CC BY
552
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Максим Михайлович ПОЛЯКОВ,
доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Аннотация. В статье осуществлен анализ функционирования специально уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц по противодействию коррупции в Российской Федерации, а также в некоторых зарубежных странах. Автором представлены положения различных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус и полномочия соответствующих антикоррупционных органов государственной власти. В статье выяснены особенности деятельности антикоррупционных органов и должностных лиц ряда зарубежных стран, правительствами которых достигнуты определенные успехи по минимизации коррупционных рисков, а также коррупционных противоправных деяний. В настоящее время дискуссионным продолжает оставаться вопрос о возможности создания в Российской Федерации отдельного органа государственной власти, наделенного исключительной компетенцией по борьбе с коррупцией и профилактикой коррупционных отношений в государственно-управленческой деятельности. Представленная работа имеет междисциплинарный характер и написана на основе действующих нормативных правовых актов различных отраслей права (преимущественного конституционного и административного).
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, органы государственной власти, должностные лица.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.158-164
© М. М. Поляков, 2019
M. M. POLYAKOV, Associate Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Law, Associate Professor [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 SPECIALIZED ANTI-CORRUPTION BODIES OF PUBLIC AUTHORITY AND OFFICIALS IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES Abstract. The article analyzes the functioning of specially authorized public authorities and officials for the prevention of corruption in the Russian Federation, as well as in some foreign countries. The author presents the provi-
в
'Ш©Т[л][Ш[Ж Поляков М. М.
УНИВЕРСИТЕТА Специализированные антикоррупционные органы государственной имени o.e. кугафина(мгюА) власти и должностные лица в России и зарубежных странах
sions of various regulatory legal acts establishing the legal status and powers of the relevant anti-corruption bodies of state power. The article clarified the peculiarities of the activities of anti-corruption bodies and officials of a number of foreign countries, whose governments have achieved certain success in minimizing corruption risks, as well as corruption and illegal acts. At present, the question of the possibility of creating in the Russian Federation a separate state authority body with exclusive competence to combat corruption and prevent corruption in state and administrative activities continues to be debatable. The presented work has an interdisciplinary character and is written on the basis of current regulatory legal acts of various branches of law (primarily constitutional and administrative). Keywords: corruption, anti-corruption, anti-corruption legislation, state authorities, officials.
Противодействие коррупции в государственном управлении включает в себя скоординированное функционирование большого количества органов власти. Автором ранее исследовались различные аспекты деятельности федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих противодействие коррупции1. Было выяснено, что на данном этапе целый ряд государственных органов и должностных лиц обладают антикоррупционными полномочиями. К ним относятся Президент РФ, Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, МВД России, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство юстиции РФ, ФСБ России, Федеральная служба по финансовому мониторингу и многие другие. Однако некоторые моменты, связанные с осуществлением полномочий антикоррупционными государственными органами, нуждаются в дополнительном анализе и обсуждении.
За последние два десятилетия в Российской Федерации сформировался антикоррупционный государственный механизм, позволяющий достаточно эффективно противостоять угрозам, непосредственно исходящих от коррумпированных лиц и организаций. В этой связи особенно важным представляется вопрос дальнейшего совершенствования организационно-правовых основ борьбы с коррупцией.
Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 1 марта 2018 г. отметил, что повышение прозрачности системы государственного управления является мощным фактором противодействия коррупции2. Однако стоит отметить, что даже с учетом всех предпринимаемых руководством страны мер по противодействию коррупции на международном уровне Российскую Феде-
См.: Поляков М. М. Противодействие коррупции федеральными органами исполни- А
"О У Б
тельной власти // Административное право и процесс. 2016. № 7. С. 42—45 ; Он же. Противодействие коррупции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. № 5—2. С. 53—62. Ы Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета. й № 46. 02.03.2018. ОПЫТ
>
2
в Ж УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
рацию продолжают воспринимать как государство с очень высоким уровнем коррупции. Часто используемый в таких случаях Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index, CPI) международного антикоррупционного движения Transparency International подтверждает данный тезис. В 2018 г. Россия заняла 138-е место из 180 и набрала 28 баллов из 100. Столько же баллов набрали Папуа-Новая Гвинея, Ливан, Иран, Гвинея и Мексика3. Лидерами данного рейтинга по-прежнему остаются Дания, Новая Зеландия и Финляндия.
