Конституционно-правовые основы институционализации федеральных территорий Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 342

DOI: 10.17072/2619-0648-2024-3-111-127

Конституционно-правовые основы институционализации федеральных территорий

В. А. Кочев

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права

Пермский государственный

национальный исследовательский университет

614068, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: [email protected]

Аннотация: в статье определяется степень воздействия института федеральных территорий на государственно-властные федеративные отношения в национальных государствах; рассматриваются основные модели публичной власти в федеральных территориях (централистская, децентралистская и смешанная) и их разновидности (субмодели); выявляется нормативный состав института федеральных территорий как главный идентификатор их качественной определенности; анализируется территориальная, публично-правовая и организационно-функциональная специфика федеральной территории «Сириус» в Российской Федерации. Ключевые слова: территориальное устройство федеральной территории; ограниченная и точечная территориальные локации; централист-ская, децентралистская и смешанная модели власти в локациях; разновидности локальных моделей власти; нормативный состав института федеральных территорий; прототерриториальные образования

© Кочев В. А., 2024

Constitutional and Legal Framework

of the Institutionalization of Federal Territories

V. A. Kochev

Perm State University

15, Bukireva st., Perm, 614068, Russia

E-mail: [email protected]

Abstract: the author researches: 1) the impact of the federal territories institute on federative relations; 2) models and submodels of public authority in federal territories; 3) territorial, legal and functional specifics of the federal territory "Sirius" of the Russian Federation. Keywords: territorial structure of the federal territory; limited and point territorial locations; centralist, decentralist and mixed models of power in locations; type of local models of power; normative composition of the institute of federal territories; proto-territorial formations

Поправка к части 1 статьи 67 Конституции РФ1, внесенная Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее -поправка-2020) закрепляет категорию «федеральные территории» как публично-правовое территориальное образование общегосударственного значения. Тем самым в Российской Федерации, подобно ряду зарубежных стран, конституируется возможность изменения конфигурации публично-властных отношений по вертикали.

По общему правилу, данные изменения не являются повсеместными. Они осуществляются чаще всего на ограниченной (локальной) части государственной территории и нередко являются точечными. Точечная локальность характерна для многих федеральных территорий зарубежных стран, а также -пока единственной, начатой как эксперимент - федеральной территории «Сириус» в РФ. Последняя создана на небольшой части территории муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края и совпадает с территорией одноименного поселка городского типа площадью чуть более

1 Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.).

14 кв. км в его административно-территориальных границах. Поэтому возникающая в таких условиях конфигурация властной вертикали должна быть признана территориально локализованной и точечной. В то же время нельзя выпускать из внимания федеральные территории, создаваемые в зарубежных странах на большей площади. В их числе, например, следует назвать острова Восточного Самоа (2832 кв. км), Виргинские острова (3464 кв. км), Андаманские и Никобарские острова (6703 кв. км), племенные районы Пакистана (27 220 кв. км) и др. Кроме того, есть федеральные территории, занимающие значительную часть государственной территории. Так, федеральные территории Канады составляют 38,7 % от всей государственной территории (Юкон -4,8 %, Северо-Западные образования - 13,5 %, Нунавут - 20,4 %).

Вместе с тем и в больших, и в малых, в том числе точечных, территориальных локациях имеют место типичные государственно-правовые последствия. В конституциях и законодательстве федеративных государств определяются положения, закрепляющие в локальных публично-властных отношениях централистские или децентралистские начала. И наряду с этим могут устанавливаться нормативные основы, которые сохраняют существующий статус-кво (властный баланс), но с другим содержательным наполнением. Исходя из названных конституционно-правовых реалий в юридической литературе предпринимаются попытки теоретического конструирования и анализа моделей публичной власти в федеральных территориях, отвечающих указанным форматам.

