CC BY
60
Научная статья
УДК 342.5
Об особенностях конституционно-правового статуса федеральной территории: обзор правовых позиций и юридической практики
Морозова Александра Сергеевна
Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург, Россия,
morozova_as@mail.ru
Аннотация. В статье анализируются особенности конституционного статуса федеральной территории, проводится анализ теоретических основ содержания понятия «федеральная территория», в том числе сравнительно-правовой анализ практики зарубежных стран; также на основе исследования Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус»» обосновывается необходимость разработки отдельного федерального закона о федеральных территориях в целях определения общих подходов к их образованию на основе соблюдения и реализации принципов федерализма, закрепленных в Конституции РФ.
Ключевые слова: федеральная территория, федерализм, территориальное устройство, публичные органы государственной власти
Для цитирования: Морозова А. С. Об особенностях конституционно-правового статуса федеральной территории: обзор правовых позиций и юридической практики // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2022. № 1. С. 119-123.
Original article
On the peculiarities of the constitutional and legal status of the Federal Territory: a review of legal positions and legal practice
Morozova Alexandra S.
International Law of the Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russia, morozova_as@mail.ru
Abstract. The article analyzes the features of the constitutional status of the federal territory, analyzes the theoretical foundations of the content of the concept of «federal territory», including a comparative legal analysis of the practice of foreign countries, also based on the study of Federal Law No. 437-FZ of December 22, 2020 «On the federal Territory «Sirius»», justifies the need to develop a separate federal law on federal territories in order to determine common approaches to education based on compliance and implementation of the principles of federalism enshrined in the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: federal territory, federalism, territorial structure, public authorities
For citation: Morozova A. S. On the peculiarities of the constitutional and legal status of the Federal Territory: a review of legal positions and legal practice // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 1. P. 119-123.
Материалы и методы:
Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»; Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории "Сириус"»; Заключение Конституционного Суда
РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З; правовые позиции ученых.
Методологическая основа: общенаучные методы познания (исторический метод, диалектический метод, методы системного анализа, синтеза, восхож-
© Морозова А. С., 2022
дения от абстрактного к конкретному, формальнологический, системно-структурный методы, теоретико-прогностический метод) и специальные правовые методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-юридический и историко-юридиче-ский метод, метод конституционно-правового моделирования).
Результаты:
Концепция конституционно-правового статуса федеральной территории и анализ теоретических основ содержания понятия «федеральная территория», в том числе сравнительно-правовой анализ практики зарубежных стран, анализ Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 «О федеральной территории "Сириус"» и позиций Конституционного Суда РФ приводит к выводу о необходимости разработки отдельного федерального закона о федеральных территориях в целях определения общих подходов к их образованию на основе соблюдения и реализации принципов федерализма, закрепленных в Конституции РФ.
Обсуждение:
Территория является обязательным признаком государства - условием его существования. Именно территориальное устройство государства во многом определяет его экономические и политические основы. Одной из дискуссионных тем в теории конституционализма и юридической практике является определение конституционно-правового статуса федеральной территории на основе принципов федерализма.
Рассмотрим несколько позиций ученых и существующую юридическую практику. Интересна позиция В.Е. Чиркина [1, с. 154], который определил статус федеральной территории как публично-правовое образование, выделяя основные признаки, характеризующие ее как обособленную территориальную единицу и публично-правовое образование: 1) наличие публичного коллектива (населения, жителей, представителей); 2) обладание организационно-правовым статусом (государственное территориальное образование, муниципальное, автономия и т. п.); 3) наличие публичных органов управления (представительных, исполнительных и специальных органов публичной власти) и институтов народной демократии (федеральные выборы, референдум, право отзыва представительных органов и т. п.) [2]. Также отмечается, что в случаях, когда федеральная территория не имеет в своем составе публичного коллектива [3, с. 50-61] (жителей, народностей, представителей и т. д.) и собственных органов власти, данная территория будет представлять собой квазипубличное образование в качестве экстерриториальной единицы (которая образуется для удобства управления ею органами государственной власти) [4].
Анализируя труды некоторых ученых по вопросу конституционных статусов федеральных территорий некоторых зарубежных стран [5], возможно рассматривать их как публичные территориальные образо-
вания, которые напрямую подчиняются федерации, а уровень их самостоятельности может зависеть от экономических, политических, географических, демографических, национальных и других факторов. В некоторых государствах статусом федеральных территорий наделяются столицы (Австралия) или географически отдаленные регионы, не имеющие возможности быть включенными в состав других субъектов. В некоторых государствах возможно образование особых районов в пределах территории штатов, однако исключительного ведения у такой территории не существует (Индия) [6]. Также примером может служить федеральный округ Колумбия в США, в котором имеются и действуют органы публичной власти федерального и местного значения, однако основные полномочия по управлению федеральной территорией остаются за Конгрессом США [7].
Что касается территориального состава Российской Федерации, в результате конституционных изменений 2020 г. [8] в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г предусмотрена возможность образования федеральной территории. Конституционный Суд РФ определил её особенный статус, который по правовой природе не равнозначен статусу субъектов России, и не может восприниматься как противоречащий ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, которая исчерпывающим образом определяет ее субъектный состав, а равно иным положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ (абз. 2 п. 3.1) [9].
