CC BY
180
11.3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ, ЗАНИМАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ильяков Александр Дмитриевич, советник юстиции, аспирант. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: systemconsult@yandex.ru
Аннотация
Задача: правовое регулирование функционирования системы государственного управления России и противодействия коррупции имеет пробелы, связанные с распространением понятия конфликта интересов при осуществлении своих полномочий на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Методология: исследуется проблема эффективности системы государственного управления, связанная с вытеснением правовых инструментов государственного управления неправовыми, вызывающими иную личную заинтересованность должностных лиц органов власти: клановость, протекционизм, кумовство, корпоративизм, клиенте-лизм и т.д.
В результате установлено, что обязанность лиц, замещающих государственную должность Российской Федерации, принимать меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, и государственных служащих, нуждаются в унификации.
Социальным последствием практического использования предлагаемых мер станет значительное повышение эффективности системы государственного управления и вытеснение не правовых средств управления из сферы государственной службы, что будет способствовать улучшению состояния законности.
Данные предложения могут представлять интерес для законодательных органов власти Российской Федерации, органов и лиц, осуществляющих противодействие коррупции и вырабатывающих антикоррупционную политику государства.
Ключевые слова: коррупция, государственное управление, государственные должности, конфликт интересов.
Ilyakov Alexander Dmitrievich, adviser of justice, postgraduate student. Place of study: Russian Academy of national economy and state service under RF President. E-mail: systemconsult@yandex.ru
Annotation
Task: the legal regulation of functioning of system of public management in Russia and combating corruption has gaps associated with the extension of the notion of conflict of interests in exercising its authority to the persons occupying the state posts of the Russian Federation.
Methodology: we study the problem of efficiency of the state management system associated with the displacement of legal instruments of state administration of the un-
lawful causing other personal interest of officials of bodies of power: the cronyism, protectionism, cronyism, corporatism, clientelism, etc.
The results revealed that the duty of persons holding public office of the Russian Federation to take measures to prevent and / or settlement of conflict of interests which it is a party, and civil servants, are in need of unification.
The social impact practical use of the proposed measures will significantly improve the efficiency of the public administration system and eviction is not legal management tools from the fields of public service, which will contribute to the improvement of the rule of law.
These offers may be of interest to legislative authorities of the Russian Federation, bodies and persons in charge of combating corruption and generating anti-corruption policy of the state.
Об актуальности темы противодействия коррупции неоднократно писалось на страницах журнала, однако ряд аспектов, посвящённых данной тематике, по-прежнему заслуживает внимания.
В частности, это относится к вопросу правового регулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.
По нашему мнению, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов1 лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе, вопреки интересам государства.
Основой правового регулирования конфликта интересов в любой сфере правоотношений, включая организацию государственного управления, является установление обязанности объекта принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
Вместе с тем, вопрос правовых основ урегулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, представляется недостаточно регламентированным ввиду неоднозначностей толкования ряда норм права.
Согласно статьи 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного
1 См. подробнее: Ильяков А.Д. Административное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С.342-346.
3'2015
Пробелы в российском законодательстве
характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации утверждён Указом Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32.
Согласно пункту 7 Указа Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, рассматривает президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Порядок рассмотрения вопросов, касающиеся урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, изложен в «Положении о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан», утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 25.02.2011 № 233.
Обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, установлены статьей 12.1. Федерального закона «О противодействии коррупции». Вместе с тем, данной нормой обязанность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов не предусмотрена.
Однако при этом статьей 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что в случае непринятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, указанное лицо подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.
Таким образом складывается ситуация, при которой законом установлено наказание за нарушение обязанности, законом не предусмотренной.
В то же время необходимо учитывать, что лицо, замещающее государственную должность, обладает в сравнении с государственным служащим большей возможностью влиять на принятие решений в системе государственного управления, а следовательно, имеет больший коррупционный потенциал.
Согласно пункту 6 статьи 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» унификация прав государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей, является одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
К тому же следует исходить из того, что проявлять личную заинтересованность, не приводящую к кон-
фликту интересов материального характера, законом не запрещается2.
Таким образом возникает необходимость либо в установлении правового определения термина «конфликт интересов лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации», либо в прямом распространении установленного статьёй 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» понятия «конфликт интересов» на данную категорию лиц.
Однако во втором случае возникает необходимость изменения уже ряда норм, устанавливающих особенности публично-правового статуса лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, для унификации обязанностей государственного или муниципального служащего и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Подтверждением данного суждения может быть следующее. Определение государственной службы содержится в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», пунктом 1 статьи 1 которого установлено, что государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.
Правовое определение термина «государственные должности Российской Федерации» в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.
Исходя из совокупности положений пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающих схожие функции государственной службы и государственных должностей Российской Федерации, и принимая во внимание, что согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, указанным Федеральным законом не регулируется, можно прийти к выводу о дискуссионности вопроса не отнесения обязанности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, к обязанности государственных служащих принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4, ст. 445.
2 См. подробнее: Ильяков А. Д. Сравнительно - правовое исследование понятия «коррупция» // «Бизнес в законе». - 2013. -№3. - С.89-93.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О противодействии коррупции», // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1), ст. 6228.
3. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 22, ст. 2063.
4. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 22.10.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215.
5. Ильяков А.Д. - Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. №4 стр. 342 - 346.
6. Ильяков А. Д. Сравнительно - правовое исследование понятия «коррупция» // «Бизнес в законе». -2013. - №3. - С.89-93.
Рецензия
на статью Ильякова Александра Дмитриевича «Правовые основы урегулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации»
Исследование конфликта интересов на государственной службе является для современной России весьма актуальной и сложной проблемой, поскольку именно этот фактор, по мнению автора, лежит в основе коррупционных правонарушений.
Автор справедливо утверждает, вопрос правового урегулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации недостаточно регламентирован ввиду высокой степени неопределенности ряда норм права.
На основе детального анализа нормативных актов в статье убедительно доказывается наличие противоречий и пробелов в российском законодательстве, что значительно затрудняет правоприменительную деятельность государственных органов и их должностных лиц, а также деятельность руководителей по профилактике конфликта интересов и его урегулированию.
Необходимость унификации обязанностей государственного или муниципального служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов автор доказывает конкретными примерами, делая ссылки на федеральные законы и Указа Президента Российской Федерации.
Материалы, изложенные в рецензируемой статье, имеют не только теоретическое, но и практическое значение и могут представлять интерес для законодательных органов Российской Федерации, а также для органов и лиц, осуществляющих деятельность по противодействию коррупции и по формированию антикоррупционной политики государства.
С учетом вышеизложенного, статья Ильякова А.Д. «Правовые основы урегулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации» рекомендуется для публикации в научных изданиях.
Рецензент:
кандидат юридических наук, профессор Международной академии бизнеса и управления В.П. Поляков
