CC BY
105
УДК 342.4
Конституция и законодательство о противодействии коррупции в Российской Федерации: новые грани взаимодействия
Кожевников Олег Александрович, Уральский государственный юридический университет, Уральский государственный экономический университет, доктор юридических наук, профессор e-mail: jktu1976@yandex.ru
Одним из направлений конституционной реформы в Российской Федерации в 2020 году явилась трансформация положений Конституции РФ в части усиления конституционных основ противодействия коррупции в отношении ряда должностей. В рамках исследования произведен анализ обновленных положений Конституции РФ в заявленной части и сделан вывод об усилении «конституционализации» антикоррупционного законодательства в Российской Федерации, вызванном объективной необходимостью укрепления правового обеспечения этой весьма «застаревшей» угрозы российской государственности.
Ключевые слова: коррупция; государственные должности; Конституция РФ; конституционализация; антикоррупционное законодательство.
The Constitution and legislation on combating corruption in the Russian Federation: new facets of interaction
Kozhevnikov Oleg Aleksandrovich,
Ural State Law University, Ural State University of
Economics, Doctor of Law, Professor
One of the directions of the constitutional reform in the Russian Federation in 2020 was the transformation of the provisions of the Constitution of the Russian Federation in terms of strengthening the constitutional framework for combating corruption in relation to a number of positions in the Russian Federation. The study analyzes the «updated» provisions of the Constitution of the Russian Federation in the stated part and concludes that the strengthening of the «constitutionalization» of anti-corruption legislation in the Russian Federation is caused by the objective need to strengthen the legal support for this very «outdated» threat to Russian statehood.
Key words: corruption; public office; Constitution of the Russian Federation; constitutionalization; anti-corruption legislation.
Динамика современного миропорядка, экономические, социальные, политические трансформации, происходящие в последнее время в Российской Федерации, несомненно, вызывают необходимость осмысления в новой сложившейся объективной реальности изменений многих общественных отношений в части адекватности их правового обеспечения и регулирования. Представляется, что одной из таких сфер общественных отношений, в которых вопросы правового обеспечения и регулирования, очевидно, не достигли необходимого результата, является законодательство о противодействии коррупции. Нормы современного российского права, регламентирующие различные направления противодействия коррупции, в настоящее время находятся в источниках,
принадлежащих разным отраслям и правовым институтам национальной системы права, что во многом объясняет не слишком высокую степень эффективности правового регулирования общественных отношений в указанной области.
Об этом свидетельствует и современная статистика. Так, по данным Международного антикоррупционного движения Transparency International, в индексе восприятия коррупции за 2020 год Россия набрала 30 баллов из 100 и заняла 129 место из 180 стран. Столько же набрали Азербайджан, Габон, Малави и Мали1. По словам председателя Следственного ко-
1 Россия в Индексе восприятия коррупции - 2020: 30 баллов и 129 место [Электронный ресурс]. URL: https://transparency. org.ru/research/indeks-vospriyatiya korruptsii/rossiya-v-indek
митета РФ А. Бастрыкина, в 2020 году Следственным комитетом было возбуждено 15 217 уголовных дел по коррупционным преступлениям, и это на 4 % больше, чем в 2019 году, а всего с 2011 года, с момента создания Следственного комитета РФ, указанная государственная структура передала в суды более 90 000 уголовных дел по коррупционным статьям1. По данным Генеральной прокуратуры РФ, ущерб от коррупционных преступлений в России в 2020 году составил более 63 миллиардов рублей; российские суды вынесли более 8 тысяч обвинительных приговоров в отношении 9 тысяч человек, которым инкриминировались коррупционные преступления. При этом реальные сроки получили только 18 % осужденных, еще 35 % получили условные сроки, 40 % - судебные штрафы2.
Как особо отмечается в преамбуле к Конвенции
0 гражданско-правовой ответственности за коррупцию, «коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики». В свете указанных угроз представленные ранее цифровые значения не могут не беспокоить правовое сообщество и настраивают на осмысление действующего законодательства по противодействию коррупции и адекватности его применения. Перечисленные в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию угрозы, без сомнения, относятся к конституционно значимым целям, а значит, вопросы конституционно-правового обеспечения противодействия коррупция - это вопросы защиты конституционного строя российского государства и еще не окрепшего гражданского общества.
Определяя действующие правовые основы защиты конституционного строя от угроз коррупции, нельзя не отметить, что в базовом в России Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» первыми среди источников законодательства, содержащих нормы по противодействию коррупции, названы Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы. Таким образом, именно конституционные правовые акты являются первоосновой и базовой составляющей для формирования системы законодательства по противодействию коррупции. В этой связи было бы весьма уместно остановиться на отдельных положениях Конституции РФ, составляющих магистраль-
se-vospnyatiya-korruptsN-2020-30-ballov-i-129-mesto.html (дата обращения: 21.04.2021).
