CC BY
331
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.25 И.В. Зернов,
Пензенский государственный университет Пенза, Российская Федерация ORCID: 0000-0002-3011-3781 ResearcherЮ: AAX-7303-2020
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
ИНФОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве. - 2021. - № 1. - С. 14-23.
О СТАТЬЕ ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.1.2.
Дата поступления 01.02.2021, дата принятия к печати 17.03.2021, дата онлайн-размещения 31.03.2021.
АННОТАЦИЯ Статья посвящена исследованию конституционно-правовых
основ организации федеральной территории. Проанализированы конституционные акты России по вопросам образования и функционирования федеральной территории как отдельной разновидности публично-правового образования. Установлено, что в юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «федеральная территория», в связи с чем обосновывается позиция применения данного термина только в политическом смысле. Сформулированы основные характеристики федеральной территории как публично-правового образования. Рассмотрены положения Федерального закона «О федеральной территории ''Сириус''», в котором определяются статус, территориальное устройство, а также порядок организации публичной власти на федеральной территории. Указано, что федеральная территория в России представляет собой публично-правовое образование «с особым статусом», так как в ее границах создаются и действуют органы публичной власти, наделенные отдельными полномочиями федерального, регионального и муниципального значения. По результатам проведенного анализа российского законодательства и юридической литературы показано содержание конституционной правосубъектности федеральной территории, которое имеет определенные отличия от иных публично-правовых образований (субъектов государства и муниципальных образований). Констатируется, что создание федеральных территорий связывается с последовательным осуществлением этапов административной реформы, нацеленной на повышение эффективности исполнительной власти нашей страны. При исследовании федеральной территории как нового конституционно-правового института автором использованы методы анализа, синтеза, а также формально-юридический, диалектический и системный методы научного исследования, сочетание которых позволило определить конституционно-правовое содержание федеральной территории как нового вида публично-правового образования.
ПРОЛОГ
Федеральная территория; конституционная реформа; территориальная единица; публично-правовое образование; организация публичной власти; федеральная территория «Сириус».
Зернов И.В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики // Пролог: журнал о праве. - 2021. - № 1. - С. 14-23. - DOI: 10.21639/23136715.2021.1.2.
I.V. Zernov,
Penza State University Penza, Russian Federation ORCID: 0000-0002-3011-3781 Researcher ID: AAX-7303-2020
CONSTITUTIONAL FEATURES OF THE STATUS OF THE FEDERAL TERRITORY: QUESTIONS OF THEORY AND PRACTICE
PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. - 2021. - № 1.- Pp. 14-23.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.1.2.
Received 01.02.2021, accepted 17.03.2021, available online 31.03.2021.
ABSTRACT The article is devoted to the study of the federal territory organization
constitutional and legal foundations. The article analyzes the constitutional acts of Russia on the issues of formation and functioning of the federal territory as a separate type of public law entities. It is established that in legal science there are different approaches to the definition of the concept «federal territory». In this connection the position of applying this term only in the political sense is justified. The author formulates the main characteristics of the federal territory as a public law entity, and examines the provisions of the Federal Law «On the Federal Territory «Sirius»», which defines the status, territorial structure, as well as the order of public power organization in the federal territory. It is indicated that the federal territory in Russia is a public law entity «with a special status», since public authorities are created and operate within its borders, with separate powers of federal, regional and municipal importance. Based on the results of the analysis of Russian legislation and legal literature, the content of the federal territory constitutional legal personality is shown, which has certain differences from other public legal entities (state subjects and municipalities).It is stated that the creation of federal territories is associated with the consistent implementation of the administrative reform stages aimed at improving the efficiency of the executive power in our country. In the study of the federal territory as a new constitutional and law institution, the author uses methods of analysis, synthesis, as well as formal legal, dialectical and systematic methods of scientific research, the combination of which made it possible to determine the constitutional and legal content of the federal territory as a new type of a public law entity.
KEYWORDS Federal territory; constitutional reform; territorial unit; public law
entity; organization of public authority; federal territory «Sirius».
