Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
Соколова О.С. — Новеллы Конституции РФ в сфере противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2020. - № 6. DOI: 10.7256/2454-0595.2020.6.33634 URL: https;//nbpublish.com'library_read_article.php?id=33634
Новеллы Конституции РФ в сфере противодействии коррупции
□
Соколова Ольга Сергеевна
кандидат юридических наук
доцент, кафедра общественных дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Вологодский филиал
160014, Россия, Вологодская область, г. Вологда, ул. Гоголя, 85, оф. 9
oduvanchikvols@yandex.ru
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
DOI:
10.7256/2454-0595.2020.6.33634
Дата направления статьи в редакцию:
10-08-2020
Аннотация.
Предметом исследования данной статьи являются новеллы Конституции РФ, которые устанавливают ограничения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. а также изменяют предмет ведения в части установления таких ограничений в сфере государственной и муниципальной службы. Основным методом исследования является сравнительно-правовой анализ норм российского права, регулирующих применение антикоррупционных ограничений в сфере деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. В статье проводится сравнительный анализ вводимых ограничений в новой редакции Конституции РФ и соответствующих им норм в федеральном законодательстве. Автором проанализированы нормы конституционного, административного и муниципального права в сфере противодействия коррупции, в том числе в контексте федеративных отношений, сложившихся по поводу регулирования государственной и муниципальной службы, а также регулирования деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Приведены позиции научного сообщества по исследуемой тематике. Дана оценка соответствия новелл Конституции РФ о противодействии коррупции Национальной стратегии противодействия коррупции, правовым позициям Конституционного Суда РФ. Научная новизна заключается в выявлении коллизий норм конституционного, административного и муниципального права, устанавливающих антикоррупционые ограничения, и оценке их
10.7256/2454-0595.2020.6.33634 правовых последствий.
Ключевые слова: Конституция РФ, ограничения, запреты, государственная должность, государственная служба, коррупция, федерализм, разграничение полномочий, иностранные финансовые инструменты, коллизии
В определении российского государства, установленного в ч.1 ст.1 Основного закона (федеративное, демократическое, правовое, с республиканской формой правления), заложены классические политические институты, полноценное функционирование которых должно препятствовать развитию коррупционных отношений. Данные институты основаны на нескольких базовых конституционных положениях, имеющих антикоррупционный потенциал:
- "ценностные" ориентиры (определение сущности Российского государства как демократического и правового);
- коллизионные нормы (приоритет Конституции РФ над иными законами, приоритет международных договоров над федеральными законами, разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации);
- конституционные гарантии (закрепление основных прав и свобод человека, гражданина и гарантий от их нарушения со стороны государства);
- организационные основы (определение системы органов публичного управления, их взаимоотношений друг с другом и с населением)
По итогам очередного исследования Transperency Internetional «Индекс восприятия
коррупции - 2019» в рекомендациях для России указано, какие именно базовые демократические ценности необходимо укреплять в целях снижения коррупции:
- усилить систему сдержек и противовесов и содействовать разделению властей;
- усилить контроль за финансированием политических партий и кандидатов, чтобы исключить избыточное влияние источников финансирования на политические процессы,
урегулировать лоббистскую деятельность путем содействия открытому и осмысленному процессу принятия решений в органах власти;
- усилить контроль за честностью избирательного процесса и работать над предотвращением кампаний по дезинформации, в том числе разработать и начать применять соответствующую систему санкций;
- соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права и соблюдать взятые на себя обязательства в рамках взаимодействия с другими государствами и наднациональными организациями и институтами, в частности, исполнять обязательства в рамках международного антикоррупционного права, включая рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).
В период активной агитационной компании весны 2020 года в поддержку изменений, вносимых в Конституцию РФ, одним из аргументов их значимости являлись нормы, вводящие в Основной закон отдельные антикоррупционные ограничения и запреты для лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. В рамках данного исследования попытаемся оценить их соответствие стратегическим целям антикоррупционной политики страны, их место в сложившейся системе уже
существующих запретов и ограничений.
