CC BY
67DOI 10.47643/1815-1337_2022_1_60 УДК 342.1
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ» ON THE QUESTION OF THE CONCEPT OF "FEDERAL TERRITORY"
АБЗАЛОВА Айгуль Маратовна
адъюнкт Академия управления МВД России.
125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8. E-mail: [email protected];
Abzalova Aigul Maratovna,
Postgraduate of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 125171, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. Актуальность проведенного исследования обусловлено появлением в отечественном конституционном праве нового института федеральных территорий. В статье рассматриваются законодательное определение федеральной территории «Сириус» и некоторые вопросы, возникшие при ее создании, а также предложенные представителями научного общества авторские определения понятия «федеральная территория». Автор полагает, что имеющееся множество различных точек зрения в понимании и интерпретации понятия «федеральная территория» является причиной отсутствия достаточного доктринального осмысления института федеральных территорий, а также выработанной на основе имеющегося опыта зарубежных стран общей концепции федеральных территорий, применимой в границах нашего государства с учетом отечественных реалий.
Abstract. The relevance of the study is due to the emergence of a new institution of federal territories in the domestic constitutional law. The article discusses the legislative definition of the federal territory "Sinus" and some issues that arose during its creation, as well as the author's definitions of the concept of "federal territory" proposed by representatives of the scientific society. The author believes that there are many different points of view in understanding and interpreting the concept of "federal territory" s the reason for the lack of sufficient doctrinal understanding of the institution of federal territories, as well as the general concept of federal territories developed on the basis of the existing experience of foreign countries, applicable within the borders of our state, taking into account domestic realities.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, территория, территориальное устройство, федеральные территории, федеральная территория «Сириус».
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, territory, territorial structure, federal territories, federal territory «Sinus».
Дата направления статьи в редакцию: 02.12.2021
Дата публикации: 31.01.2022
Для разработки нового для отечественного конституционного права института, такого как институт федеральных территорий, и в условиях недостаточной разработанности соответствующих вопросов в нормативных правовых актах, представляется необходимым уточнить понятие федеральных территорий.
Следует отметить, что определение федеральной территории, как и подавляющего большинства других институтов конституционного права, в Основном законе Российской Федерации не приводится. И.В. Лексин справедливо отмечает, что «молчание новых конституционных положений» способствует пополнению «знакомых проблем конституционной терминологии, описывающей федеративное устройство» [1].
Важный компонент понятия «федеральная территория» — собственно, категория «территория» является предметом изучения многих естественно-научных и гуманитарных наук. В юридических науках категория «территория» рассматривалась в теоретико-правом аспекте и практике закрепления в законодательстве Российской Федерации1, как отдельный институт конституционного права2, исследовались особенности территории в публичном праве3 и др.
Опираясь на системную трактовку нормы, вводящей институт федеральных территорий и с учетом места нормы о федеральных территориях в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, конституционный термин «федеральные территории» можно определить как элемент территории России с особым способом организации публичной власти [2].
Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус» является единственным официальным источником, дающий определение применительно к первой на данный момент созданной и действующей федеральной территории «Сириус» [3]4.
Нормативное определение федеральной территории «Сириус» включает следующие элементы: определяет данную феде-
1 См.: Сысоева Е. А. Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2006. 22 с.; Маясов Д. Ю. Конституционные основы территорий с особым статусом в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2013. 31 с.
2 См.: Быстрова Д. А. Территория в конституционном праве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2010. 34 с.
3 См.: Чиркин В.Е. Территориальная организация публичной власти: монография // М.: Норма: ИНФРА-М. 2017. 208 с.; Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И. А. Территория в публичном праве: монография // М.: Норма: ИНФРА-М. 2017. 320 с.
4 Далее - Закон о Сириусе
6G
ральную территорию как публично-правовое образование; уточняет такую характеристику, как стратегическое значение публично-правового образования; перечисляет систему целей создания данной территории, оправдывающих само её существование и особый способ организации публичной власти (специальный конституционно-правовой статус); указывает на особенности организации публичной власти и осуществления экономической и прочей деятельности, регламентируемые на федеральном уровне для достижения целей создания и функционирования данной федеральной территории.
Приступая к рассмотрению представленного определения, прежде всего следует отметить, что оно не является универсальным по смыслу того, что собственно Закон о Сириусе трактует определение федеральной территории Сириус, а не федеральных территорий вообще, не распространяет свое действие на регулирование других федеральных территорий и не может применяться по аналогии, тем более, что другие федеральные территории в стране не созданы.