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ
ПРОЛОГ
BIBLIOGRAPHIC Zernov I.V. Constitutional Features of the Federal Territory Status:
DESCRIPTION Issues of Theory and Practice [Konstitutsionnyye osobennosti
statusa federal'noy territorii: voprosy teorii i praktiki]. Prologue: Law Journal. 2021. Issue 1. Pp. 14-23. (In Russ.). DOI: 10.21639/23136715.2021.1.2.
Конституционная реформа 2020 года оказала существенное влияние на исследования конституционно-правовых вопросов организации и правосубъектности территориальных образований в России. В теории и практике отечественного конституционализма появился новый институт, который известен в конституционном праве зарубежных стран уже несколько столетий, а в нашей стране легализован впервые — институт федеральной территории. Особую актуальность конституционно-правовые вопросы организации федеральной территории приобрели благодаря появлению данной юридической категории в российском конституционном праве. В 2020 году по результатам общероссийского голосования по внесению поправок в Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. был принят (и впоследствии вступил в юридическую силу) Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, предусматривающий образование на территории Российской Федерации федеральной территории.
По вопросу создания федеральных территорий в рамках границ России Конституционный Суд прокомментировал ее особый статус, который по своей юридической природе неравнозначен статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащий ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства, а равно другим положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности1. Анализируя данную позицию Конституцион-
1 О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З // Российская газета. 2020. 17 марта.
ного Суда, Т.Я. Хабриева и А.А. Клишас пришли к выводу, что придание федеральным территориям особого правового статуса позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства [12, с. 44]. Кроме этого, ученые сформулировали рекомендацию док-тринального характера применительно к созданию федеральных территорий, влекущих изменение границ российских регионов, (понимая под термином «регион» синоним официального понятия «субъект Российской Федерации»). То есть создание федеральных территорий подобным образом должно осуществляться по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации и с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации. Поправка носит характер конституционной дис-креции, закрепляя возможность, а не обязанность создания таких территорий [12, с. 45].
При рассмотрении содержания понятия «федеральная территория» Р.М. Дзидзоев предлагает различать определение в географическом и политическом значениях. По его мнению, федеральная территория в географическим смысле всегда существовала в российском конституционном праве: под ней понимаются внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ в ред. от 1993 г.). А под федеральной территорией в политическом смысле ученый подразумевает территориальные внутригосударственные образования с особым и отдельным конституционным статусом, характеризующим внутреннюю территориальную организацию государства [2, с. 30].
По нашему мнению, понятие федеральной территории необходимо использовать в конституционной юридической практике только в политическом смысле, так как внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, наряду с федеральными территориями и территориями субъектов, являются составляющими понятия «территория Российской Федерации», которое закреплено в ч. 1. ст. 67 Конституции РФ. Положения данной конституционной нормы излагаются в буквальном смысле и не требуют расширительного толкования.
ПРОЛОГ
В декабре 2020 года был принят специальный закон, в котором содержатся характеристики конституционно-правового статуса федеральной территории «Сириус» (далее — Закон о федеральной территории). Рассмотрим некоторые положения подробнее.
В содержании ч. 1 ст. 2 Закона о федеральной территории закрепляется определение понятия «Федеральная территория «Сириус»»: «Имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором ... устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности»2. Из смысла изложенного определения вытекает, что федеральная территория «Сириус» является публично-правовым образованием, что требует научного обоснования и детального юридического анализа.
В теории и практике российского конституционализма недостаточно научных исследований в области публично-правовых образований, поскольку большинство трудов посвящено их участию в гражданско-правовых отношениях. Одним из признанных ученых, занимавшихся углубленными исследованиями в указанной сфере, является В.Е. Чиркин. Он сформулировал доктринальное определение: «Публично-правовое образование — это форма организации публичного коллектива на определенной территории, имеющая публичную власть и использующая ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющаяся юридическим лицом публичного права и несущая ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц» [13, с. 59]. Понятие носит общеправовой характер, что наглядным образом отражает его конституционную природу (как субъекта государственно-правовых отношений). Ученый выделяет важнейший элемент таких образований — публичный коллектив, интересы которого реализует публично-правовое образование в лице специально образуемых юридических лиц публичного права.