Как и многие другие новеллы Конституции РФ, исследуемые антикоррупционные положения в законодательстве новеллами, по существу, не являются. В данном случае имеет место выборочное повышение статуса уже имеющихся норм федеральных законов до уровня конституционных (ограничение - это недопустимость наличия гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а запрет - недопустимость открытия и наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (далее -конституционные ограничения )). Согласно новой редакции ст. 71 «т» Конституции РФ они распространяются не только на государственные, но и на муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, и относятся к исключительному ведениюРФ. Следует учесть, что в ч.1 ст.12.5 Федерального закона от
25.12.2008 № 273-Ф3 "О противодействии коррупции" ^закреплено право субъектов РФ в целях противодействия коррупции устанавливать иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения, в том числе для иных категорий лиц, помимо указанных в данном Законе. Такое право субъектами РФ реализуется в 188 региональных законах не только в отношении «иных» ограничений и запретов, но и в отношении исследуемых конституционных ограничений.
Например, это Закон Краснодарского края от 06.11.2009 № 1855-КЗ-^4! "О статусе лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края," Закон Вологодской области от 01.07.2004 № 1034-03 "О статусе лиц, замещающих государственные должности
Вологодской области," ^ и многие другие.
Региональные законы, содержащие конституционные ограничения, основываются на положениях статей 2.1 (ч.3), 12 (ч.4), 16.1 (ч.7), 18 (ч.4) Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации." О н и распространяются не только на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Данные ограничения присутствуют как в общих, так и в специальных нормах служебного права для всех видов государственной службы, в нормах законодательства о муниципальной службе, а также в отраслевых законах, устанавливающих правовой статус депутатов, судей, прокуроров, членов Правительства РФ, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.
Новая конструкция ст.71 «т» Конституции РФ в части регулирования вопросов ограничений и запретов для должностей государственной гражданской и муниципальной службы только федеральным законодательством, исходя из исключительного ведения РФ в этом вопросе, вступает во внутреннее противоречие со ст.72 Конституции РФ. Пункты «к» и «н» данной статьи относят административное законодательство (а это в том числе служебное право) и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
Совместное ведение РФ и ее субъектов в сфере государственной гражданской службы закреплено и в ч.4 ст.2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" [6]. В данной норме указано, что
правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Что касается муниципальной службы, то в Конституции РФ принадлежность данного правового института к одному из трех предметов ведения (ст.-ст.71-73 Конституции РФ) напрямую не была определена. Но из положений ст.3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" следует, что это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, дополняемый правовым регулированием и на муниципальном уровне.
Исследуемые конституционные ограничения законодатель попытался последовательно закрепить в иных статьях Конституции:
- для высших должностных лиц субъекта РФ (ч.3 ст.77),
- для руководителей федеральных государственных органов (ч.5 ст.78),
- для Президента РФ (ч.2 ст.81, в том числе более широкие ограничения в части бывшего гражданства иностранного государства),
- для сенаторов (ч.4 ст.95),
- для депутатов Государственной Думы (ч.1 ст.97),
- для Уполномоченного по правам человека (п. «е» ст.103),
- для Председателя Правительства РФ, его заместителей, федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (ч.4 ст.110),
- для судей (ст.119),
- для прокуроров (ч.2 ст.129).
При этом только в отношении судей и высших должностных лиц субъектов РФ указано, что федеральным законом к ним могут быть установлены дополнительные требования. Хотя дополнительные требования федеральными законами установлены для всех перечисленных выше государственных должностей, так же, как и конституционные ограничения.
Особого внимания требует конституционная норма о запрете открытия и наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. На федеральном уровне такой запрет установлен в Федеральном законе от 07.05.2013 № 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (далее - Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ). Механизм получения соответствующей информации определен в Приказе
Генпрокуратуры России от 05.08.2019 № 550 ^ Название данного Закона указывает на комплексный характер объекта правового регулирования, который поддерживается в 46 федеральных законах и 86 законах субъектов РФ. Ни в одном из них запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не отделяется от запрета владеть и (или) пользоваться иностранными
финансовыми инструментами.