Централистская модель публичной власти в федеральных территориях всесторонне исследована в научных публикациях, посвященных данной тематике2. И это неслучайно. Действительно, чаще всего одной из основных целей создания централистских территориальных локаций за рубежом является усиление федерального регулирования, управления и контроля, которые, как правило, необходимы для решения конкретных общественно значимых задач на относительно небольшой (локальной) части государственной территории. В силу территориальной ограниченности и/или точечности устанавливаемой модели федеративных отношений следует подчеркнуть, что централизация

2 См., например: Праскова С. В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1543-1551; Ирхин И. В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6. С. 30-37; Конституционное право. Общая часть: в 2 кн. / под ред. Н. А. Богдановой, А. А. Троицкой. Кн. 1. М.: Зерцало-М, 2022. С. 157-160.

публичной власти не может быть отнесена к разряду общегосударственного порядка (за исключением, например, Канады). Это локальная централизация, которая в целом отвечает нормативным основам национального конституционного федерализма и в то же время расширяет его пределы и границы, придавая им эластичность и гибкость.

Централистская модель создания федеральных территорий является родом, охватывающим определенные виды (субмодели). По объему полномочий органов публичной власти и управления в территориальной локации можно выделить четыре субмодели централистской направленности:

1. Государственные органы федерации и/или их территориальные государственные органы приобретают в федеральных территориях дополнительные полномочия, необходимые для решения задач, стоящих перед данной локацией. Подобная организация публичной власти существует, например, в федеральных территориях Малайзии (Куала-Лумпур, Лабуан, Путраджая) и Индии (Дадра, Нагар-Хавели, Даман, Диу, Пондичерри, Чандигарх, Дели)3.

2. Государственные органы федерации наделяются полномочиями субъекта федерации и муниципального образования, которые осуществляются на федеральной территории. Это один вариант. А другой состоит в том, что государственные органы субъекта федерации получают полномочия федеральных госорганов и муниципального образования с сохранением в федеральной территории верховной власти главы государства. Данный вариант организации публичной власти применяется в Пакистане. В этой стране к федеральным территориям относится полоса племен (племенные районы), где публичная власть осуществляется или федеральными, или провинциальными (субъекты федерации. - В. К.) органами государственной власти. В обоих случаях власть главы государства над территориальными локациями остается незыблемой4.

3. Территориальные государственные органы федерации и органы местного самоуправления приобретают в территориальной локации полномочия субъекта федерации. Подобная субмодель публичной власти теоретически допустима, но на практике встречается нечасто (например, федеральная территория города Буэнос-Айреса)5. Наибольшее распространение она получила

3 Ирхин И. В. Указ. соч. С. 31-32.

4 Пакистан (Исламская Республика Пакистан) // Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. М.: Норма, 2010. С. 603-744.

5 Byrd R. C. District of Columbia "Home Rule" // The American University Law Review. 1967. Vol. 16. P. 267.

не в федеральных территориях, а в федеральных округах (федеральный округ Колумбия в США, федеральный округ Бразилиа в Бразилии6 и др.).

4. Государственная власть и управление в федеральном округе или федеральной территории осуществляются главой государства, действующим в пределах, устанавливаемых им по своему усмотрению, через им же назначаемое должностное лицо. Иногда возможно ослабление такой централизации. В частности, допускается образование в локации представительного и исполнительных органов публичной власти и управления этой территорией. Данная субмодель публично-властного правления используется на Андаманских и Никобарских островах как союзных (федеральных. - В. К.) территориях Индии7.

Таковы известные государственно-правовой практике зарубежных стран субмодели организации публичной власти в федеральных территориях (округах) централистской направленности. При этом нельзя исключать появления и других организационно-функциональных вариаций. Они могут быть определены законодателем исходя из различных культурно-исторических, экономических, демографических, лингвистических, географических, ландшафтных и прочих условий.

Децентралистская модель публичной власти в федеральных территориях (округах) является, так же как и централистская, весьма распространенной и используется во многих зарубежных странах. В силу этого она стала предметом детальных научных разработок у нас в стране и в мире. Децентрализация публичной власти при создании федеральных территорий (округов) имеет место тогда, когда центр принятия публично-властных решений по законодательно определенным вопросам формируется на территории данного образования (локации). Это выражается в следующих организационно-правовых формах:

- во-первых, в федеральной территории (округе) создается особое муниципальное образование с правом решать вопросы не только местного, но и государственного значения, определяемые парламентским законом об этом образовании. Таким путем производится локализация центра принятия государственно-властных решений в соответствующем муниципалитете. Государственно-властные компетенции муниципалитета закрепляются исходя из целей и задач, которые подлежат решению на территории данной локации.

