CC BY
55DOI: 10.24411/2618-8120-2021 -1 -29-36 УДК 342.25
И. В. Зернов
Пензенский государственный университет, Пенза, Российская Федерация e-mail: [email protected]
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ О СТАТУСЕ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (ПАМЯТИ В. Е. ЧИРКИНА)
В статье рассматриваются актуальные вопросы конституционно-правовых исследований в сфере публичных образований. Анализируются положения Конституции РФ, федеральных законов, нормативно-правовых актов, регламентирующих участие публично-правовых образований в общественных отношениях. Обращается внимание, что наличие элементов правосубъектности у территориальных образований связывается, прежде всего, с закреплением этих аспектов в материалах судебной практики высших судов. Рассмотрены основные конституционно-правовые характеристики государства, субъектов государства и муниципальных образований, определяющие их статус как публичных образований. Установлено, что исследования статуса публично-правовых образований на протяжении нескольких десятилетий было связано преимущественно со сферой гражданского права и мало связано с конституционным правом. Особое внимание уделяется концепции В.Е. Чиркина (1924-2019), который разработал понятийный аппарат и впервые применил комплексный подход к изучению института публично-правовых образований. Он выделяет важнейший элемент таких образований - публичный коллектив, интересы которого реализует публично-правовое образование в лице специально образуемых юридических лиц публичного права. Некоторыми учеными высказывается позиция, одним из способов полноценной легализации участия публично-правовых образований в общественных отношениях является введение в юридический оборот категории «юридическое лицо публичного права». Обосновывается авторская позиция по вопросам конституционного исследования института публично-правовых образований.
Ключевые слова: публично-правовое образование, государство, субъект государства, муниципальное образование, конституционное право, публичная власть, В.Е. Чиркин.
I. V. Zernov
Penza state University, Penza, Russian Federation e-mail: [email protected]
CONSTITUTIONAL RESEARCH ON THE STATUS OF PUBLIC ENTITIES (IN MEMORY OF V. E. CHIRKIN)
The article deals with the issues of constitutional and legal research in the field of public entities. The article analyzes the provisions of the Constitution of the Russian Federation, Federal laws, and legal acts regulating the participation of public legal entities in public relations. Attention is drawn to the fact that the presence of elements of legal personality in territorial entities is primarily associated with the consolidation of these aspects in the materials of judicial practice of higher courts. The main constitutional and legal characteristics of the state, subjects of the state and municipalities that determine their status as public entities are considered. It is established that the study of the status of public legal entities for several decades has been mainly related to the sphere of civil law and has little to do with constitutional law. Special attention is paid to the concept of V. E. Chirkin (1924-2019), who developed the conceptual framework and first applied a comprehensive approach to the study of the Institute of public legal entities. It highlights the most important element of such entities - a public collective, whose interests are realized by a public legal entity represented by specially formed legal entities of public law. Some scientists Express the position that one of the ways to fully legalize the participation of public legal entities in public relations is to introduce the category «legal entity of public law» into legal circulation. The author's position on the issues of constitutional research of the Institute of public legal entities is substantiated.
Keywords: public law education, state, subject of the state, municipal formation, constitutional law, public power, V. E. Chirkin.
Введение
Исследования института публично-правовых образований берут свое начало в середине 2000-х гг. и связано с их упоминанием в судебной практике высших судебных инстанций. В 2006 г. в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» под данным понятием обозначили Россию, субъекты РФ и муниципальные образования как участников гражданских отношений. А вопрос наличия правоспособности публично-правовых образований впервые рассматривался в Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О. В данном судебном акте констатировалось участие государства, его субъектов и муниципальных образований как субъектов отношений в области гражданского права, но обладающих «особым родом» правоспособности, отличающимся от правоспособности граждан и физических лиц. В силу этого, в положениях главы 5 ГК РФ содержатся нормы, регламентирующие участие государственных и муниципальных органов власти в гражданских отношениях от имени публично-правовых образований [1, с. 20-24].
Результаты и обсуждение
В теории и практике российского конституционализма известно достаточно мало научных исследований в области публично-правовых образований, так как большинство трудов посвящено их участию в гражданско-
правовых отношениях. Одним из самых признанных ученых, занимавшихся углубленными исследованиями публично-правовых образований в конституционной сфере, является В.Е. Чиркин 1 . Он сформулировал доктринальное определение понятия: «Публично-правовое образование - это форма организации публичного коллектива на определенной территории, имеющую публичную власть и использующую ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющуюся юридическим лицом публичного права и несущую ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц» [2, с. 59]. Изложенное определение носит общеправовой характер, что наглядным образом отражает его конституционную природу (как субъекта государственно-правовых отношений). Ученый выделяет важнейший элемент таких образований -публичный коллектив, интересы которого реализует публично-правовое образование в лице специально образуемых юридических лиц публичного права [3, с. 34].