Национальный план противодействия коррупции на 2018—2020 годы4 в перечне основных задач не содержит положений, касающихся изменения существующей системы антикоррупционных органов. Нет в плане и пунктов, посвященных созданию единого федерального антикоррупционного государственного органа. Таким образом, в среднесрочной и в более долгосрочной перспективе значительных изменений в данном отношении с высокой долей вероятности не произойдет.
В свою очередь, пп. «в» п. 3 Национального плана противодействия коррупции предусматривает дальнейшую работу по повышению самостоятельности властных органов субъектов РФ по профилактике правонарушений коррупционной направленности, в том числе путем их преобразования в отдельные государственные органы, которые будут непосредственно подчинены высшим должностным лицам субъектов РФ.
В настоящее время Указом Президента РФ от 15.07.2015 № 364 утверждены действующие Типовые положения о государственных органах и структурных подразделениях, отвечающих за осуществление функций по противодействию коррупции5. Подобные органы функционируют на федеральном уровне6 и на уровне субъектов РФ (Санкт-Петербург7, Тамбовская область8). Данные органы
3 Россия в Индексе восприятия коррупции — 2018: 28 баллов из 100 и 138 место // Сайт автономной некоммерческой организации «Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р"». URL: https://transparency.org.ru/research/ indeks-vospriyatiya-korruptsü/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html (дата обращения: 10.02.2019).
4 Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы» // URL: http://www.pravo.gov.ru.
5 Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 (ред. от 19.09.2017) «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» // URL: http://www.pravo.gov.ru.
6 Приказ Федерального казначейства от 29.12.2017 № 398 «Об утверждении Положения об Управлении внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства и Положений об отделах Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства» // URL: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/struktura-fk/56789/ (дата обращения: 10.02.2019).
7 Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 06.10.2015 № 71-пг «О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» // URL: https://www.gov.spb.ru/gov/protivodejstvie-korrupcii/komissiya-po-koordinacii-raboty-po-proitivodejstviyu-korrupcii/ (дата обращения: 10.02.2019).
8 Постановление Главы администрации Тамбовской области от 18.11.2015 № 389 «Об утверждении Положения о комитете по профилактике коррупционных и иных правона-
^р)ШШп1Ж Поляков М. М.
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Специализированные антикоррупционные органы государственной L_имени o.e. кугафина(мгюА) власти и должностные лица в России и зарубежных странах
являются специализированными государственными антикоррупционными органами, обеспечивающими реализацию мер по профилактике и предупреждению коррупции в системе исполнительной власти.
Важно подчеркнуть, что специализированные антикоррупционные государственные органы появились не за последние несколько лет, а значительно раньше. Так, например, еще в 2007 г. в составе Генеральной прокуратуры РФ было образовано управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции9. Аналогичные специализированные антикоррупционные подразделения органов прокуратуры созданы и на уровне субъектов РФ. К основным функциям данных подразделений органов прокуратуры относятся осуществление антикоррупционного мониторинга, выявление коррупционных правонарушений, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и др.
Автор разделяет позицию М. В. Костенникова, А. В. Куракина, И. А. Калиты о формировании специализированной прокуратуры по противодействию коррупции, в компетенцию которой входили бы вопросы, связанные с противодействием коррупции в тех сферах, которые наиболее подвержены коррупционным рискам10.