6 Бугб Я. С. District of Со1итЫа "Ноте Rule"... Р. 267.

7 Ирхин И. В. Указ соч. С. 32.

Вместе с тем децентрализация публичной власти при ее конституирова-нии в особом муниципальном образовании федеральной территории может быть ослаблена или усилена. Ослабление децентрализации происходит, например, при введении федеральной должности представителя федерального центра в муниципальном образовании этой локации. А усиление децентрализации возможно путем предоставления органам местного самоуправления локации права участвовать в обсуждении законопроектов, касающихся этого муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что при формировании данной субмодели используется способ децентрализации с элементами гибридизации (сращивания) в особом муниципальном образовании части полномочий каждого из двух уровней государственной власти (федерация, субъект федерации) и полномочий органов местного самоуправления. В то же время возможность прямого правления со стороны федерального центра сохраняется8;

- во-вторых, в федеральной территории (округе) образуются собственные органы публичной власти. Данные органы наделяются частью полномочий государственных органов федерации и субъектов федерации, полномочиями органов местного самоуправления и собственной (локации) компетенцией. Здесь, так же как и в первом случае, имеет место гибридизация части полномочий органов публичной власти различного уровня. При этом одновременно может допускаться возможность раздельного правления (федерация, субъект федерации, муниципальное образование и собственно локация). Такое разделение происходит, например, при наделении собственной компетенцией образуемых в федеральной территории (округе) территориальных государственных органов федерации и/или территориальных государственных органов субъекта федерации, а также при передаче органами публичной власти локации собственных полномочий органам местного самоуправления.

Смешанная модель основывается на сбалансированном равновесии публичной власти в федеральных территориях. Так, в ряде федеративных государств закрепляется возможность изменения конфигурации публично-властных отношений без усиления или ослабления централистской либо де-централистской направленности в территориальных локациях. Это изменение

8 Cm.: Capital City Politics in Latin American: Democratization and Empowerment / ed. by D. J. Myers, H. A. Dietz. Boulder: Lynne Rienner Pub., 2002. P. 121.

связано, в частности, с перераспределением компетенций между действующими на данной территории органами публичной власти (федерация, субъект федерации, локация) без перемещения центра принятия решений на тот или иной уровень. Это выражается, с одной стороны, в сохранении существующего объема полномочий в структурах властной вертикали, а с другой - в наполнении названных полномочий новым нормативным содержанием. Рассматриваемая модель публичной власти в территориальных локациях может быть представлена субмоделями двух-и трехуровневого правления.

Субмодель двухуровневой организации публичной власти в территориальной локации связана с образованием: 1) собственных органов публичной власти данного территориального образования; 2) территориальных государственных органов федерации или территориальных государственных органов субъекта федерации в этой локации.

Субмодель трехуровневой организации публичной власти в территориальной локации включает: 1) собственные органы публичной власти территориального образования; 2) территориальные государственные органы федерации; 3) территориальные государственные органы субъекта федерации. В Российской Федерации эта субмодель публичной власти используется, например, в федеральной территории «Сириус».

Общая государственно-правовая характеристика института федеральных территорий лежит в основе решения вопросов нормативно-догматического порядка. В конституционно-правовом смысле бесспорно то, что по-правка-2020 является учредительно-закрепительной и общерегулятивной. Учредительная власть предоставляет федеральному законодателю право определять посредством закона как минимум три необходимых элемента нормативного состава института федеральных территорий: во-первых, часть национальной территории (локацию), ее границы; во-вторых, особый государственно-правовой или иной публично-правовой режим в локации; в-третьих, организационно-функциональную модель локации, то есть систему органов публичной власти, порядок их образования и полномочия.