В своих исследованиях В.Е. Чиркин причисляет федеральную территорию к публично-правовым образованиям, правовое положение которых может как совпадать с субъектами государства, так и не совпадать.
2 О федеральной территории «Сириус»: федер. закон от 22 дек.2020 г. №437-Ф3 // Российская газе-та.2020. 25 нояб.
В случаях, когда федеральная территория не имеет в своем составе публичного коллектива (жителей, народностей, представителей и т.д.) и собственных органов власти, данная территория будет представлять собой квазипубличное образование в качестве экстерриториальной единицы (которая образуется для удобства управления ею органами государственной власти) [13, с. 62].
Наряду с общетеоретическими аспектами В.Е. Чиркин сформулировал несколько-важных юридически значимых признаков, характеризующих обособленную территориальную единицу как публично-правовое образование. К ним относятся: 1) наличие публичного коллектива (населения, жителей, представителей); 2) обладание организационно-правовым статусом (государственное территориальное образование, муниципальное, автономия и т.п.); 3) наличие публичных органов управления (представительных, исполнительных и специальных органов публичной власти) и институтов народной демократии (федеральные выборы, референдум, право отзыва представительных органов и т.п.) [13, с. 87 -92].
Эти научные тезисы напрямую относятся к федеральной территории «Сириус», что прослеживается из смысла федерального закона, определяющего ее статус. Рассмотрим подробнее признаки «Сириуса», вытекающие из требований закона.
Во-первых, в юридической науке термином «территориальный публичный коллектив» условно обозначают население, наделенное конституционным правом на осуществление местного самоуправления в границах муниципального образования. Известна позиция А.Н. Рыкова, критикующего употребление данной категории в юридических источниках. Он считает это понятие лишним в теории публичного права и сужающим понятие «население» территориальными рамками, что противоречит статусу личности в Российской Федерации [11, с. 53]. По нашему мнению, статья 2 предусматривает наличие публичного коллектива на федеральной территории в лице граждан, постоянно проживающих на ней.
Во-вторых,организационно-правовой статус федеральной территории «Сириус» представлен в форме публично-правового образования, имеющего общегосударственное стратегическое значение. Вопросы стратегического значения содержатся в подзаконных нормативных правовых актах федерального уровня. В указах Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Фе-
ПРОЛОГ
дерации»3 и «О национальных целях и стратегических задачах развития России на период до 2024 года»4 конкретизируются основные направления деятельности органов публичной власти (преимущественно — исполнительной власти) по социально-экономическому развитию публично-правовых образований и укреплению территориальной целостности страны. А в Стратегии пространственного развития России на период до 2025 года5 содержатся положения стратегического характера, определяющие перспективные направления территориального развития государства в рамках федеративного устройства и вопросы развития геостратегических территорий Российской Федерации.
Из смысла положений ст. 67 Конституции РФ и ст. 2 Закона о федеральной территории прослеживается следующая логика: федеральная территория обладает статусом публично-правового образования «с особым статусом», не совпадающим с конституционным статусом субъектов государства и муниципальных образований. Это связано с образованием на данной территории органов публичной власти, на которые возлагаются отдельные полномочия органов государственной власти федерального уровня (например, полномочия Правительства РФ и федеральных министерств), уровня субъекта федерации (полномочия органов власти Краснодарского края) и муниципальные полномочия (переданные со стороны органов местного самоуправления города-курорта Сочи). Эти полномочия реализуются органами публичной власти для обеспечения устойчивого социально-экономического, инновационного развития федеральной территории и нормальной жизнедеятельности проживающих на ней граждан.
В-третьих, по вопросу наличия публичной власти статья 10 Закона о федеральной территории регламентирует наличие системы органов публичной власти, реализующих пол-
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 дек.2015 г. №683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
4 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 (ред. от 21 июля 2020 г.) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
5 Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 13 февр. 2019 г. № 207-р (ред. от 31 авг.2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2019. № 7 (ч. II). Ст. 702.