Возникает вопрос: каков статус федеральной территории, если она занимает реальное географическое место [10], как и субъекты РФ, но при этом отсутствует в перечне части 1 статьи 5 Конституции РФ и перечне территорий, входящих в состав субъекта РФ?
Стоит рассмотреть позиции ученых, характеризующих конституционно-правовой статус федеральной территории. Т.Я. Хабриева, А.А. Клишас, изучая конституционно-правовой статус федеральной территории и позиции Конституционного Суда РФ, определяют, что наделение федеральных территорий особенным конституционным статусом должно обеспечить более продуктивное управление при поддержании нужного баланса между стратегическими интересами страны и возможностями реализации прав людей в полном объеме [11, с. 44]. Ученые сделали акценты на то, что федеральные территории должны создаваться только по взаимному согласию между органами государственной власти федерации и ее субъектов, с утверждением изменения границ только Советом Федерации. Этой же позиции придерживается Дзидзоев Р.М., который определяет федеральные территории в географическом и политическом смыслах. По его мнению, федеральная территория в географическом смысле определена в Конституции РФ (ч. 1 ст. 67) - как и внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними; в политическом - как территориальные внутригосударственные образования с особым конституционным статусом [12, с. 158]. И.В. Зернов придерживается позиции, что «понятие федеральной территории необходимо использовать
в конституционной юридической практике только в политическом смысле, так как внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, наряду с федеральными территориями и территориями субъектов, являются составляющими понятия "территория Российской Федерации". Положения данной конституционной нормы излагаются в буквальном смысле и не требуют расширительного толкования» [13, с. 154].
Конституция РФ и Федеральный закон «О федеральной территории "Сириус"» определяют способ формирования федеральных территорий - на основании федерального закона, который устанавливает четкие, регламентированные границы «стратегически важных и особо охраняемых территорий». В п. 3 ст. 67 Конституции РФ закрепляется один способ изменения границ - только по взаимному согласию субъектов РФ. Поэтому изменение границ субъекта РФ путем образования федеральных территорий по инициативе Российской Федерации (в том числе не запрещено образовывать федеральные территории на части территорий нескольких субъектов РФ) не будет противоречить нормам Конституции РФ [14, с. 109-111]. Принятие федерального закона является исключительным полномочием Российской Федерации, это также позволяет изменять существующие в настоящее время границы субъектов РФ в одностороннем порядке. Эти механизмы в дальнейшем могут использоваться федеральной властью в регулировании взаимоотношений с субъектами РФ по вопросам уменьшения территории конкретного субъекта или его полного исчезновения.
Также открываются возможности преобразования из федеральной территории нового субъекта, предусмотренного в перечне ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, для этого необходимо лишь внести изменения в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», предусмотрев образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате не только объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, но и преобразования федеральной территории в субъект РФ. Поэтому, чтобы не нарушать принципы федерализма, необходимо предусмотреть положения, закрепляющие участие субъектов РФ в образовании федеральных территорий, либо в отдельном федеральном законе, либо Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.
Федеральный закон «О федеральной территории "Сириус"» определяет особый режим правового регулирования и взаимоотношений с органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправлении муниципального образования - городского округа города-курорта Сочи Краснодарского края. Федеральная территория «Сириус» независима в принятии решений, где акты, принятые органам публичной власти федеральной территории
«Сириус», практически приравниваются к федеральным или региональным. Статьи 4 и 5 указанного федерального закона предусматривают, что органы публичной власти федеральной территории «Сириус» издают обязательные для исполнения на указанной территории нормативные правовые акты во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а акты Краснодарского края имеют ограниченное действие и применяются в случае, если отдельные полномочия органов государственной власти Краснодарского края переданы для осуществления органам публичной власти федеральной территории «Сириус», с учетом особенностей, устанавливаемых Федеральным законом и нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории «Сириус». Использование актов Краснодарского края можно рассматривать как временные меры на период становления и формирования собственной системы государственных органов и правовой системы. Правовые акты муниципального образования «городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края» вообще могут не использоваться, т. к. действуют в федеральной территории «Сириус» в случае передачи указанному муниципальному образованию полномочий органов публичной власти федеральной территории «Сириус».
Поэтому можно увидеть признаки, которые присущи субъекту РФ, а в правовой конструкции взаимоотношений с органами государственной власти Краснодарского края - элементы сложносоставного субъекта (только образованного не на основе договора, а по решению федеральных органов власти). Статьи 8 и 44 указанного федерального закона, предусматривающие особенности осуществления полномочий органами публичной власти федеральной территории «Сириус», практически приравнивают ее к субъектам РФ.
Выводы:
Концепция конституционно-правового статуса федеральной территории, закрепленная в Конституции РФ и Федеральном законе № 437-ФЗ, устанавливающая ее самостоятельность, независимость и ненахождение в составе субъекта РФ, а также большое усмотрение и широкие полномочия Российской Федерации могут привести к изменению правового регулирования федеративных отношений и нарушению принципов федерализма, содержащихся в Конституции РФ. Поэтому возникает необходимость закрепить отдельным федеральным законом общие принципы образования и деятельности федеральных территорий, а также порядок их взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Список источников
1. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование /
B.Е. Чиркин. - Москва: ИНФРА-М, 2011. - 336 с.