Следуя названному конституционно-правовому положению, проведем небольшой сравнительный анализ. С этой целью рассмотрим действующие в Российской Федерации сходные институты узкоотраслевого (специального) и межотраслевого назначения с отдельными признаками точечной или другой территориальной локализации. Такая необходимость возникает постольку, поскольку эти институты формируются безотносительно к поправке-2020 и

весьма распространены в РФ. Подобное исследование уже предпринималось9, однако не все аспекты обозначенной проблемы были в нем затронуты. Не претендуя на исчерпывающее изложение, выделим ряд ключевых вопросов.

Во-первых, в качестве названных институтов выступают налоговый, таможенный, градостроительный, природоохранный, рекреационный и другие специальные отраслевые режимы, устанавливаемые на относительно небольшой части территории, в которой осуществляются централизованное (экстерриториальное) администрирование и юрисдикция. Такие формирования имеют, по общему правилу, не трех-, а двухэлементный состав: территориальную локацию и специальный отраслевой правовой режим. В их составе нет третьей - организационно-функциональной - составляющей, а ее роль выполняют экстерриториальные администрирование и юрисдикция.

Во-вторых, институируется особое территориальное формирование -Арктический сектор Северного Ледовитого океана (его ледяной покров). Арктический сектор РФ сформирован федеральным законодателем в соответствии с нормами международного права. Ледяной покров сектора имеет статус территории РФ. Органы публичной власти на этой территории не образуются. Юрисдикция на территории сектора осуществляется по вопросам собственной компетенции федеральными государственными органами с учетом особенностей, определяемых федеральным законодательством. Координацию деятельности экстерриториальных государственных органов в секторе осуществляют представитель Президента РФ в ранге заместителя председателя Правительства РФ и Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Во-третьих, на ограниченной территории вводятся специальные отраслевые правовые режимы с элементами локальной организационно-функциональной оформленности. Это выражается в установлении территориального отраслевого администрирования и соответствующей юрисдикции. В числе таких организационно локализованных режимов институированы:

- территории опережающего социально-экономического развития;

- территории инновационных научно-технологических центров, других инновационных центров;

- территории свободного порта Владивосток;

9 См., например: Каримов Б. Г. Федеральные территории в Российской Федерации: первый опыт создания и проблемы конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 3. С. 51-58.

- особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые и др.);

- линейные территории, или земли специального назначения (полоса отвода железных дорог, автодорог, электросетей или трубопроводов, приграничная зона и др.);

- особо охраняемые природные территории, в том числе государственные природные заповедники и заказники, национальные и природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады и др.

В-четвертых, создаются специальные отраслевые, межотраслевые, особые территориальные единицы (образования) с трехэлементным составом, включающим территориальную локацию, специальный правовой режим и систему государственного администрирования и юрисдикции. Данные образования возникают в соответствии с законодательством РФ и являются подобием публично-территориальных формирований. Однако по своей природе они должны быть отнесены не к территориальным, а к прототерриториальным образованиям, поскольку приобретают необходимые элементы институционального нормативного состава не с общим, как в типичных территориальных образованиях, а специальным либо особым статусом. К этому виду образований относятся:

- специальные административные районы (остров Октябрьский в Калининградской области и остров Русский в Приморском крае);

- административно-территориальные единицы с особым статусом (Коми-Пермяцкий округ в Пермском крае, Таймырский (Долгано-Ненецкий) округ и Эвенкийский округ в Красноярском крае, Усть-Ордынский Бурятский округ в Иркутской области, Агинский Бурятский округ в Забайкальском крае);

- федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный);

- военные округа (Западный, Южный, Центральный, Восточный, Северный флот);

- судебные территориальные округа (участки) и др.

Установление на локальной территории правовых режимов специальной узкоотраслевой и межотраслевой направленности с организационно-функциональным администрированием и юрисдикцией или без таковых, а также создание прототерриториальных образований со особым статусом -административных, административно-политических, военно-административных, судебных, научно-образовательных и др. - не связаны с формированием

на этих территориях организационно-функциональных структур общей компетенции, включающих представительный и исполнительно-распорядительные органы публичной власти. Поэтому «формат» федеративных отношений в обозначенных территориях остается неизменным и не зависит от избранного варианта специального регулирования, функциональной организации и управления.