номочия по управлению данной территорией и осуществлению представительных функций данного публично-правового образования: Совет федеральной территории (представительный орган), администрация (исполнительный орган), иные органы публичной власти (устанавливаются согласно уставу федеральной территории). Совет, возглавляемый председателем, формируется для осуществления представительных функций и полномочий на пять лет. Он состоит из 17 членов, из которых девять избираются населением, трое назначаются Президентом РФ, трое - Правительством РФ, один - назначается Губернатором Краснодарского края, а также в Совет по должности входит глава администрации федеральной территории «Сириус». Положения ч. 5 ст. 14 Закона о федеральной территории запрещают совмещать должности главы администрации федеральной территории «Сириус» и председателя Совета. Глава федеральной территории «Сириус» является высшим должностным лицом федеральной территории «Сириус» и возглавляет администрацию. Он избирается Советом по представлению Президента РФ на срок до пяти лет. Помимо требования о запрете иностранного гражданства, для кандидата на эту должность устанавливается возрастной ценз - не моложе 30 лет. А по вопросу реализации институтов народной демократии статья 11 Закона о федеральной территории закрепляет основные способы участия населения в управленческой деятельности и решению муниципальных вопросов на федеральной территории, к которым относятся: правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан и др.
Существование федеральной территории в российской правовой системе не ограничивается наделением подобного статуса-только образовательного центра «Сириус». По мнению Н.Н. Мусиновой, в границах Российской Федерации существуют территориальные образования «с особым статусом», то есть особо охраняемые территории, например, Арктическая зона, находящаяся под российской юрисдикцией. Также в границах современного российского государства имеются охраняемые территории особого экологического значения (озеро Байкал, Кавказские Минеральные Воды), которые имеют определенные особенности в управлении и в перспективе могут получить статус федеральной территории [8, с. 346-347].
Создание федеральных территорий многими связывается с последовательным осу-
ПРОЛОГ
ществлением этапов административной реформы, нацеленной на повышение эффективности исполнительной власти нашей страны. Одним из ее направлений традиционно считается деконцентрация власти, формой которой выступает делегирование государственно-властных полномочий. Именно преследуемая гибкость в регулировании быстро развивающихся общественных отношений обусловливает новые подходы к организации публичной власти. Федеральная территория - одна из попыток достижения заявленной цели. Смежной проблемой выступает возможность делегирования власти, которая в Российской Конституции пока не нашла своего закрепления [11, с. 37-39].
Делегирование властных полномочий со стороны федеральных органов исполнительной власти в отношении федеральной территории «Сириус» заключается в передаче Правительством РФ федерального имущества, а также функций и полномочий учредителя федеральных государственных учреждений, расположенных на федеральной территории (п. 3 ст. 8 Закона о федеральной территории). Наряду с этим в отношении имущественных прав делегирование полномочий в адрес федеральной территории осуществляют органы публичной власти Краснодарского края и города Сочи (п. 2 ст. 43 Закона о федеральной территории).
Исходя из зарубежного опыта конституционной практики, под федеральными территориями принято понимать внутригосударственные публично-правовые образования, которые находятся под непосредственным управлением уполномоченных органов публичной власти федерального уровня [5, с. 30]. При рассмотрении сущности федеральных территорий С.В. Праскова выделяет два признака, отличающих ее от субъектов государства и муниципальных образований: 1) невхождение в состав территории субъектов федерации; 2) прямое (непосредственное) управление федерацией [9, с. 1544].
Примером реализации первого признака являются положения Конституции Индии, согласно которым территориальное устройство государства допускает образование в своем составе наряду с союзными территориями особых районов в пределах территории штатов [6, с. 515].
Под прямым (непосредственным) управлением федерацией понимается осуществление специально образованными федерацией для этих целей или частично формируемыми федерацией органами власти (должностными лицами) вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации. Иными словами, в
таких территориальных частях все или часть вопросов регионального ведения осуществляются непосредственно федерацией либо под ее жестким контролем. Вопросы исключительного ведения у такой территориальной единицы не могут существовать. Известным примером прямого управления федеральной территорией является Федеральный округ Колумбия в США. От имени Колумбии как публично-правового образования действуют органы публичной власти федерального и местного значения в лице Конгресса США, Совета округа, мэра округа, верховного и апелляционного судов округа. В то же время основные полномочия по управлению федеральным округом закреплены за Конгрессом США6.
