинального розмежування, наявностi в них певних особливостей. I на цш пiдставi за браком тако! специфiки доводиться об'еднувати територiальну владу на цьому рiвнi пiд назвою «мунiципальна». У такий споаб вибудовуеться так званий полюистемний комплекс, у центрi якого - система публiчноi влади, вершиною яко'1, на думку науковця, виступае державна влада [12, с. 83]. За таких умов, з нашого погляду, втрачаеться рiвноправнiсть окремих видiв публiчноi влади, якi за своею сутшстю мають бути рiвноправними, щоб не втратити довiри населення й не привести до узурпацп влади. Аналiз компетенцii органiв державно!' влади в АРК свщчить про 1'х посилеш контрольнi повноваження щодо функцiонування системи цих органiв.
Влада в АРК поряд з мунщипальною й державною не лише мае вщповщну автономнють, а й гарантуеться низкою конституцшно-правових засад: незалежшстю й самостшшстю матерiально-фiнансовою, органiзацiйною, правовою та ш. Специфiка територп АРК полягае в тому, що вона об'еднуе 3 пiдсистеми органiв публiчноi влади, яю шляхом координацп функцiонують в и межах. Цей статус АРК пiдкреслюеться наявнiстю в нiй власно'1' Конституцп [5; 1999. - № 5-6. - Ст. 43] й деякими шшими прившеями. Однак формалiзацiя таких чинникiв на правовому рiвнi, як вбачаеться, потребуе ще доведення того, що система оргашв в автономп уособлюе певну специфiчну владу чи п вид.
Вважаемо, що слiд погодитися з позицiею С. В. Дрожжино'1', яка вказуе, що в теоретичному розумшш автономiя нащонально-державна е рiзновидом територiальноi, один зi способiв вирiшення нацiонального питання. Вона надае окремим територiям унарно!' держави, яю населяють представники нацiональних меншин, широко!' самостiйностi i власних атрибупв державностi, якi охоплюють: а) систему державно'1 влади, що формуеться незалежно вщ центру; б) конституцiйнi акти; в) установлену центром законодавчу компетенщю; г) офщшну мову; д) громадянство. Суб'ект нащонально-державно'1 автономп е державним утворенням, обсяг повноважень якого, по суп, не менший порiвняно з суб'ектом федерацп. Прикладом може бути статус Автономно!' Республiки Крим в Укрш'ш, хоча що стосуеться офщшно'1 мови i громадянства, нащонально-державна автономiя Криму, на думку вчено'1, мае низку недолiкiв [6, с. 15].
Як бачимо з аналiзу ст. 1 Конституцп АРК, специфша дiяльностi органiв щс! республiки полягае в тому, що разом iз власною правовою базою остання мае сво'1 органи публiчноi влади, подiбнi до яких не утворюються в шших регiонах Украши, власну територш, чiтко окреслену вiдповiдними межами, яю, однак, установлюються органами державно'1 влади, свою символшу тощо. Поряд iз цим в АРК як на рiвноправнiй адмiнiстративно-територiальнiй одиницi, передбачаеться створення системи державних оргашв - прокуратури, судiв, територiальних представництв центральних оргашв виконавчо! влади, мiсцевих державних адмшютрацш, а також низки специфiчних шституцш, властивих лише територп автономп. Отже, йдеться про поеднання на територп Криму дiяльностi державного апарату з апаратом АРК й органами мюцевого самоврядування.
Важливi функцп в межах автономп здшснюе державна влада, яка виступае штегруючим чинником щодо iнших видiв влади. На цьому рiвнi поряд з такими загальнодержавними органами влади, як Верховна Рада, Президент, Кабшет МЫс^в Украши, центральнi органи виконавчо! влади Укра!ни, суттеве значення мають державш органи, утворенi спецiально для роботи в АРК - Представництво Президента в АРК [2; 2000. - № 21. - Ст. 158] i мiсцевi державш адмшютрацп [2; 1999. - № 20-21. - Ст. 190], що функщонують у районах автономп й м. Севастополь Зазначеш органи публiчноi влади здшснюють переважно контрольно-наглядовi функцп щодо роботи оргашв влади АРК, представляючи в межах автономп Президента й уряд Украши. Парламентського представництва в АРК немае, що свщчить про особливий правовий статус Верховно! Ради АРК, яка сама представляе автономп, видае постанови й ршення, що мають для вах в п межах обов'язковий характер. У той же час акти, яю видае Верховна Рада Украши, е обов'язковими для виконання на всш територп Украши, в тому чист й на територп АРК, що свщчить лише про брак постшного мошторингу з боку парламенту Украши за дiяльнiстю Верховнох Ради автономп, бо такий контроль перебрав на себе Президент Украши. Як бачимо, влада публiчна в АРК обмежуеться державною шляхом застосування методiв контролю, координацп, соцiально-економiчного й полггичного планування i централiзованого нормативного регулювання найважливших сфер життедiяльностi автономп. На сьогодш система оргашв АРК визначаеться централiзовано державною владою, а самi вони вправi лише координувати внутршньо органiзацiйну побудову й виршувати поточнi проблеми, пов'язаш з виконанням '1х призначення.