В то же время закрепление особого государственно-правового режима в федеральной территории связано, как правило, с образованием в ней локализованной или иной системы органов публичной власти общей компетенции. Выбор конкретной модели обусловлен многочисленными и разнообразными факторами. Поэтому параметры статуса федеральных территорий, специфика их публично-правового режима и организационно-функциональной структуры в Конституции Российской Федерации не определяются. Данный вопрос призван урегулировать федеральный законодатель в соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции РФ.

В качестве основных критериев федерального законодательного регулирования выделяют цели и задачи создания федеральных территорий, определяемые их стратегическим, социально-экономическим, оборонным, административно-политическим, культурно-историческим, географическим, ландшафтным, этническим, лингвистическим назначением. Исходя из этого, законодатель устанавливает пределы федеральной территории (локацию), на которой должны быть решены поставленные задачи и достигнута намеченная цель, особенности локального государственно-правового или иного публично-правового режима, организационно-функциональный механизм обеспечения соответствующего режима и реализации определенных целей и задач.

Анализ основных составляющих института федеральных территорий целесообразно провести в соответствии с законодательством РФ, включающим в том числе Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437 «О федеральной территории "Сириус"» (далее - ФЗ № 437).

При анализе территориальной составляющей института федеральных территорий следует заострить внимание на двух особенностях территориального устройства Российской Федерации.

Первая особенность состоит в том, что территория РФ, будучи ограниченной (локальной) частью территории института федеральных территорий, включает в установленных границах и соответствующую часть территории

субъекта РФ. Поэтому территория федеральной территории имеет двойственный статус: статус РФ и статус субъекта РФ.

С точки зрения территориального устройства двойственный статус характеризует в целом федеративную природу создаваемого в РФ «эксклава» или «полуэксклава». Данная локация может охватывать часть территории РФ, включающей территорию субъекта РФ, полностью окруженной территорией муниципального образования «эксклав» или частично имеющая выход к сухопутной и/или морской границе РФ «полуэксклав» (федеральная территория «Сириус»). Публичная власть на территории «эксклава», если он будет создан, или «полуэксклава» («Сириус») может осуществляться или осуществляется собственными органами публичной власти, создаваемыми в соответствующем публично-территориальном образовании.

Кроме того, в локации могут создаваться и территориальные органы государственных органов РФ, и территориальные органы государственных органов соответствующего субъекта РФ. При этом органы местного самоуправления вправе, если это предусмотрено федеральным законом, осуществлять в данном образовании только те полномочия, которые переданы им в установленном порядке органами публичной власти «эксклава» («полуэксклава»). При передаче таких полномочий на территории федеральной территории «активируются» компетенции муниципального образования, в силу чего двойственный государственно-территориальный статус в федеративном «эксклаве» («полуэксклаве») преобразуется в тройственный публично-территориальный статус (статус РФ, статус субъекта РФ и статус муниципального образования).

Вторая особенность выражается в возможности конституирования в федеральной территории только территории РФ, которая полностью окружена территорией субъекта РФ. В этом случае возникает унитарный территориальный «эксклав» РФ или «полуэксклав» РФ, частично имеющий выход к сухопутной и/или морской границе РФ. Создание «полуэксклавов» в Российской Федерации возможно в Калининградской области, Сахалинской области и приграничных субъектах РФ. Публичная власть в названных федеральных территориях может осуществляться создаваемыми в них органами публичной власти данного образования с гибридными полномочиями.

Наряду с этим в соответствии с законом в федеральной территории с унитарным территориальным устройством могут быть сформированы территориальные органы государственных органов РФ, а также мировые суды как суды субъекта РФ. Другие же государственные органы субъекта РФ и органы

местного самоуправления могут осуществлять в локации только те полномочия, которые переданы им органами публичной власти «эксклава» («полуэксклава») РФ в установленном порядке в случаях, предусмотренных законом. С передачей таких полномочий в федеральной территории «активируется» локальный статус субъектов РФ и соответствующий статус муниципального образования. Вследствие этого унитарный «эксклав» («полуэксклав») РФ преобразуется в федеративный с тройственным статусом (федерация - субъект федерации - муниципальное образование).