При рассмотрении конституционных особенностей образования в границах России федеральной территории прослеживается позиция невхождения данного публично-правового образования в состав территории субъектов федерации. По нашему мнению, это связано с особенностями правового режима организации и осуществления управления в отношении рассматриваемого публично-правового образования, сочетающего в себе элементы общегосударственной, региональной и местной правосубъектности. Следует отметить, что под правосубъектностью публично-правового образования понимается легально оформленная возможность быть носителем прав и обязанностей и способность своими действиями приобретать права, нести обязанности, в том числе ответственность за совершение правонарушения [14].
Ученый С.Н. Братусь в своих исследованиях предпринял попытку отождествления правосубъектности с правоспособностью и перевел данную категорию в разряд общеправовых категорий, имеющих значение правосубъектности в общем смысле (т.е. без обозначения отраслевой природы) [1, с.1 — 8]. Следовательно, понятие правосубъектности вполне применимо и в конституционном праве, так как здесь существует определенная группа общественных отношений (статус человека и гражданина, организация публичной власти, территориальное устройство государства и т.д.), в реализации которых участвуют коллективные и индивидуальные субъекты. К числу названных субъектов относится и федеральная территория.
6 District of Columbia Home Rule Act (1973). Washington. URL: https://dccouncil.us/wp-
content/uploads/2018/11/Home-Rule-Act-2018-for-printing-9-13-182.pdf.
ПРОЛОГ
Правосубъектность федеральной территории выражается в реализации органами публичной власти (обозначенными в ст. 10 Закона о федеральной территории) своих полномочий по управлению федеральной территорией. Обобщенный перечень полномочий органов публичной власти закреплен в статье 8 Закона о федеральной территории. К ним относятся: 1) полномочия государства по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения государства Российской Федерации и ее субъектов; 2) отдельные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами в случаях, если в соответствии с указанными федеральными законами и законами Краснодарского края такие полномочия передаются органам местного самоуправления или в них прямо предусмотрено, что такие полномочия осуществляются органами публичной власти федеральной территории; 3) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 4) отдельные полномочия Краснодарского края. Наряду с этим, в п. 5 указанной статьи Закона о федеральной территории отдельно прописаны основные функции органов публичной власти: 1) участие в осуществлении полномочий федерального и регионального значения; 2) реализация прав органов местного самоуправления городского округа; 3) установление особенностей регулирования отдельных отношений, а также возможность введения экспериментального правового режима. По мнению Н.А. Дмитрика, введение на территории РФ экспериментальных правовых режимов связано с проблемами применения основных нормативно-правовых актов: избыточностью количества, отсутствием абсолютной государственной монополии на законотворчество и лоббированием субъектных интересов через государственные органы [3, с. 67 — 68].
Определение понятия экспериментального правового режима закреплено в статье 13 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»: «... применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований, либо в отказе от осуществления разрешительной дея-
тельности в отношении объекта разрешительной деятельности»7.
Содержание экспериментального правового режима на федеральной территории «Сириус» заключается в следующем. Положения статей 3 и 4 Закона о федеральной территории содержат сведения о системе нормативно-правовых актов, определяющих создание и функционирование федеральной территории. Наряду с традиционными законами и подзаконными актами, характерными для публично-правовых образований регионального и местного уровня (общегосударственной Конституцией, нормами международного права, актами федеральных органов исполнительной власти, устава и местными нормативными актами), в данную систему включены законы и подзаконные акты Краснодарского края, а также муниципальные акты г. Сочи. Действие последних источников права на федеральной территории обусловлено передачей органам публичной власти «Сириуса» определенной части полномочий Краснодарского края и г. Сочи как публично-правовых образований.
Важным отличием в реализации конституционной правосубъектности федеральной территории от субъектов Российской Федерации является неполноценное участие «Сириуса» в законотворческом процессе федерального и регионального уровней, что подтверждается двумя аргументами.
Во-первых, Закон о федеральной территории предусматривает образование избирательного округа, представитель которого вправе получить мандат в Государственной Думе по результатам выборов на альтернативной основе. В то же время Закон о федеральной территории не предусматривает наличие Члена Совета Федерации, который являлся бы представителем «Сириуса» в верхней палате российского парламента. По мнению П.В. Крашенинникова, данная ситуация связана с тем, что федеральная территория не является отдельным регионом8.