В анализируемые конституционные ограничения запрет на использование иностранных финансовых инструментов не включен. Вместе с тем исключительная его значимость следует из целей правового регулирования, установленных законодателем в ч.1 ст.1 Федерального закона от 07.05.2013 № 79-ФЗ - это обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, упорядочение лоббистской деятельности, расширение инвестирования средств в национальную экономику и повышение эффективности противодействия коррупции.
К иностранным финансовым инструментам Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ относятся:
- ценные бумаги и относящиеся к ним финансовые инструменты нерезидентов и (или) иностранных структур без образования юридического лица, которым присвоен международный идентификационный код ценной бумаги;
- доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций, местом регистрации или местом нахождения которых является иностранное государство, а также в имуществе иностранных структур без образования юридического лица, не определенные в качестве ценных бумаг и отнесенных к ним финансовых инструментов;
- договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами и определенные ч.29 ст.2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-Ф3 "О рынке ценных бумаг", если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;
- учрежденное в соответствии с законодательством иностранного государства доверительное управление имуществом, учредителем и (или) бенефициаром которого является лицо, указанное выше;
- договоры займа, если хотя бы одной из сторон такого договора являются нерезидент и (или) иностранная структура без образования юридического лица;
- кредитные договоры, заключенные с расположенными за пределами территории Российской Федерации иностранными банками или иными иностранными кредитными организациями.
Под запретом владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами понимается запрет на их прямое и косвенное (через третьих лиц) владение и (или) пользование. Перечень иностранных финансовых инструментов демонстрирует исключительно широкие возможности выбора способов инвестирования в экономики зарубежных стран с целью получения экономической выгоды, возможного сокрытия незаконных доходов, полученных коррупционным путем в своей стране.
Какие правовые последствия может иметь такой выборочный подход при включении в Конституцию только части запретов, установленных в Федеральном законе от 07.05.2013 № 79-ФЗ? Отсутствие второй части такого запрета в конституционных ограничениях не означают его отмены, однако снижают его юридическую силу, поскольку нарушение первой части запретов является нарушением Конституции РФ, а нарушение запрета владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами - это нарушение Федерального закона.
Нельзя не согласиться с мнением Р. Г. Нурмагамбетова об особом характере
конституционных запретов, имеющих императивный характер, направленных на предупреждение и предотвращение совершения субъектами конституционных правоотношений неправомерных действий, нарушающих или создающих угрозу
нарушения норм Конституции РФ^8!. Разделение запретов в сфере финансовых отношений для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, на конституционные и иные может быть воспринято в обществе неоднозначно как воля государства, обозначающего наиболее и наименее значимые из них. Такое разделение не вполне укладывается и в стратегические приоритеты государства в сфере противодействия коррупции, поскольку, как указано выше, они носят избирательный и фрагментарный характер. В то время как в п.7 Национальной стратегии противодействия коррупции одним из ее принципов является стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 "О противодействии коррупции."
Краткий анализ новелл Конституции РФ о противодействии коррупции позволяет сформулировать следующие выводы:
1.Исследуемые нормы новеллами по существу не являются. Это выборочное фрагментарное закрепление в Конституции РФ наименований двух антикоррупционных технологий, одна из которых не допускает правовой связи лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, с иностранными государствами в форме гражданства или права на постоянное проживание в этих странах. Вторая - запрещает им открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Существуют организационные и правовые основы данных технологий, механизм контроля их с облюде ния , о тв е тств е нно с ть з а их на руше ние .