При анализе территориальной составляющей необходимо также иметь в виду, что существуют территории РФ, которые, согласно Конституции РФ, не включают территории субъектов РФ. К таким территориям РФ относятся внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними. Данные территории имеют только статус территории Российской Федерации. Это следует из буквального толкования части 1 статьи 67 Конституции РФ с учетом нормотворческой и государственно-правовой практики. Поэтому территорией РФ, включающей территорию субъектов РФ, необходимо рассматривать только сухопутную территорию, или сушу.

В связи с изложенным возникает вопрос: распространяется ли действие поправки-2020 на воды и воздушное пространство, являющиеся исключительно территорией РФ? Ответ должен быть дан положительный. Поскольку нельзя исключать ситуацию, когда, например, отдельная часть водного пространства РФ будет институирована законодателем как федеральная территория с установлением собственной (локальной) модели публичной власти. Территориальное устройство этой локации может быть двухуровневым (федерация - субъект федерации или федерация - муниципальное образование) либо трехуровневым (федерация - субъект федерации - муниципальное образование). Сама же локация («эксклав» или «полуэксклав») с точки зрения ее территориального устройства должна быть признана федеративной. При этом нельзя исключать и создание локаций («эксклава» или «полуэксклава») с унитарным территориальным устройством, особыми правовым режимом и организационно-функциональной системой.

Разграничение территорий РФ на территории со статусом РФ и субъектов РФ (суша) и со статусом только РФ (воды, воздушное пространство, а также, согласно федеральному законодательству, недра и континентальный шельф) предопределяет особенности конституционно-правового регулирования ряда общественно значимых отношений, возникающих из предметов совместного

ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). И главным образом тех из них, которые по определению возникают в связи с объектами природного происхождения, связанными с государственной территорией. В их числе могут быть земли, водные и биологические ресурсы, недра, леса и другие, статус которых определяется законодательством10. Если названные объекты расположены на государственной территории с двойным статусом, то они находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «в», «д», «к» ст. 72 Конституции РФ). По данным вопросам субъект РФ может осуществлять опережающее правовое регулирование11. В том же случае, когда эти объекты расположены за пределами территории субъекта РФ (водные ресурсы, недра, континентальный шельф и др.), последний утрачивает какие бы то ни было регулятивные полномочия по вопросам, вытекающим из соответствующих отношений. Однако и в этой ситуации, как представляется, участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе возможно, если решение таких вопросов непосредственно связано с жизнедеятельностью населения соответствующего субъекта РФ. В целом же двойственный статус объектов природного происхождения, определяемый особенностями состава государственной территории, обуславливает распределение компетенции в федеральных локациях, создаваемых в этом территориальном пространстве.

Таковы общие параметры территориальной составляющей института федеральных территорий в Российской Федерации. Наряду с этим законодатель вправе определять отдельные ее особенности, исходя из институирова-ния конкретной модели федеральной территории. Примером служит федеральная территория «Сириус» (далее - ФТ «Сириус»), статус которой закрепляется в ФЗ № 437.

Прежде всего необходимо обратить внимание на основную цель создания ФТ «Сириус». Это образование было создано на территории поселка городского типа Сириус для управления территориальным социально-экономическим, инновационным научно-технологическим и культурным комплексом в целях решения задач общегосударственного значения. Названный территориальный комплекс расположен на берегу Черного моря, между реками

10 См. об этом подробнее в Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и др.

11 Право опережающего правового регулирования субъектов РФ по вопросам совместного ведения, предусмотренным статьей 72 Конституции РФ, выявлено Конституционным судом РФ и закреплено в ряде его постановлений. См., например, постановления Конституционного Суда РФ от 31 нояб. 1995 г. № 16-П, от 1 февр. 1996 г. № 3-П, от 30 апр. 1997 г. № 7-П, от 25 дек. 2020 г. № 49-П.