Во-вторых, в Законе о федеральной территории отсутствуют нормы о возможности издания собственных законов федеральной территории. Статья 3 названного закона содержит норму о возможности издания орга-
7 Об обязательных требованиях в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. №247-ФЗ // Собрание законодательства Российской Феде-рации.2020. №31 (ч. I). Ст. 5007.
8 См.: Филипенок А. Крашенинников анонсировал появление Депутата Госдумы от Сириуса // Портал ИА «РБК». 2020. 13 ноября. URL: https://www.rbc. ru/politics/13/11/2020/5fae76ff9a794713cc3e6d86.
ПРОЛОГ
нами публичной власти федеральной территории собственных нормативно-правовых актов (не законов!), что подтверждает ее «особый статус» как публично-правового образования, не предполагающий равный объем полномочий с субъектами государства.
Анализ положений Закона о федеральной территории и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9 (далее - Закон о местном самоуправлении) позволили определить несколько ключевых особенностей, которые существенным образом различаются в конституционной правосубъектности федеральной территории и муниципальных образований.
Во-первых, по формированию исполнительного органа публичной власти. Закон о федеральной территории предусматривает смешанную форму организации Совета федеральной территории: девять человек избираются населением на выборах, остальные назначаются Президентом РФ, Правительством РФ и губернатором Краснодарского края. А Закон о местном самоуправлении регламентирует формирование представительного органа муниципального образования из числа депутатов, избранных на местных выборах.
Во-вторых, по экономической основе деятельности. В состав собственности федеральной территории входят персональные объекты муниципального имущества, а также имущество, переданное государством, Краснодарским краем и г. Сочи. А собственность муниципального образования состоит из объектов персонального имущества и имущества, переданного со стороны субъекта государства.
В-третьих, по порядку отрешения от должности высшего должностного лица. Глава федеральной территории может быть отрешен от должности Советом территории по представлению Президента РФ в связи с утратой доверия (по аналогии с главами субъектов государства). В тоже время глава муниципального образования - на основании решения высшего должностного лица субъекта государства либо решения представительного органа муниципального образования.
Наряду с реализацией органами публичной власти своих функций и полномочий, правосубъектность федеральной территории выражается в возможности несения конститу-
9 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.
ционной ответственности. Следует отметить, что вопрос определения института ответственности в конституционном праве является дискуссионным ввиду разобщенности научных точек зрения. В связи с этим А.Ф. Малый и А.А. Гафуров предлагают различать понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». В первом случае ответственность предусмотрена нормами конституционного права и наступает при нарушении Конституции, а во втором случае могут применяться две разновидности ответственности: конституционная и правовая. При нарушении норм Конституции следует конституционная ответственность (она будет реализована применительно к органам публичной власти, высшим должностным лицам, государственным и муниципальным служащим). Конституционно-правовая ответственность включает в свое содержание ответственность, которая следует при нарушении Конституции, но при этом применяются меры, предусмотренные иными отраслями права (административным, гражданским, уголовным и т.д.) [7, с. 104].
Исходя из вышеизложенного, в отношении федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования возможно применение конституционной и конституционно-правовой ответственности. Конституционная ответственность будет применяться к федеральной территории в случае нарушения (или несоблюдения) положений Конституции РФ и будет выражаться в отставке главы администрации, досрочном прекращении полномочий члена Совета федеральной территории [4, с. 78].
В Законе о федеральной территории закрепляется участие Президента РФ и Правительства РФ в установлении конституционной ответственности. Например, полномочия председателя Совета федеральной территории прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента (п. 14 ст. 12 Закона о федеральной территории).
По нашему мнению, в настоящее время федеральная территория «Сириус» обладает лишь частичной конституционной правосубъектностью. Об этом свидетельствует начальная стадия формирования органов публичной власти и возможность введения экспериментального правового режима. В связи с этим, обретение конституционной правосубъектности в полном объеме возможно только в случае вступления в должность главы федеральной территории «Сириус», формировании соответствующих органов управления, а также введения в действие Устава и норма-
ПРОЛОГ
тивно-правовых актов федеральной территории.