2.Не представляется логичной применение конституционной оговорки в отношении возможности установления дополнительных требований федеральным законом только к судьям и высшим должностным лицам субъектов РФ, а не ко всем лицам, замещающим государственные или муниципальные должности. В целом выбор именно этих, указанных выше антикоррупционных технологий, для закрепления их в Конституции РФ представляется безмотивным. Так, например, Конституционным Судом РФ указывалось, что наиболее важными мерами противодействия коррупции в этой сфере признаются декларирование доходов и имущества и оценка соответствия им расходов
З.Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации установления ограничений для государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной с л уж б ы противоречит сложившейся в российском служебном праве модели: регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, в том числе ограничений в данной сфере, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, а регулирование муниципальной службы, кроме того, осуществляется еще и на муниципальном уровне. Для приведения регионального законодательства и муниципальных правовых актов, регулирующих эту сферу служебных отношений (а для муниципальной службы - трудовых) потребуется внесение изменений в сотни нормативных актов. В том числе необходимо будет исключить ст.12.5 из Федерального закона «О противодействии коррупции».
4.Разделение ограничений коррупциогенных действий, связанных с финансовыми операциями за пределами РФ, на конституционные и установленные федеральным законом, не демонстрирует логику и обоснованность таких изменений и не
подкрепляется дифференциацией санкций за их нарушение. Отсутствие ограничения в Конституции РФ на владение и пользование иностранными финансовыми инструментами может быть воспринято как обоснование меньшей значимости соответствующего нарушения по отношению к нарушению запрета открывать и иметь счета этого ограничения (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, которое напрямую закреплено в Конституции РФ.
4.Внесение антикоррупционных поправок в Основной закон нашей страны может принести должный эффект. Однако до этого необходим глубокий и комплексный анализ причин, почему сложившаяся объемная многоуровневая система законодательства в сфере противодействия коррупции не дает ожидаемого результата, и какие именно конституционные новеллы могли бы быть включены в текст Основного закона в силу их особой значимости. Скорее всего, причина все-таки не в проблемах существующей нормативной базы, а в правоохранительной и правоприменительной практике.
Как отмечает Т. Г. Морщакова, российская Конституция, как бы ее ни оценивали юристы-конституционалисты и общество, вполне жизнеспособна и еще в течение многих лет может существовать и работать. Те дефекты, которые проявлялись в ходе основанной на
ней деятельности, на самом деле являются дефектами деятельности iül.
Эта же мысль была высказана В. Д. Зорькиным - он обратил внимание на ту огромную роль, которую играет стабильность и сбалансированность конституционного текста, и отметил, что если у нас что-то и не получается с точки зрения высоких требований современного конституционализма, то главные причины надо искать вовсе не в тексте Конституции.
Библиография
1. Богомолов Н. С. Конституция Российской Федерации как правовая основа противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление.-2015.-№ 12.-с.46
2. Рекомендации ТИ для России по итогам исследования «Индекс восприятия коррупции - 2019» URL:https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2019-28-ballov-i-137-mesto.html
3. Российская газета.-2008-№ 266
4. URL: http://admkrai.krasnodar.ru-30.04.2020
5. URL:http://www.pravo.gov.ru-01.07.2020
6. Российская газета.-2013.-№ 100
7. Приказ Генпрокуратуры России от 05.08.2019 № 550 «Об утверждении Положения о порядке направления в иностранные банки, иные иностранные организации и уполномоченные органы иностранных государств запросов в связи с проведением проверки соблюдения запрета, установленного Федеральным законом от 07.05.2013 n 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»» // Законность.-2019.-№ 9
8. Нурмагамбетов Р. Г. Конституционно-правовые запреты, ограничения и дозволения как способы правового регулирования общественных отношений - Вестник Челябинского государственного университета.-2007.-№ 12.-с.76
9. Указ Президента РФ от 13.04.2010 n 460 «О Национальной стратегии
противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» (действует в части Национальной стратегии противодействия коррупции) // Российская газета.-2010.-№ 79