Мзымта и Псоу. В период подготовки к зимней Олимпиаде 2014 года здесь были возведены социально значимые объекты: Олимпийский парк со спортивными сооружениями, Образовательный центр «Сириус», парк развлечений и др. Создана и соответствующая инфраструктура. Все это стало материальной основой образования ФТ «Сириус» как точечной публично-правовой территориальной единицы (локации), призванной осуществлять управление многофункциональным территориальным комплексом.

Одной из основных составляющих статуса института ФТ «Сириус» является территория и ее граница. Граница ФТ устанавливается в соответствии с картой-схемой (Приложение № 1) и описанием (Приложение № 2), которые закрепляются в ФЗ № 437. Согласно этим приложениям ФТ «Сириус» граничит с муниципальным образованием «Городской округ город-курорт Сочи» Краснодарского края и Республикой Абхазия. Территории названных образований являются сопредельными территориями ФТ «Сириус» на суше. Кроме того, к территории ФТ «Сириус» примыкают внутренние воды Черного моря, отделяемые от территории ФТ береговой линией. При создании искусственных земельных участков в примыкающих к территории ФТ «Сириус» внутренних морских водах Черного моря и в территориальном море РФ такие земельные участки включаются, согласно ФЗ № 437, в состав территории ФТ. Таким образом, ФТ «Сириус» представляет собой федеративный «полуэксклав» РФ с двойным территориальным статусом - территории РФ и территории субъекта РФ.

Рассматривая территориальную составляющую ФТ «Сириус», необходимо обратить внимание также на вопрос юридико-технического порядка. Дело в том, что территория ФТ «Сириус» совпадает с территорией одноименного поселка городского типа Сириус в ее административно-территориальных границах. Согласно формально действующему Закону Краснодарского края от 3 апреля 2020 г. № 4266-КЗ «Об установлении границ муниципального образования городской округ Сириус Краснодарского края и о наделении его статусом городского округа» данный поселок был наделен статусом городского округа как единицы местного самоуправления Краснодарского края. Причем городской округ Сириус определяется в качестве такового в описании границ ФТ «Сириус» (Приложение № 2 к ФЗ № 437).

Вместе с тем названные законодательные положения Краснодарского края не были реализованы. Устав городского округа Сириус не был принят, а следовательно, и статус округа не был урегулирован. И соответственно, не

были сформированы органы местного самоуправления округа. Поэтому муниципальное образование, учрежденное краевым законом, не внесено в реестр муниципальных образований Краснодарского края. Другими словами, образование городского округа Сириус так и осталось законодательной декларацией без каких-либо публично-правовых последствий. Ну а поскольку городской округ Сириус фактически не существует, постольку одноименный поселок городского типа надлежит рассматривать только в качестве населенного пункта ФТ «Сириус», а не как муниципальное образование.

Особенности федеративного территориального устройства ФТ «Сириус» предопределяют нормативное содержание правовой и организационно-функциональной составляющих данной ФТ.

Согласно ФЗ № 437 правовую основу института ФТ «Сириус» составляют:

1) федеральные правовые акты. В их числе Конституция РФ и федеральные законодательные акты. Последние действуют в ФТ «Сириус» с учетом особенностей, установленных в ФЗ № 437;

2) международные правовые акты: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры;

3) территориальные правовые акты: Устав и нормативно-правовые акты органов публичной власти ФТ «Сириус»;

4) иные акты:

а) законы и другие правовые акты Краснодарского края. Действуют в ФТ «Сириус» только в сфере полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых в ФТ «Сириус» органами государственной власти Краснодарского края с учетом особенностей, установленных в ФЗ № 437;

б) муниципальные правовые акты муниципального образования «Городской округ город-курорт Сочи» Краснодарского края. Действуют в ФТ «Сириус» только в том случае, если данному муниципальному образованию переданы ФЗ № 437 полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус».