В литературных источниках, представленное определение критикуется за размытый характер, и в целом констатируется, что внесение поправок в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, которыми в конституционное право Российской Федерации был введен институт федеральных территорий, не имело под собой надлежащего научного, в том числе, теоретико-правового, обоснования, в связи с чем идентифицировать конституционно-правовые характеристики федеральных территорий представляется крайне затруднительным1.
И. В. Зернов считает вовсе нецелесообразным конкретизировать конституционно-правовое понятие федеральной территории, считая необходимым применять его только в политическом смысле, как отражение понятия территория государства, при этом констатирует, что федеральная территория — это «особый вид публичного образования, не позволяющее отнести его ни к субъектам государства, ни к муниципальным образованиям» [4]. Схожий подход применяет А. Н. Дементьев, который рассматривает федеральную территорию Сириус в большей степени как географический объект и некоторое специфическое политическое образование [5]. Несмотря на важность затронутой проблемы, связанной с несовершенством конституционно-правового регулирования статуса федеральных территорий, как представляется, один лишь факт включения категории федеральных территорий, опосредующих соответствующий правовой институт, предопределяет необходимость идентификации данного понятия в конституционно-правовом смысле. Кроме того, это будет способствовать решению другой терминологической проблемы - определение понятия государственной территории, которая, в свою очередь, часто имеет терминологические неточности в связи с наличием на территории некоторых государств федеральных территорий [6].
Многие исследователи, ограничившись констатацией соответствующих фактов, не ставят перед собой задачу, собственно, идентифицировать доктринальное понятие федеральных территорий, которое не приведено в Конституции РФ и, по меньшей мере, на текущем уровне, не идентифицировано в руководящих разъяснениях федерального органа конституционного правосудия. В отдельных исследованиях дублируются положения законодательства о правовом статусе федеральной территории «Сириус».
В частности, Е. М. Бухвальд определяет федеральную территорию как «имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности» [7]. В. А. Майборода, основываясь на нормативном определении федеральной территории «Сириус», констатирует в качестве значимого признака сочетание особых аспектов публично-правового и частноправового регулирования [8].
В других исследованиях приводится общее определение, выработанное зарубежной конституционно-правовой доктриной, как, в частности, определение, данное А. Ю. Сибилевой, в соответствии с которым федеральную территорию предлагается рассматривать как «территорию, не входящую в состав субъекта федерации, а находящуюся в непосредственном управлении федеральных органов власти» [9]. Данное определение, хотя, безусловно, не раскрывает в полной мере сущностные и содержательные характеристики института федеральных территорий, подчеркивает важнейший признак - нахождение в непосредственном управлении из федерального центра (хотя в данном контексте могут иметься и ограничения). Более точным с позиций представленной оговорки выступает определение, в соответствии с которым федеральные территории — «это часть территории субъекта Российской Федерации, на которой исключены либо столь существенно ограничены, что являются незначительными, полномочия субъекта Российской Федерации и муниципального образования в силу того положения Конституции России, что ее территория состоит из территорий ее субъектов» [10].
Стоит отметить, что вопрос о вхождении федеральной территории в состав территории субъекта вызывает острые дискуссии в научном обществе: первая часть представителей полагают, что федеральные территории не входят в состав территории субъекта2,
1 См.: Лексин И.В. Федеральные территории в России: перспективы и проблемы реализации конституционных нововведений // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 28-33; Кондрашев А.А. Конституционные поправки - 2020: о коллизиях и дефектах, порождающих неустранимые конфликты между «вечными главами» и главами 3-8 Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 30; Монахов Г. Д., Твердохлебова Э. В. Федеральная территория в России: риски и перспективы // Современный ученый. 2021. №. 2. С. 284-289; Пешин Н. Л. Территориальная организация публичной власти в границах федеральных территорий // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 7. С. 35-40.
2 См.: Хадиков А.К., Новиков А.В., Слабая Д.Н. Федеральная территория «Сириус». Юридическая конструкция публично-правового образования // Теории и проблемы политических исследований. 2020. Т. 9. № 6-1. С. 43-50; Кулешова Н.В., Козлова Н.В. Перспективы развития федеральных территорий // Современное право. 2021. № 1. С. 17-22; Дзидзоев Р. М. Институт федеральных территорий в Российской Федерации (на примере федеральной территории «Сириус») // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2021. № 2. С. 2-8. и др.