Специфiчнi питання виникають у процесi функщонування державноi виконавчоi
влади на piBHi АРК. Так, згщно Ï3 Законом Украши «Про центральш органи виконавчо'1 влади» повноваження мшютерств, iнших центральних органiв поширюються на всю територш держави (ст. 1) [2; 2011. - № 38. - Ст. 385]. У ч. 2 ст. 13 цього Закону зазначено, що територiальнi органи мшютерства можуть утворюватися в АРК, областях, мютах Киeвi й Севастополе районах, районах у мютах, мiстах обласного, республшанського (АРК) значення i як мiжрегiональнi територiальнi органи (у разi ïx створення), повноваження яких поширюсться на декiлька адмiнiстративно-територiальниx одиниць. Таким чином, виникае питання стосовно взаемовщносин територiальниx пiдроздiлiв центральних органiв виконавчоï влади в АРК [10] i республшанських мiнiстерств. З нашого погляду, за та^ ситуацп вiдбуваеться дублювання повноважень деяких органiв i як наслщок -розпорошення вiдповiдальностi за ту чи шшу сферу. Ця проблема повною мiрою не виршуеться навiть за умови, що нормотворець у сво'х положеннях про центральний орган влади в АРК зазначае, що останнш керуеться актами вщповщного центрального органу влади Украши. Крiм того, паралельне функцiонування декiлькоx щентичних за функцiональним спрямуванням органiв призводить до необхщносп утримувати чисельнi штати, а значить i до зайвого витрачання матерiально-фiнансовиx ресурсiв.
До того ж вважаемо, втрачаються координацiйнi взаемозв'язки центральних оргашв влади автономп та ïï мюцевих державних адмiнiстрацiй. На практищ, як правило, на рiвнi районiв окремi центральнi органи влади Украши територiальниx пiдроздiлiв не утворюють, а у складi мiсцевиx державних адмшютрацш створюються профiльнi головнi управлшня й управлiння, що опiкуються питаннями певного сектора. Останнi, у свою чергу, будучи структурними пiдроздiлами органу державно'' влади, пщпорядковуються вiдповiдним вищестоящим органам на загальнодержавному рiвнi. На рiвнi ж само'' автономп держава не мае власних територiальниx структур, оскшьки така дiяльнiсть здiйснюеться центральними органами влади АРК. Вплив же вищих виконавчих оргашв влади автономп на дiяльнiсть мюцевих державних адмшютрацш та ïx структурних пщроздшв е дещо обмеженим i забезпечуеться лише за допомогою координацп-взаемодп.
На наше переконання, державна влада в АРК мае лише сприяти реалiзацiï функцш автономп, бути допомiжною для публiчноï влади АРК, не поглинаючи вах сфер функцiонування республiканськиx iнституцiй. Цю проблему можна розв'язати 2-ма шляхами. По-перше, на законодавчому рiвнi можна посилити подвшне пiдпорядкування мiсцевиx державних адмшютрацш та ïx окремих структурних тдроздшв, забезпечивши в такий споаб вплив виконавчоï влади автономп. Водночас необхщною умовою повинно стати забезпечення подвшного пiдпорядкування й самих центральних оргашв влади АРК вщповщним центральних органам виконавчоï влади Украгни. Другий шлях полягае в заборош центральним органам виконавчоï влади Украгни створювати на рiвнi АРК ïx територiальнi пiдроздiли. Треба надати можливостей центральним органам виконавчоï влади автономп утворювати власш, пiдпорядкувавши при цьому ïx вщповщним центральним органам виконавчоï влади Украши.