Помимо специализированных подразделений государственных органов, занимающихся противодействием коррупции, есть позитивный опыт работы Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. Данная должность была учреждена в 2009 г.11 и просуществовала до конца 2018 г.12
Уполномоченный по противодействию коррупции занимался профилактикой коррупционных правонарушений в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в государственных и муниципальных учреждениях, обеспечивал взаимодействие с институтами гражданского общества при осуществлении общественного антикоррупционного контроля, в том числе и по исполнению региональных и местных программ противодействия коррупции. Несмотря на то, что практика работы данного органа была в целом положительной, реализация Национального плана противодействия коррупции на 2018—2020 годы потребо-
рушений администрации области» // Сайт сетевого издания «Тамбовская жизнь». www. tamlife.ru. 25.11.2015.
9 Положение об Управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции (утв. Генпрокуратурой России 08.07.2016) // URL: https://genproc.gov.ru/ structure/genprokuratura/ (дата обращения: 10.02.2019).
10 Костенников М.В., Куракин А.В., Калита И. А. Прокуратура и противодействие коррупции // Российская юстиция. 2013. № 8. С. 35—39.
11 Постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 28.05.2009
№ 348/28-4 «О назначении на должность уполномоченного по противодействию кор- А
"О У Б
рупции в Ульяновской области» // URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/laws/regional/post_zso_ nazn_upolnom.html (дата обращения: 10.02.2019). Закон Ульяновской области от 13.12.2018 № 145-ЗО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ульяновской области и признании утратившими силу отдельных Ы
положений законодательных актов Ульяновской области» // URL: http://www.garant.ru/ й
hotlaw/ulyanovsk/1237188/ (дата обращения: 10.02.2019). ОПЫТ
>
Я Ж УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
вала упразднения данной должности и передачи антикоррупционных полномочий Правительству Ульяновской области.
Стоит отметить, что А. Ф. Павлов, занимавший должность Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области в 2012 г, выступал за создание специализированного федерального агентства по вопросам профилактики коррупции либо института уполномоченного по профилактике коррупции при главе государства13.
В настоящее время институт уполномоченных должностных лиц в России приобрел особое значение для защиты прав и законных интересов не только физических, но и юридических лиц. Их работа проявляет себя и в части осуществления противодействия коррупции. Уполномоченный по правам человека в Воронежской области Т. Д. Зражевская в своей статье пишет, что на базе многих поступающих к Уполномоченному конкретных жалоб делаются выводы, которые служат основой для профилактики предупреждения коррупции14.
Анализ международного опыта свидетельствует о том, что существует целый ряд стран, имеющих большой опыт функционирования государственных специализированных органов, осуществляющих противодействие коррупции. К таким государствам можно отнести Республику Корея, Сингапур, Индию.
В Республике Корея действует Независимая комиссия по борьбе с коррупцией15 (англ. Anti-Corruption and Civil Rights Commission), которая отчитывается перед Президентом о борьбе против коррупции, координирует проведение антикоррупционной политики, занимается совершенствованием законодательства о противодействии коррупции, осуществляет международное сотрудничество по вопросам предупреждения коррупции, представляет соответствующие отчеты о реализации антикоррупционных мероприятий, а также выполняет многие другие функции.
В системе органов государственной власти Сингапура функционирует специальное уполномоченное Бюро по расследованию случаев коррупции16 (англ. Corrupt Practices Investigation Bureau). Данный специализированный антикоррупционный орган осуществляет свою деятельность с 1952 г., что позволило максимально эффективно противодействовать коррупционным проявлениям в государственном управлении Сингапура на протяжении многих десятилетий. Традиционно Сингапур относят к наименее коррумпированным государствам в публичном секторе.
В Индии с 1964 г функционирует Центральный комитет бдительности17 (англ. Central Vigilance Commission, CVC), занимающийся борьбой с политической
13 Павлов А.Ф., Миронов С.В. К вопросу об институционализации профилактики коррупции через создание единого антикоррупционного органа // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 4. С. 84.
14 Зражевская Т. Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. № 2. С. 12—16.
15 Anti-Corruption and Civil Rights Commission, Republic of Korea // URL: http://www.acrc.go.kr/ en/index.do (дата обращения: 10.02.2019).