Организационно-функциональную составляющую института ФТ «Сириус» образует система органов ФТ «Сириус», в которую, в соответствии с ФЗ № 437, входят органы публичной власти ФТ «Сириус»:

1. Совет ФТ «Сириус» - представительный орган, возглавляемый председателем. Формируется сроком на пять лет в составе семнадцати членов, из которых девять избираются на основе всеобщего прямого и равного избирательного права при тайном голосовании, три назначаются Президентом РФ, еще три - Правительством РФ и один - высшим должностным лицом Краснодарского края. Членом Совета является также глава администрации ФТ «Сириус».

2. Глава администрации ФТ «Сириус». Назначается Советом ФТ «Сириус» сроком до пяти лет. Не может занимать должность председателя Совета ФТ «Сириус».

3. Администрация ФТ «Сириус» - исполнительно-распорядительный орган. Его структура определяется главой администрации. В состав администрации входят глава администрации, три заместителя, помощник главы администрации, руководитель аппарата и аппарат администрации, правовой департамент и департаменты внутренней политики и организационной деятельности, социальной молодежной политики и культуры, экономического развития, финансов, комплексного развития городской среды, имущественных отношений, архитектуры и градостроительной деятельности.

Наряду с этим в систему органов публичной власти ФТ «Сириус» могут входить, согласно Уставу ФТ «Сириус», другие органы публичной власти ФТ.

Кроме того, в системе органов ФТ «Сириус», в соответствии с ФЗ № 437, образуются органы ФТ «Сириус». К ним относятся контрольно-счетный орган и территориальная избирательная комиссия. В рамках Устава ФТ «Сириус» в системе органов создаются иные органы: Уполномоченный по вопросам местного самоуправления ФТ «Сириус», назначаемый Советом ФТ на пять лет, и градостроительный совет.

Полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус» закрепляются ФЗ № 437. В их числе:

- переданные ФТ отдельные полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и отдельные полномочия РФ, осуществляемые в установленном порядке органами государственной власти субъектов РФ;

- полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ;

- отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для осуществления органам публичной власти ФТ нормативными правовыми актами Краснодарского края;

- полномочия органов местного самоуправления городского округа города-курорта Сочи, определенные федеральными законами;

- полномочия в сфере организации и обеспечения деятельности органов публичной власти ФТ и подведомственных им организаций и учреждений и др.

Согласно ФЗ № 437 и Уставу ФТ «Сириус» в ФТ может вводиться экспериментальный правовой режим и специальное регулирование отношений в сфере технологической, градостроительной, медицинской, фармацевтической,

генно-инженерной, образовательной, научно-технической, инновационной и иной деятельности.

Из изложенного следует, что органы публичной власти ФТ «Сириус» имеют, по сути, гибридные полномочия. При этом названные полномочия могут использоваться для введения в ФТ «Сириус» специальных правовых режимов и регулирования отношений в наиболее важных сферах общественной жизни, способствующих реализации законодательно определенных целей и задач.

Библиографический список

Ирхин И. В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6. С. 30-37.

Каримов Б. Г. Федеральные территории в Российской Федерации: первый опыт создания и проблемы конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 3. С. 51-58.

Конституционное право. Общая часть: в 2 кн. / под ред. Н. А. Богдановой, А. А. Троицкой. Кн. 1. М.: Зерцало-М, 2022.

Пакистан (Исламская Республика Пакистан) // Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. М.: Норма, 2010. С. 603-744.

Праскова С. В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1543-1551.

Byrd R. C. District of Columbia "Home Rule" // The American University Law Review. 1967. Vol. 16.

Capital City Politics in Latin American: Democratization and Empowerment / ed. by D. J. Myers, H. A. Dietz. Boulder: Lynne Rienner Pub., 2002.

Информация для цитирования

Ф Кочев В. А. Конституционно-правовые основы институционализации — федеральных территорий // Ex jure. 2024. № 3. С. 111-127. DOI: 10.17072/ ^ 2619-0648-2024-3-111-127

^ Kochev V. A. Constitutional and Legal Framework of the Institutionalization of Federal Territories. Ex jure. 2024. № 3. Pp. 111-127. DOI: 10.17072/2619-06482024-3-111-127