2. Зернов И. В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 21.10.2021).
3. Заключение Конституционного Суда РФ от
16 марта 2020 г. № 1-З // Российская газета. 2020.
17 марта.
4. Зернов И. В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 21.10.2021).
5. Ирхин И. В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6.
C. 30-37.
6. Зернов И. В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 21.10.2021).
7. Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 727 с.
8. Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
9. Рыков А. Н. Некоторые проблемы территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 7. С. 50-61.
10. Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 «О федеральной территории "Сириус"» // Российская газета. 2020. 25 нояб.
11. Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» / Т.Я. Хабриева, А.А. Клишас. Москва: Норма, ИНФРА-М, 2020. 240 с.
12. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. Москва: ИНФРА-М, 2011. 336 с.
13. Зернов И. В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-
osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 21.10.2021).
14. Добрыдень Е. А. Проблематика федеральных территорий в поправках к Конституции РФ [Электронный ресурс] // Актуальные исследования. 2020. № 11 (14). С. 109-111. URL: https://apni.ru/article/876-problematika-federalnikh-territorij-v-popravk
References
1. Chirkin V.E. Public legal education / V.E. Chirkin. -Moscow: INFRA-M, 2011. - 336 p.
2. Zernov I. V. Constitutional features of the status of the federal territory: questions of theory and practice [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (Date of access: 10/21/2021).
3. Conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation dated March 16, 2020 No. 1-Z // Rossiyskaya Gazeta. March 17, 2020
4. Zernov I. V. Constitutional features of the status of the federal territory: questions of theory and practice [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (Date of access: 10/21/2021).
5. Irkhin I. V. Federal territories and federal districts: a mixture of constitutional and legal models // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. - 2017. - No. 6. - P. 30-37.
6. Zernov I. V. Constitutional features of the status of the federal territory: questions of theory and practice [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (Date of access: 10/21/2021).
7. Constitutional law of foreign countries: a textbook for university students / ed. V. O. Luchin, G. A. Vasilevich, A. S. Prudnikov. 2nd ed., revised. and additional Moscow: UNITY-DANA; Law and Law, 2012. 727 p.
8. Law on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities".
9. Rykov A. N. Some problems of the territorial organization of public authorities in the constituent entities of the Russian Federation // Actual problems of Russian law. 2018. No. 7. P. 50-61.
10. Federal Law of December 22, 2020 No. 437-F3 "On the Federal Territory Sirius" // Rossiyskaya Gazeta. Nov 25, 2020
11. Khabrieva T.Ya., Klishas A. A.Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation dated March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authority" / T. I. Khabrieva, A.A. Klishas. Moscow: Norma, INFRA-M, 2020. 240 p.
12. Chirkin V. E. Public legal education. Moscow: INFRA-M, 2011. 336 p.
13. Zernov I. V. Constitutional features of the status of the federal territory: questions of theory and practice [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/konstitutsionnye-osobennosti-statusa-federalnoy-territorii-voprosy-teorii-i-praktiki (Date of access: 10/21/2021).
14. Dobryden E. A. Problems of federal territories in amendments to the Constitution of the Russian Federation [Electronic resource] // Actual research. 2020. No. 11 (14). pp. 109-111. URL: https://apni.ru/article/876-problematika-federalnikh-territorij-v-popravk
Библиографический список
1. Васильева Н. В., Праскова С. В., Пятковская Ю. В. Конституционный статус федеральных территорий в России: теоретические основы законодательного регулирования [Электронный ресурс]. URL: https:// cyberleninka.ru/journal/n/pravoprimenenie?i=1086400 (дата обращения: 21.10.2021).
2. Дзидзоев Р. М. Вопросы федеративного устройства в обновленной Конституции России // Юридические исследования. 2020. № 7. С. 29-41.
3. Праскова С. В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1543-1551.
Bibliographic list
1. Vasilyeva N. V., Praskova S. V., Pyatkovskaya Yu. V. Constitutional status of federal territories in Russia: theoretical foundations of legislative regulation [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/ journal/n/pravoprimenenie?i=1086400 (date of access: 10/21/2021).
2. Dzidzoev R. M. Issues of the federal structure in the updated Constitution of Russia // Legal Studies. 2020. No. 7. S. 29-41.
3. Praskova S. V. On federal territorial units // Actual problems of Russian law. 2013. No. 12. S. 1543-1551. Морозова Александра Сергеевна,
Информация об авторе
Морозова Александра Сергеевна - кандидат юридических наук
Information about the author
Morozova Alexandra S. - Сandidate of Law
Статья поступила в редакцию 08.12.2021; одобрена после рецензирования 29.12.2021; принята к публикации 24.03.2022.
The article was submitted 08.12.2021; approved after reviewing 29.12.2021; accepted for publication 24.03.2022.