1 Число коррупционных дел в 2020 году выросло на 4 % [Электронный ресурс]. URL: https://pravo.ru/news/228091/ (дата обращения: 21.04.2021).
2 См.: Артемьев А. 63 миллиарда рублей ущерба от коррупции в России - это много или мало? [Электронный ресурс]. URL: https://realnoevremya.ru/news/205464-uscherb-ot-kor rupcii-v-2020-godu-sostavil-63-mlrd-rubley (дата обращения: 21.04.2021).
ные направления для формирования всей системы российского законодательства о противодействии коррупции, несмотря на то обстоятельство, что непосредственно в Основном законе нашего государства термин «коррупция» не упоминается.
Полагаем, что важнейшим положением Конституции РФ, определяющим первооснову всей конститу-ционализации законодательства о противодействии коррупции в РФ, являются положения ч. 1 ст. 15, устанавливающие высшую юридическую силу, прямое действие и применение Основного закона на всей территории России. Часть 1 ст. 1 провозглашает РФ правовым государством, следовательно, как бы ни была велика угроза от различных проявлений коррупции в РФ, в том числе и гарантированным конституционным правам личности, система законодательства по противодействию коррупции и механизмы его реализации, несомненно, должны быть основаны на положениях Конституции РФ и соблюдении ее норм.
Следующей группой основополагающих норм Конституции РФ, определяющих правовую и организационную основу системы законодательства о противодействии коррупции, является совокупность ст. 10, 11 и 12 Основного закона. Закрепление на конституционной основе принципа разделения государственной власти, определение субъектов, ее осуществляющих, а также выделение особого уровня публичной власти - местного самоуправления - является первоосновой для формирования правовых и демократических подходов ко всей системе организации публичной власти в РФ и предотвращения даже «гипотетической» возможности сосредоточения власти у того или иного субъекта права. Упомянутые конституционные положения позволяют хотя бы на минимальном уровне обеспечить самостоятельность, независимость входящих в систему государственной и публичной власти субъектов друг от друга. В противном случае вопросы подкупа должностных лиц органов власти были бы еще чаще на слуху у населения и, очевидно, еще более снизили бы уровень доверия граждан к различным институтам власти.
Нельзя не отметить особую роль в конституцио-нализации законодательства о противодействии коррупции РФ и его дальнейшем применении положений статей 32 и 33 Конституции РФ, в соответствии с которыми граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами органов власти как непосредственно, так и через своих представителей. Противодействие различным проявлениям коррупции - это не только задача аппарата публичной власти, наделенного законодательством целой системой принудительных средств и механизмов. Представляется, что противодействие коррупции во всем многообразии ее проявлений - это и сфера активной гражданской позиции каждого индивида и общества в целом. От правосознания самих граждан, от уровня развития институтов гражданского общества, которое, к сожалению, у нас развито еще весьма слабо, напрямую зависит эф-
фективность мероприятий по противодействию коррупции, выработка нетерпимости к любым вариантам проявления коррупционных деяний. В этой связи представляется весьма обоснованным упоминание в ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» важнейших направлений повышения эффективности противодействия коррупции: создание механизмов взаимодействия органов власти с гражданами и институтами гражданского общества; формирование комплекса мер по привлечению граждан к более активному участию в противодействии коррупции; формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению.
Не остались в стороне вопросы дальнейшего формирования конституционной основы противодействия коррупции и в измененных статьях Основного закона нашего государства в результате проведенной в РФ «конституционной реформы» 2020 года. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» были внесены серьезные коррективы в текст Конституции РФ, направленные на усиление противодействия коррупции и последующее развитие всей системы антикоррупционного законодательства.
В качестве примера можно обозначить существенные изменения отдельных положений глав 3-7 Конституции Российской Федерации в части закрепления на уровне акта высшей юридической силы требований к лицам, замещающим должности Президента Российской Федерации, сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека, Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, руководителя федерального государственного органа, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), судьи, прокурора. Кроме того, теперь в Конституции РФ закреплены нормы, в соответствии с которыми перечисленные лица для замещения названых должностей не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а главой российского государства теперь может быть только гражданин Российской Федерации, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. При этом Конституционный Суд РФ в своем заключении от
16 марта 2020 г. № 1-З1 сделал уточнение о том, что «требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства».
Для лиц, замещающих отдельные государственные должности, в частности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека и др., в нормы Конституции РФ были внесены положения о необходимости обязательного постоянного проживания в Российской Федерации, что существенным образом увеличивает шансы правоохранительных органов привлечь виновное должностное лицо к ответственности за нарушения законодательства о коррупции, поскольку не секрет, что многие из коррупционеров скрываются за границами РФ в странах, с которыми у нашего государства нет соглашения о выдаче соответствующих лиц уполномоченным правоохранительным органам России.