Рассмотренные характеристики указывают на гибридность (иными словами, сим-биотический характер) федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования, не позволяющего его отнести ни к категории субъектов государства, ни к муниципальным образованиям. Следовательно, ведение в Конституцию РФ института федеральной территории свидетельствует о появлении в конституционном праве нового публично-правового образования «с особым статусом», обладающего особенными полномочиями в организационной, исполнительной и правоприменительной деятельности.
Таким образом, преобразование поселка городского типа Сириус в статус федеральной территории привело к появлению нового вида публично-правового образования в конституционном праве Российской Федерации — федеральной территории. Особенность данного публичного образования заключается в том, что на его территории создаются и действуют органы публичной власти, наделенные отдельными полномочиями федерального, регионального и муниципального значения.
Особый статус федеральной территории прямым образом выражается в ее конституционной правосубъектности, которая реализуется посредством исполнения органами
публичной власти функций и полномочий по управлению данным публично-правовым образованием. Наряду с этим содержание конституционной правосубъектности федеральной территории выражается в конституционной ответственности, применяемой к должностным лицам в случае нарушения (или несоблюдения) положений Конституции РФ.
Федеральная территория имеет существенные конституционно-правовые отличия в своем статусе от субъектов государства и муниципальных образований. Это проявляется в порядке формирования исполнительного органа публичной власти, определении экономической основы деятельности, порядке отрешения от должности главы федеральной территории, отсутствии права на издание законов и отсутствии Члена Совета Федерации, представляющего публичное образование.
Данные обстоятельства свидетельствуют, что федеральная территория — особый вид публичного образования, не позволяющее отнести его ни к субъектам государства, ни к муниципальным образованиям. В связи с множественностью подходов к определению содержания понятия федеральной территории в теории и практике современного конституционализма считаем важным его применение только в политическом смысле, так как оно является составляющим более широкого понятия — территория государства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. 367 с.
2. Дзидзоев Р.М. Вопросы федеративного устройства в обновленной Конституции России // Юридические исследования. - 2020. - № 7. - С. 29-41.
3. Дмитрик Н.А. Экспериментальные правовые режимы: теоретико-правовой аспект // Закон. -2020. - № 6. - С. 64-72.
4. Ирхин И.В. Территории с особым статусом в составе федеративных государств (конституционно-правовое исследование): монография. -М.: ИНФРА-М, 2020. -217 с.
5. Ирхин И.В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2017. - № 6. - С. 30-37.
6. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТА-ДАНА; Закон и право, 2012. -727 с.
7. Малый А.Ф., Гафуров А.А. Ответственность в конституционном праве: особенности наименования // Вестник экономики, права и социологии. 2019. - № 1. - С. 102-106.
8. Мусинова Н.Н. Федеральная территория: особенности, зарубежный опыт и российский проект // Самоуправление. -2020. - № 5. - С. 345-348.
9. Праскова С.В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 12. - С. 1543-1551.
10. Романовская О.В. Конституционные основы делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям: монография. - М.: Проспект, 2019. - 232 с.
11. Рыков А.Н. Некоторые проблемы территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. -2018. - №7. - С. 50-61.
12. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании ре-
ПРОЛОГ
гулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». — М.: Норма, ИНФРА-М, 2020. - 240 с.
13. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. — М.: ИНФРА-М, 2011. — 336 с.
14. Титова Е.В. К вопросу о понимании правосубъектности в теории права и конституционном праве // Вестник Челябинского государственного университета. — 2010.— №19. — С. 28 — 33.
REFERENCE
1. Bratus S.N. Subjects of Civil Law [Sub»yekty grazhdanskogo prava]. Moscow, 1950. 367 p. (In Russ.).
2. Dzidzoev R.M. Questions of Federal Structure in the Revised Version of the Constitution of Russia [Voprosy federativnogo ustroystva v obnovlennoy Konstitutsii Rossii]. Yuridicheskiye issledovaniya — Legal Studies. 2020. Issue 7. Pp. 29-41. (In Russ.). DOI: 10.25136/2409-7136.2020.7.33720.