У складнiй системi публiчноï влади автономiï особливе мiсце посщають такi ïï органи влади, як Верховна Рада АРК, Рада МЫс^в АРК, республшансью мiнiстерства, iншi центральш органи влади. I хоча про принцип подшу влади у ст. 3 Конституцп АРК не йдеться, все ж спостершаеться певне виокремлення ïï представни^^ й виконавчоï влади. Вони становлять собою найвищу ланку оргашв публiчноï' влади автономiï й виконують завдання загального керування й координацп або функцiï вiдповiдниx центральних оргашв виконавчоï влади Украгни на територп [1, с. 86]. Органи влади АРК функцюнують iз загальнореспублшанським статусом, тобто поширюють своï повноваження на всю автономш.
Система цих органiв автономiï мае ускладнений характер i подшяеться на декiлька рiвнiв. У сво1и дiяльностi ïx умовно можливо подшити на органи представницью, представленi Верховною Радою АРК i виконавч^ найвищим з яких е Рада мшс^в АРК. Це перший рiвень.
На другому piBHi, що перебувае в шдпорядкуванш Ради MiHiCTpiB, знаходяться центральш органи виконавчо'' влади - республшансью мiнiстерства, республiканськi комiтети та iншi органи виконавчо'1 влади. Так, на центральному рiвнi функцiонують:
- 9 республшанських мiнiстерств - Мiнiстерство економiчного розвитку та торгiвлi; Мiнiстерство фшанав; Мiнiстерство регiонального розвитку та ЖКГ; Мiнiстерство курортiв i туризму; Мшютерство культури; Мiнiстерство аграрно'' полiтики та продовольства; Мшютерство сощально' полiтики; Мшютерство осв^и i науки, молодi та спорту; Мшютерство охорони здоров'я;
- 10 республшанських комггет1в - з транспорту та зв'язку; з палива, енергетики та шновацшно!' пол^ики АРК; з земельних ресурсiв; з будiвництва та архiтектури; у справах мiжнацiональних вiдносин i депортованих громадян; з охорони культурного надбання; з водогосподарського будiвництва та зрошуваного землеробства; з шформацп; з охорони навколишнього природного середовища; з лiсового та мисливського господарства;
- 2 органи зi спещальним статусом - Фонд майна Автономно! Республши Крим i постшне представництво Автономно!' Республiки Крим у столищ Украши м. Киевь
- 6 шших оргашв виконавчо! влади АРК - Головне управлшня зовшшшх зв'язкiв та мiжрегiонального спiвробiтництва РМ АРК; Головне управлшня з матерiального резерву, оборонно-мобшзацшно! роботи та цившьного захисту населення РМ АРК; Республшанська державна iнспекцiя закупiвель та якост сшьськогосподарсько']' продукцп при РМ АРК; Головне управлшня каштального будiвництва при РМ АРК; Державна шспекщя з нагляду за техшчним станом машин та обладнання при РМ АРК; Державний архiв в АРК.
Територiально АРК складаеться з таких адмiнiстративно-територiальних одиниць, як райони (14), мюта (11), села (957) i селища (56). Ц територiальнi утворення рiзняться специфiкою системи органiв влади, яю на цьому рiвнi умовно становлять третш, найнижчий щабель публiчноï влади в АРК. Зокрема, на рiвнi райошв зосереджуеться як республiканська влада, тобто функщонують територiальнi пiдроздiли республшанських органiв виконавчо'' влади, iснування яких передбачено Регламентом Ради мiнiстрiв АРК [9], так i районш державш адмшютрацп, якi, будучи складником державно'' виконавчо'' влади на мюцевому рiвнi, координують свою роботу з органами автономп щодо сощально-економiчного розвитку вщповщних регiонiв.
Дiяльнiсть вищевказаних оргашв публiчноï влади й органiв мюцевого самоврядування взаемопов'язана. Останнi теж функщонують на найнижчому рiвнi адмiнiстративно-територiального подшу АРК, а 'х робота охоплюе рiвнi села, селища й мюта. Це мунiципальна влада, яка надшена найтiснiшими зв'язками з населенням i взаемодiе як з органами влади автономп, так i з органами державно'' влади в межах цього територiального утворення. На цьому рiвнi, як i в шших адмiнiстративно-територiальних одиницях традицшно створюються представницькi органи територiальних громад як первиннi суб'екти мюцевого самоврядування, а також система виконавчих оргашв -виконкомiв, вщдшв, управлiнь та iнших виконавчих оргашв, сшьсью, селищнi, мiськi голови й органи самооргашзацп населення.