Известно также определение С. Слесарева, представившего понятие публично-правовых образований в упрощенном варианте применительно к характеристике положений главы ГК РФ, посвященной участию в гражданско-правовых отношениях административно-территориальных единиц. Он рассматривает публично-правовое образование как «государственное или муниципальное образование, наделенное публичными властными полномочиями и выступающее в гражданском обороте в качестве особого субъекта» [4].
При исследовании конституционно-правовой сущности публично-правовых образований, В.Е. Чиркин выделял три важных аспекта. «Во-первых, это естественно сложившееся образование - территориальный публичный коллектив, сообщество жителей, своего рода гражданское или мини-гражданское общество (которое регулируется властными органами). Во-вторых, это определенная организация (существуют различные виды публично -правовых образований). В-третьих, публично-правовое образование -властвующая, управляющая структура (представленная его органами, институтами непосредственной демократии (например, референдумами)). В существовании таких органов и институтов, в их деятельности, в территориальном устройстве и находит, по существу, свое проявление организационная сторона публичного образования, являющегося де-юре или де-факто юридическим лицом публичного права» [2, с. 87-92].
Вопросы определения конституционного статуса публично-правовых образований рассматривал Б.Д. Дамдинов. Он определил народовластие как важнейший признак участия территориальных образований в общественных отношениях. В связи с этим, реализация публичной власти и является
1 Чиркин Вениамин Евгеньевич (1924-2019) - советский и российский ученый-правовед. Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки Российской федерации. Автор более 400 научных работ по актуальным вопросам конституционного права. Основоположник комплексного исследования публично-правовых образований.
свидетельством осуществления публично-правовыми образованиями своей правосубъектности (пусть и посредством деятельности органов публичной власти) [5, с. 23].
Одним из способов легализации участия публично-правовых образований в общественных отношениях является введение в юридический оборот категории «юридическое лицо публичного права». В. Е. Чиркин высказывал предположение, что это можно сделать путем ведения оговорки в ГК РФ: понятие юридического лица (закрепленное в ст. 48 ГК) применимо к другим (не названным) явлениям, субъектам права, если по своему существу могут нести права и выполнять обязанности юридического лица. Кроме того, по его мнению, для определения органов государства как юридических лиц необходимо провести корректировку действующего законодательства (преимущественно гражданского) и подзаконных актов по вопросу упорядочения и создания единой системы юридических лиц (публичных и частных) [6, с. 97]. Поддерживая данную научную позицию О. В. Романовская утверждает, что круг субъектов публичных правоотношений весьма обширен и не связан с обладанием статуса юридического лица. Достаточно вспомнить особый круг государственно-правовых отношений (народ, общественные организации) [7, с. 375].
Юридическую сущность публично-правовых образований как субъектов правоотношений Е. Б. Султанов обобщил в двух аспектах. С одной стороны, публичность субъекта, действующего от имени народа, предполагает наличие у публичного образования практически безграничных полномочий в отношении любого объекта материального мира, на который оно может распространить свою юрисдикцию в пределах территории государства. С другой стороны, в целях недопущения эскалации статуса публичного образования государство неизбежно стремится к самоограничению своих прав [8].
По нашему мнению, конституционные исследования публично-правовых образований не ограничиваются изучением юридической сущности публично-правового образования как отдельной правовой категории, а распространяются на отдельные аспекты конституционно-правового статуса административно-территориальных образований (государства, субъектов государства и муниципальных образований).
Конституционно-правовая природа государства как публично-правового образования направлена на комплексный анализ юридически значимых признаков, характеризующих определенную страну как единое, неделимое, суверенное государство. Известна позиция О. Е. Кутафина, который занимался углубленными исследованиями конституционно-правового статуса государств, а на примере Российской Федерации сформулировал элементы конституционно-правового статуса государства (присущие только ему как публично-правовому образованию): суверенитет, наличие Основного закона, обеспечение единства территории, наличие единого гражданства, государственной собственности, единой денежной системы, официального языка, возможности сотрудничества с другими государствами посредством
международного общения, наличия символов (флага, герба, гимна, лидера, столицы), определения вопросов государственного ведения и полномочий [9, с. 265-296].