16 Corrupt Practices Investigation Bureau // URL: https://www.cpib.gov.sg (дата обращения: 10.02.2019).
17 Central Vigilance Commission, CVC // URL: http://www.cvc.nic.in (дата обращения: 10.02.2019).
в
'Ш©Т[л][Ш[Ж Поляков М. М.
УНИВЕРСИТЕТА Специализированные антикоррупционные органы государственной имени o.e. кугафина(мгюА) власти и должностные лица в России и зарубежных странах
коррупцией. Данный орган осуществляет государственный надзор в отношении правительственных учреждений по соблюдению требований законов о противодействии коррупции.
Антикоррупционные государственные органы и должностные лица существуют и в странах Европы, в частности во Франции — это Центральная служба по предупреждению коррупции (фр. Service central de prevention de la corruption, SCPC), в Румынии — Национальный антикоррупционный директорат (англ. National AntiCorruption Directorate), в Хорватии — Управление Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной преступности УПКОП (хорв. Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala-USKOK).
Согласно рейтингам международных организаций, к европейским странам с очень низким уровнем коррупции традиционно относят Данию, Норвегию, Финляндию, Швецию. Главной особенностью организации антикоррупционной деятельности в указанных странах является то, что борьба против коррупции в этих странах институциализирована. Так, в Финляндии противодействием коррупции занимается омбудсмен юстиции (фин. Justitie-Ombudsman), назначаемый Президентом Финляндии и являющийся независимым от других органов государственной власти.
Специализированные антикоррупционные органы существуют и в странах, которые образовались на постсоветском пространстве: в Латвии (Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, лат. Korupcijas noversanas un apkarosanas birojs), Литве (Специальная следственная служба, лит. Speciality tyrimy tarnyba), на Украине (Национальное антикоррупционное бюро, укр. Нацюнальне антикорупцмне бюро).
Политические процессы, которые происходят на Украине, обусловливают постоянную активизацию антикоррупционной борьбы. Высшим руководством данной страны уже неоднократно заявлялось о необходимости минимизации коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Согласно действующему украинскому законодательству отдельными полномочиями по противодействию коррупции также были наделены Национальный антикоррупционный комитет, Министерство юстиции Украины, Правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики.
Тем не менее уровень коррупции на Украине по-прежнему остается довольно высоким, что подтверждается результатами международных исследований. Украинская антикоррупционная политика имеет строго ориентированный вертикальный вектор, причем организационно-правовые решения не имеют должного материально-технического содержания по причине сложного экономического положения в стране. Успешная антикоррупционная борьба довольно часто сопровождается улучшением общего состояния в экономике, и, напротив, в условиях постоянной нехватки средств инициативы руководства государства по противо- А
действию коррупции могут быть просто не реализованы должным образом. У
По мнению автора, в Российской Федерации на данный момент нет серьез- б
ных оснований для создания отдельного федерального органа государственной Ж
власти, на который были бы возложены координационные полномочия по проти- i
водействию коррупции на всей территории страны. Представляется, что только |=
после 2020 г, в рамках нового национального плана противодействия коррупции,
ОПЫТ
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
вполне возможно инициирование данной структуры. Однако, по мнению автора, стоило учесть региональный опыт в части функционирования уполномоченного по противодействию коррупции и рассмотреть вопрос об утверждении соответствующей должности на общефедеральном уровне.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Зражевская Т. Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. — 2012. — № 2. — С. 12—16.
2. Костенников М. В., Куракин А. В., Калита И. А. Прокуратура и противодействие коррупции // Российская юстиция. — 2013. — № 8. — С. 35—39.
3. Павлов А. Ф., Миронов С. В. К вопросу об институционализации профилактики коррупции через создание единого антикоррупционного органа // Актуальные проблемы экономики и права. — 2012. — № 4. — С. 81—87.
4. Поляков М. М. Противодействие коррупции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Известия Тульского государственного университета. — Экономические и юридические науки. — 2014. — № 5-2. — С. 53—62.
5. Поляков М. М. Противодействие коррупции федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. — 2016. — № 7. — С. 42—45.