Вагомим складником системно-структурно'' оргашзацп е внутрiшня побудова оргашв влади АРК, елементи яко" допомагають реалiзовувати публiчну владу. Найнижчою ланкою цiеï системи виступае конкретний самостшний структурний пiдроздiл - вщдш, управлiння, головне управлiння, робоча група, постiйна комiсiя та iн.
Наприклад, до структури Верховно'' Ради автономп належить керiвництво (Голова ВР АРК i 2 його заступники), Президiя ВР АРК, постшш комiсiï (для нормотворчо' дiяльностi вони можуть створювати робочi групи), комiсiï зi статусом постшних, тимчасовi контрольнi комiсiï (для нормотворчо'' дiяльностi вони теж можуть створювати робочi групи), депутатськi фракцп, групи, апарат.
Апарат складаеться з Управлшня служби Голови ВР АРК та його заступниюв, Секретарiату ВР АРК й Управлшня справами ВР АРК. До складу Секретарiату входять
управлшня: (а) юридичне, в межах якого функщонуе вщдш судового представництва i взаемодп з правоохоронними й контролюючими органами, (б) iнформацiйно-аналiтичне, (в) iз забезпечення дiяльностi ВР АРК та ïï органiв, (г) по робот зi зверненнями громадян i службовою кореспонденщею, (д) державно'' служби нагород.
Управлшня справами ВР АРК складаеться з вщдшв: фшансування, облiку та зв^носп, редакцiйно-видавницького, правово'' й кадрово'' роботи, державних закупiвель i договiрноï роботи, iнформацiйних систем, господарського управлшня.
На рiвнi районiв автономп публiчна влада представлена органами державно'' влади -мюцевими державними адмiнiстрацiями. Рада Мтс^в АРК у межах сво'х повноважень спрямовуе й контролюе дiяльнiсть районних державних адмiнiстрацiй, голови яких зобов'язанi регулярно iнформувати ïï про свою роботу, щорiчно й на ïï вимогу зв^увати перед нею. Рада Мтс^в мае право скасовувати розпорядження голiв вiдповiдних районних державних адмшютрацш, що суперечать Конституцп, законам та шшим актам законодавства Украши, а також нормативно-правовим актам ВР АРК, ршенням РМ АРК, яю не суперечать законодавству Украши.
Окремим елементом публiчноï влади в автономп виступае мюцеве самоврядування, яке мае сво'' особливосп оргашзацп, оскiльки функщонуе лише на рiвнi районiв, мют, сiл i селищ. Це зумовлюе потребу в постшнш взаемодп з органами виконавчо'' влади на районному й загальнореспублшанському рiвнях. Система мюцевого самоврядування побудована вiдповiдно до закону «Про мюцеве самоврядування в Укра'ш». У той же час, з нашого погляду, сформована система територiальноï оргашзацп влади не дозволяе повною мiрою ефективно впливати на процеси соцiально-економiчного й культурного розвитку територш АРК, забезпечувати якiсний рiвень надання послуг населенню.
Особливо важливе значення мае виршення проблеми взаемодп мiж рiзними органами публiчноï влади в межах автономп. У Криму порядок взаемодп оргашв влади автономи й оргашв мюцевого самоврядування визначаеться угодами Верховно'' Ради АРК з кожною мюцевою радою на перюд повноважень останньо'' [8, с. 22]. Як бачимо, певного поширення набувають правовi способи координування дiяльностi мiж рiзними пiдсистемами публiчноï влади. За допомогою зазначених угод вирiшуються питання соцiально-економiчного планування розвитку вiдповiдних територiй, перерозподшу коштiв тощо. Певною мiрою задiянi також iнституцiйнi способи координацп, зокрема, утворено асощащю органiв мiсцевого самоврядування АРК, яку очолюе Голова Верховно'' Ради автономи. У такий споаб вщбулося поеднання дш 2-х тдсистем публiчноï влади. Крiм того, проводяться спшьш наради на рiвнi функщонування органiв виконавчо'' влади, засiдання РМ АРК, на яю запрошуються керiвники мiсцевих державних адмiнiстрацiй та оргашв мюцевого самоврядування.