вторая - имеют противоположное мнение1. Решение данного вопроса имеет принципиальное значение, т.к. изъятие территории из состава субъекта влечет изменение ее границ.
Довольно подробно рассмотрев практику создания первой федеральной территории на территории Краснодарского края, Ежукова О.А. резюмирует о сохранении ограниченного числа полномочий у органов власти субъекта в отношении данной территории, что в свою очередь означает продолжение нахождения нового публично-правого образования в границах и рамках юрисдикции этого субъекта [11]. Автор не согласен с этой точкой зрения и полагает, что сохраненный за органами государственной власти Краснодарского края перечень полномочий является вынужденной мерой, ввиду отсутствия возможности решения круга вопросов силами федеральной территории, которые, вполне вероятно, будут урегулированы в процессе переходного периода. Вместе с тем, Н. В. Васильева, С. В. Праскова, Ю. В. Пятковская предлагают придерживаться зарубежного опыта построения федеративного государства, в соответствии с которым признается невхождение федеральной территории в состав субъекта федерации, во избежание «порождения новой территориальной единицы двойственной природы» [12]. Соглашаясь с вышеизложенным, в целях единообразного понимания природы и статуса федеральных территорий, автор в рамках проводимого исследования будет придерживаться данной точки зрения.
В отдельных определениях авторы делают упор на виды федеральных территорий, одновременно отмечая характеристики их особого правового статуса, отличающегося от статуса субъекта федерации, но по смыслу приближенного к таковому. В частности, С. Б. Сафина отмечает, что федеральные территории, это территории «не являющиеся субъектами федерации, управляемые непосредственно центральной властью, к которым принято относить федеральные (столичные) округа, союзные территории, федеральные владения, ассоциированные государства и проч.» [13].
Постепенно в литературных источниках появляются и оригинальные авторские трактовки федеральной территории: Н.В. Васильева, С.В. Праскова, Ю.В. Пятковская идентифицируют категорию «населенные федеральные территории», под которыми предлагают понимать «относительно небольшие по площади части территории России, имеющие постоянно проживающее население, на которых организация публичной власти имеет существенные особенности, исходя из определенного приоритетного направления (повышенные требования к обеспечению безопасности, защита и охрана окружающей среды, создание условий по повышению инвестиционной привлекательности, осуществление космической деятельности и др.)» [12] .
Авторами предлагается весьма примечательная типология федеральных территорий, в соответствии с которой, помимо «населенных» также выделяются «ненаселенные» федеральные территории, где ввиду климатогеографических особенностей (отдаленный, труднодоступный характер), что с формально-юридических позиций не противоречит смыслу конституционно-правовой нормы ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, однако противоречит мировой конституционно-правовой практике, в рамках которой регулирование подобных территорий осуществляется, преимущественно, на основе норм административного права, а в федеративных государствах особые полномочия по их управлению может реализовывать не только федеральный центр, но и государственные власти субъекта (субъектов) федерации, в границах которого (которых) они расположен (например, закрытые административно-территориальные единицы (ЗАТО). Вопрос о целесообразности наделения таких территорий статусом «федеральных», все же, остается дискуссионным. Важным, в первую очередь, представляется не придание проблемной территории особого статуса по первой необходимости, а строго определенные и обоснованные критерии оценки, на основании которых должно приниматься соответствующее решение.
Подводя итоги проведенного исследования, с учетом сравнительно небольшого периода введения категории «федеральные территории» в российский конституционно-правовой лексикон, по всей видимости, целесообразно ожидать появления новых попыток дать определение федеральным территориям. Автор полагает, что такая неопределенность возникает по причине отсутствия достаточного доктринального осмысления института федеральных территорий в отечественном праве. Вместе с тем, поспешно принятое решение о создании первой федеральной территории «Сириус» породило еще большее количество вопросов, требующих уже законодательного урегулирования. Изложенное важно, так как является основой (фундаментом) не только для представителей законодательной власти, субъектов федерации, научного общества и отдельных слоев населения, чьи интересы затрагиваются, но и для тех, кто уже сегодня принимает управленческие решения в отношении данной территории.