Нельзя не заметить, что законодателем были скорректированы положения ст. 71 Конституции РФ в части расширения исключительного перечня предметов ведения Российской Федерации в части возможности формирования правовой основы антикоррупционного законодательства. В частности, в названную статью включено положение о том, что к исключительной компетенции РФ теперь относится вопрос об установлении ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением
1 Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_347691/ (дата обращения: 21.04.2021).
наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Присутствуют и другие новые нормативные положения Конституции РФ, вводящие дополнительные конституционно установленные требования к определенным должностным лицам власти по сравнению с ранее имевшимися в российском антикоррупционном законодательстве.
Следует отметить также, что в текст «обновленной» российской конституции были внесены отдельные положения, которые ранее уже имелись в системе антикоррупционного законодательства РФ. Несмотря на то, что, по мнению некоторых депутатов Государственной Думы РФ, подобные перемещения норм из отраслевого законодательства в Основной закон влекут за собой усиление прямого действия отраслевых норм, повышение ответственности для лиц, которые претендуют на государственные должности, укрепление антикоррупционной политики государства1, полагаем, что этот подход весьма опасен для дальнейшего развития как конституционного, так и отраслевого законодательства, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации, но и законы. Следовательно, представляется очевидным, что факты неисполнения норм антикоррупционного законодательства, находящихся в различных нормативных актах, не должны и не могут являться поводом для «переноса» отраслевых норм на уровень высшего по юридической силе акта. Наоборот, важно сохранить системообразующий, целе-полагающий, ориентирующий характер Конституции РФ, при этом добиться безусловного и точного соблюдения норм отраслевых актов, в том числе и в части антикоррупционного законодательства.
В заключение хотелось бы еще раз отметить, что противодействие коррупции уже не одно десятилетие входит в число самых насущных проблем российского государства и общества. А в отдельных случаях угрозы и последствия коррупционных преступлений являются серьёзной национальной угрозой, поскольку влекут за собой негативные последствия для экономики, социальной сферы, способствуют деградации нравственно-правовых устоев.
Ранее упомянутая в тексте настоящего исследования характеристика Российской Федерации как правового государства, безусловно, не может быть совместима с наличием различных проявлений системной коррупции. В этой связи очень важно обеспечить на уровне Конституции РФ и иных правовых актов, входящих в систему антикоррупционного законодательства, безусловное господство в законодательной и правоприменительной практике принципов законности, справедливости и неотвратимости
1 Как поправки в Конституцию РФ усилят борьбу с коррупцией. URL: http://duma.gov.ru/news/48111/ (дата обращения: 21.04.2021).
ответственности за совершение коррупционных деяний. Конституционный принцип признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина заставляет законодателя искать и находить новые формы конституционно-правового обеспечения и регулирования правоотношений в области противодействия коррупции. Одним из примеров реализации подобных поисков стали изменения в Конституцию РФ 2020 года, которые, как мы надеемся, будут реальными нормами прямого действия и приведут к серьезным успехам государства и общества в деле противодействия коррупции и формирования полноценной основы правового государства в России.
Библиографический список
1. Артемьев А. б3 миллиарда рублей ущерба от коррупции в России - это много или мало? [Электронный ресурс] / А. Артемьев. - URL: https://realnoevremya. ru/news/205464-uscherb-ot-korrupcii-v-2020-godu-sostavil^-mlrd-rubley (дата обращения: 21.04.2021).
2. Как поправки в Конституцию РФ усилят борьбу с коррупцией [Электронный ресурс]. - URL: http://duma. gov.ru/news/48111/ (дата обращения: 21.04.2021).
3. Россия в Индексе восприятия коррупции -2020: 30 баллов и 129 место [Электронный ресурс]. -URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2020-30-ballov-i-129-mesto.html (дата обращения: 21.04.2021).
4. Число коррупционных дел в 2020 году выросло на 4 % [Электронный ресурс]. - URL: https://pravo.ru/ news/228091/ (дата обращения: 21.04.2021).
Bibliograficheskij spisok
1. Artem'ev A. б3 milliarda rublej ushcherba ot korrupcii v Rossii - eto mnogo ili malo? [Elektronnyj resurs] / A. Artem'ev. - URL: https://realnoevremya. ru/news/205464-uscherb-ot-korrupcii-v-2020-godu-sostavil^-mlrd-rubley (data obrashcheniya: 21.04.2021).
2. Kak popravki v Konstituciyu RF usilyat bor'bu s korrupciej [Elektronnyj resurs]. - URL: http://duma.gov. ru/news/48111/ (data obrashcheniya: 21.04.2021).
3. Rossiya v Indekse vospriyatiya korrupcii - 2020: 30 ballov i 129 mesto [Elektronnyj resurs]. - URL: https:// transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2020-30-ballov-i-129-mesto.html (data obrashcheniya: 21.04.2021).
4. CHislo korrupcionnyh del v 2020 godu vyroslo na 4 % [Elektronnyj resurs]. - URL: https://pravo.ru/ news/228091/ (data obrashcheniya: 21.04.2021).