З нашо'' точки зору, вдосконалення системно-структурно'' органiзацiï публiчноï влади в АРК передбачае комплекс вщповщних дiй, а саме: (1) рацiоналiзацiю системи управлiння, приведення кшькосп управлiнських ланцюгiв до рiвня, необхщного й достатнього для надання послуг населенню; (2) забезпечення функщонально'' самостшносп органiв влади АРК, тобто розширення автономних функцiй i повноважень цих суб'екпв; (3) запровадження механiзмiв яюсно'' взаемодiï мiж органами влади автономп й органами державно'' влади та органами мюцевого самоврядування, якими, з нашого погляду, можуть виступати делегування повноважень i втшення в життя низки форм взаемодп, спшьних заходiв, у тому чист й шституцшного характеру, та ш; (4) удосконалення внутршньо органiзацiйноï побудови органiв влади АРК.
Список лтератури: 1. Административное право Украины: учебник [для студ. высш. учеб. завед. юрид. спец. - 2-е изд., перераб. и доп.] / под ред. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2003. - 576 с. 2. Бабт Б. В. Правове програмне забезпечення розвитку Автономно'' Республши Крим: моногр. / Б. В. Бабш, В. О. Кроленко, О. Ю. 1ваницький. - О. : Фешкс, 2011. - 186 с. 3. Багров Н. В. Политико-правовые аспекты становления АР Крым /
Н. В. Багров // Культура Причерноморья. - 1998. - № 4. - С. 246-247. 4. Велггодський В. М. 1нститут представництва Президента Украши в Криму: iсторiя становлення / В. М. Вел^одський // Аналт-шформ. журн. «Схщ». - 2003. - № 6. 5. Вщомосп Верховно! Ради Украши. 6. Дрожжина С. В. Теоретичш аспекти впливу процеав децентралiзащi влади на рiвень демократа в державi / С. В. Дрожжина // Украшознавство. - 2006. - № 4(21). 7. Копиленко О. Л. Автономна республша Крим: проблеми правового статусу: моногр. / О. Л. Копиленко. - К. : Таксон, 2002. - 342 с. 8. Магновський I. Й. Особливосп конституцшно-правового статусу Автономно! Республши Крим / I. Й. Магновський // Юридична Укра'ша. - 2009. - № 5. - С. 21-25. 9. О внесении изменений в постановление Совета министров Автономной Республики Крым от 23.09.1998 г., № 295 : Пост. СМ АРК от 13.04.2010 г., № 144 // Сб. норм.-прав. актов АРК. - 2010. - № 4. - Ст. 331. 10. Про затвердження Типового положення про територiальнi органи мшютерства та шшого центрального органу виконавчо! влади : пост. КМУ вщ 25.05.2011 р., № 563 // Офщ. вюн. Украши. - 2011. - № 41. - Ст. 1677. 11. Смирнова С. В. Конституцшно-правовий статус Автономно! Республши Крим в Укрш'ш (1991—2000 рр.): iсторiографiя проблеми / е. В. Смирнова // Учен. зап. Таврич. нац. ун-та. - 2005. - № 1. - Т. 18 (57). - С. 22-94. 12. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование: моногр. / В. Е. Чиркин. - М. : Норма ИНФРА-М, 2012. - 336 с.
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ СИСТЕМНО-СТРУКТУРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ Лялюк А. Ю.
Проведен анализ сущности власти в АРК, ее основных структурных составляющих; рассмотрены элементы структуры органов власти автономии, взаимодействие между ними, а также с иными подсистемами власти, функционирующими на территории АРК, -государственной и муниципальной. Предложены основные направления по усовершенствованию системно-структурной организации органов публичной власти в АРК.
Ключевые слова: публичная власть АРК, система публичной власти, системно-структурная организация, взаимодействие в системе органов власти.
SYSTEMIC ISSUES-STRUCTURAL ORGANIZATION OF THE AUTONOMOUS
REPUBLIC OF CRIMEA Lyalyuk A. U.
The analysis of the nature of power in the Crimea, its main structural components are considered elements of the structure of government autonomy, interaction between them, as well as other sub-systems of power that operate in the ARC - the state and municipal. The main directions for improving systemic and structural organization of public power in ARC.
Key words: public authority of the ARC, a system of public administration, system-structural organization and interaction in the system of government.
Надтшла доредакцИ: 25.06.2012 р.