Библиография:
1. Лексин И.В. Федеральные территории в России: перспективы и проблемы реализации конституционных нововведений // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 30.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
3. О федеральной территории «Сириус»: Федеральный закон от 22 декабря 2020 № 437-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 52 (Часть I). Ст. 8583.
4. Зернов И.В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики //Пролог: журнал о праве. 2021. №. 1 (29). С. 21.
1 См.: Василькова Е.А. Федеральная территория как вид территориальной организации публичной власти в Российской Федерации // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2021. № 4-2. С. 33-35; Майборода В.А. Нотариальный округ на федеральной территории // Нотариус. 2021. №1.
5. Дементьев А.Н. Федеральная территория «Сириус», город «Иннополис» - административно-территориальные и муниципальные единицы, географические объекты? // Гражданин и право. 2021. № 3. С. 77-86.
6. Чиркин В.Е. Конституционная терминология: монография // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М: Норма. ИНФРА-М. 2017. С.180.
7. Бухвальд Е. М. Федеральные территории как новация политики пространственного развития в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2021. №. 3 (157). С. 45.
8. Майборода В. А. Понятие территории федеральной территории «Сириус» // Российская юстиция. 2021. № 3. С. 55-58.
9. Сибилева А. Ю. К вопросу о правовом статусе федеральных территорий // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6. №. 3. С. 55.
10. Майборода В. А. Градостроительное регулирование развития федеральной территории // Теоретическая и прикладная юриспруденция. 2020. № 4. С. 56.
11. Ежукова О. А. Территории с особым публично-правовым статусом как фактор федеративной политики России // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 36-45.
12. Васильева Н.В., Праскова С.В., Пятковская Ю.В. Конституционный статус федеральных территорий в России: теоретические основы законодательного регулирования // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 1. С. 124-140.
13. Сафина С. Б. Федеральные территории в составе федерации: особенности статуса и значение // Проблемы права. 2021. № 1 (80). С.
13.
References (transliterated):
1. Leksin I.V. Federal'nye territorii v Rossii: perspektivy i problemy realizacii konstitucionnyh novovvedenij // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2021. № 8. S. 30.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020) // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii. URL: http://www.pravo.gov.ru.
3. O federal'noj territorii «Sirius»: Federal'nyj zakon ot 22 dekabrya 2020 № 437-FZ // SZ RF. 2020. № 52 (CHast I). St. 8583.
4. Zernov I.V. Konstitucionnye osobennosti statusa federal'noj territorii: voprosy teorii i praktiki //Prolog: zhurnal o prave. 2021. №. 1 (29). S. 21.
5. Dement'ev A.N. Federal'naya territoriya «Sirius», gorod «Innopolis» - administrativno-territorial'nye i municipal'nye edinicy, geograficheskie ob"ekty? // Grazhdanin i pravo. 2021. № 3. S. 77-86.
6. CHirkin V.E. Konstitucionnaya terminologiya: monografiya // Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii. M: Norma. INFRA-M. 2017. S.180.
7. Buhval'd E. M. Federal'nye territorii kak novaciya politiki prostranstvennogo razvitiya v Rossijskoj Federacii // Teoriya i praktika obshchestven-nogo razvitiya. 2021. №. 3 (157). S. 45.
8. Majboroda V. A. Ponyatie territorii federal'noj territorii «Sirius» // Rossijskaya yusticiya. 2021. № 3. S. 55-58.
9. Sibileva A. YU. K voprosu o pravovom statuse federal'nyh territorij // Uchenye zapiski Krymskogo federal'nogo universiteta imeni V. I. Vernad-skogo. YUridicheskie nauki. 2020. T. 6. №. 3. S. 55.
10. Majboroda V. A. Gradostroitel'noe regulirovanie razvitiya federal'noj territorii // Teoreticheskaya i prikladnaya yurisprudenciya. 2020. № 4. S. 56.
11. Ezhukova O. A. Territorii s osobym publichno-pravovym statusom kak faktor federativnoj politiki Rossii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2021. № 3. S. 36-45.
12. Vasil'eva N.V., Praskova S.V., Pyatkovskaya YU.V. Konstitucionnyj status federal'nyh territorij v Rossii: teoreticheskie osnovy za-konodatel'nogo regulirovaniya // Pravoprimenenie. 2021. T. 5. № 1. S. 124-140.
13. Safina S. B. Federal'nye territorii v sostave federacii: osobennosti statusa i znachenie // Problemy prava. 2021. № 1 (80). S. 13.