3. Dmitrik N.A. Experimental Regimes: Legal Theory View [Eksperimental'nyye pravovyye rezhimy: teoretiko-pravovoy aspekt]. Zakon — «Zakon» Journal. 2020. Issue 6. Pp. 64 —72. (In Russ.).
4. Irkhin I.V. Territories with a Special Status within Federal States (Constitutional Legal Study) [Territorii s osobymstatusom v sostave federativnykh gosudarstv (konstitutsionno-pravovoye issledovaniye)]. Moscow, 2020. 2017 p. (In Russ.).
5. Irkhin I.V. Federal Territories and Federal Districts: the Confusion of Constitutional-Legal Models [Federal'nyye territorii i federal'nyye okruga: smesheniye konstitutsionno-pravovykh modeley]. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya — Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2017. Issue 6. Pp. 30 —37. (In Russ.). DOI: 10.12737/article_5a1e71d9d03671.35583995.
6. Constitutional Law of Foreign Countries; ed. by V.O. Luchin, G.A. Vasilevich, A.S. Prudnikov [Konstitutsionnoye pravo zarubezhnykh stran]. Moscow, 2012. 727 p. (In Russ.).
7. Maliy A.F., Gafurov A.A. Features of the Name of Responsibility in Constitutional Law [Otvetstvennost' v konstitutsionnom prave: osobennosti naimenovaniya]. Vestnik ekonomiki, prava i sotsiologii — The Review of Economy, the Law and Sociology. 2019. Issue 1. Pp. 102 —106. (In Russ.).
8. Musinova N.N. Federal Territory: Features, Foreign Experience and Russian Project [Federal'naya territoriya: osobennosti, zarubezhnyy opyt i rossiyskiy proyekt]. Samoupravleniye — "Samoupravlenie" Journal. 2020. Issue 5. Pp. 345 —348. (In Russ.).
9. Praskova S.V. About Federal Territorial Units [O federal'nykh territorial'nykh yedinitsakh]. Aktual'nye problemy rossijskogo prava — Actual Problems of the Russian Law. 2013. Issue 12. Pp. 1543 —1551.(In Russ.).
10. Romanovskaya O.V. Constitutional Foundations for the Delegation of State Powers to NonState Organizations [Konstitutsionnyye osnovy delegirovaniya gosudarstvenno-vlastnykh polnomochiy negosudarstvennym organizatsiyam]. Moscow, 2019. 232 p.(In Russ.).
11. Rykov A.N. Some Issues of Territorial Organization of State Power in Constituent Entities of the Russian Federation [Nekotoryye problemy territorial'noy organizatsii publichnoy vlasti v sub''yektakh Rossiyskoy Federatsii]. Aktual'nye problemy rossijskogo prava — Actual Problems of the Russian Law. 2018. Issue 7. Pp. 50-61. (In Russ.). DOI: 10.17803/1994-1471.2018.92.7.050-061.
12. KhabrievaT.Ya., Klishas A.A. Thematic Commentary to the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation Dated March 14, 2020 No. 1-FKZ «On Improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and Functioning of Public Authorities» [Tematicheskiy kommentariy k Zakonu Rossiyskoy Federatsii o popravke k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsiiot 14 marta 2020 g. № 1-FKZ «O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nykh voprosov organizatsii i funktsionirovaniya publichnoy vlasti»]. Moscow, 2020. 240 p. (In Russ.).
13. Chirkin V.E. Public Entity [Publichno-pravovoye obrazovaniye]. Moscow, 2011. 336 p. (In Russ.).
14. Titova E.V. On the Issue of Understanding Legal Personality in the Theory of Law and Constitutional Law [K voprosu o ponimanii pravosub''yektnosti v teorii prava i konstitutsionnom prave]. Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta — Bulletin of Chelyabinsk State University. 2010. Issue 19. Pp. 28-33. (In Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Зернов Илья Владимирович (Пенза) - аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета (440026, г. Пенза, ул. Красная, д. 40, корп. 5, e-mail: serega. [email protected]).
Zernov, Ilya V. (Penza) - Postgraduate Student, Department «State and Legal Disciplines», Penza State University (Krasnaia str., 40/5, Penza. 40026, e-mail: [email protected]).
ПРОЛОГ