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 № 26-П «По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан»» // Российская газета.-2016.-№ 277
11. Морщакова Т. Г. Диалектика конституционализма: менять или исполнять ? // Деконструкция Конституции: Что нужно и что не нужно менять в российском Основном Законе. Серия «Либеральная миссия-Экспертиза». Вып. 8 // под ред. К. Рогова.-Москва : Фонд «Либеральная Миссия», 2020.-с. 17
12. Зорькин В. Д. Проблемы конституционно-правового развития России Вестник Московского университета. Серия «Право».-2014.-№ 1.-с.4-5
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предмет исследования Предмет исследования посвящен вопросам конституционного и конституционно-правового регулирования отношений, связанных с противодействием коррупцией. Вместе с тем необходимо отметить, что предмет не соответствует наименованию статьи, поскольку автор говорит о новеллах в Конституции при этом указывая, что как таковых новелл внесено не было. Кроме того, не вполне понятна ссылка на Transparency International (в варианте названия автора допущена ошибка, а именно указано Transperency), если автор не удостаивает своим вниманием ни одну из позиций, представленных в отчете об индексе восприятия коррупции в РФ. В равной мере непонятно в чем смысл статьи, если автор в итоговой части работы указывает, что причина неэффективного противодействия коррупции не в проблемах существующей (!) нормативной базы, а в правоохранительной и правоприменительной практике. При таком заключении основной акцент следовало бы сделать как раз на правоохранительной и правоприменительной практике (при условии, что правоохранительная практика является разновидностью правоприменительной). Методология исследования В работе использованы исторический, сравнительный, формально-юридический, системно-структурный методы, а также методы анализа, синтеза, дедукции, индукции. Основным методом является формально-юридический. Актуальность Актуальность тематики обусловливается сохраняющимися дискуссионными позициями в отношении внесенных поправок в Конституцию РФ. Научная новизна В статье имеется научная новизна. Автором проанализирован интересный срез конституционно-правового регулирования вопросов, связанных с ограничениями и запретами для чиновников. Заслуживает поддержки классификация конституционных ограничений, обоснованной является критическая оценка закрепления в Конституции РФ нормы о возможности установления дополнительных требований только к судьям и высшим должностным лицам субъектов РФ. Правомерно указание на коллизионность регуляции ограничений только на уровне федерального законодательства. Справедливо замечание о том, что выборочное поднятие на конституционный уровень положений федеральных законов может
способствовать деформации восприятия всего комплекса ограничений для чиновников. Стиль, структура, содержание Стиль работы соответствует обычно предъявляемым требованиям к юридическим исследованиям. Если отдельные неудачные фразы, например, «не демонстрирует логику». Структура работы в целом выдержана. Однако, хотелось бы посоветовать автору перенести (либо вовсе убрать) тезисы, расположенные в итоговой части статьи, о том, что противодействие коррупции недостаточно эффективно по причине правоприменительной практики. Соответственно, подумать над тем как использовать ссылки на Зорькина В.Д. и Морщакову Т.Г. Затем, следовало бы завершить статью собственным выводом, а не ссылкой. В отношении содержания работы следует отметить следующее: 1. Автор неверно считает, что от полноценного функционирования политических институтов зависит противодействие коррупции (начало статьи). 2. Следует прокомментировать отчет Transparency International или убрать его из текста. 3. Непроверяемы данные о численности законов. Откуда эти цифры? 4. Следовало бы привести положения из законов субъектов об ограничениях для иллюстрации сходств и отличий, прокомментировать методологию правового регулирования в регионах. Библиография В работе практически нет ссылок на работы (только Р.Г. Нурмагамбетов), посвященные актуальным вопросам противодействия коррупции, в том числе проблемам регламентации, тогда, как, к примеру, в ИЗИСП при Правительстве РФ работает самостоятельный отдел по этой тематике. Есть неплохие работы Хабриевой Т.Я., Лафитского В.И.в этой области. Их нужно использовать для отражение методологической линии исследования. Апелляция к оппонентам В работе отсутствует дискуссионность, автор выявляет коллизионные нормы, дает им свою оценку. Выводы, интерес читательской аудитории В целом работа подготовлена добросовестно, содержит интересные выводы, может быть интересна читателям.