Одним из важнейших элементов при определении конституционного статуса государства является единство государственной власти. Этот факт, по мнению Э. В. Габреляна, не подлежит сомнению ни с точки зрения теории разделения властей, ни с точки зрения федеративной формы государственно-территориального устройства [10, с. 8]. Кроме того, в условиях конституционной реформы понятие «единая система публичной власти» приобрело легальную трактовку и распространяется как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления.
Вопросы исследований конституционно-правового статуса субъекта государства как публично-правовых образований связаны с анализом основных законов государства и субъекта государства, которые определяют систему прав и обязанностей, связанных с реализацией функций государственной публичной власти на определенной территории [11, с. 20]. При определении конституционного статуса субъектов государства учеными выделяются ряд юридически значимых элементов. По мнению Е. А. Соловьевой, к таким элементам относятся: 1) вхождение территории субъекта в состав государства (что подтверждается наличием названия субъекта в основном законе государства); 2) правом субъекта на осуществление государственной публичной власти; 3) наличием собственной учредительной власти; 4) образование собственных органов государственной власти; 5) конституционно гарантированный перечень предметов ведения и полномочий субъекта; 6) наличие собственной территории; 7) конституционные гарантии определенной юридической самостоятельности; 8) несение субъектом государства (в лице органов публичной власти и должностных лиц) конституционной ответственности [11, а 49-50].
Конституционно-правовые исследования муниципальных образований выражаются в рассмотрении юридических признаков, характеризующих их правосубъектность и место в системе административно-территориальных единиц. Большинство ученых к основным элементам конституционного статуса муниципальных образований относят объем полномочий (т.е. права и обязанности), составляющие неотъемлемый компонент статуса, характеризующие муниципальное образование как публично-территориальное образование, обладающее муниципальной властью и являющееся участником конституционных и муниципальных отношений; гарантии прав; юридическая ответственность. Включение последних двух элементов в структуру статусов публично-правовых образований вызывает неоднозначную оценку. Например, Н.Ю. Цыганова высказывает позицию, согласно которой гарантии не могут включаться в структуру правового статуса субъектов права, а играют значимую роль именно в механизме реализации правового статуса субъектов права [12, с. 24].
По нашему мнению, определение конституционно-правового статуса муниципальных образований, как публично-правовых образований, выражается в совокупности юридических норм, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. На конституционном уровне прослеживается перечень функций, реализуемых органами публичной власти муниципального образования: решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление налогов и сборов и т.д. Подробная регламентация полномочий конкретного публично-правового образования местного уровня содержится в уставе муниципального образования.
Заключение
Таким образом, в конституционно-правовой науке исследования института публично-правового образования приобрели актуальность благодаря исследованиям В. Е. Чиркина. Именно ему принадлежит первенство в разработке комплексного общетеоретического понятия, видов и характерных элементов. Кроме того, ученый отнес к данной категории не только государство, его субъекты и муниципальные образования, но и территориальные автономии, общинные поселения коренных народов, а также резервации определенных племенных сообществ. По нашему мнению, именно В.Е. Чиркин провел исследования государства и иных административно-территориальных единиц с общетеоретических позиций, что явным образом демонстрирует наличие элементов правосубъектности у данных образований. Для конституционного права это имеет важное концептуальное значение, так как до этого публично-правовые образования изучались в рамках науки гражданского (частного) права и понимались как участники имущественных отношений, осуществляющих полномочия в лице компетентных органов и должностных лиц. Кроме того, изучение статуса территориальных образований как публично-правовых образований обусловлено взаимосвязью различных уровней государственной власти, конституционными преобразованиями 2020 года, а также включением органов местного самоуправления в систему единой публичной власти России.
Библиографический список:
1. Кабанова И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования. М.: Юстицинформ, 2016. 284 с.
2. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. Москва: НОРМА: ИНФРА-М, 2011. 336 с.
3. Романовская О.В. О юридических лицах публичного права // Гражданин и право. 2015. № 5. С. 29-40.
4. Слесарев С. Публично-правовое образование // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Дамдинов Б.Д. Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты // Сибирский юридический вестник. 2014. № 1. С. 22-26.
6. Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 94-104.
7. Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. Москва: Юрлитинформ, 2010. 400 с.
8. Султанов Е.Б. О понятии публичного образования // Наука. Общество. Государство. 2015. Т. 3. № 4. С. 86-90.
9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. Москва: Проспект, 2020. С. 592 с.
10. Габрелян Э.В. Конституционно-правовой статус Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Москва, 2007. 26 с.
11. Соловьева Е.А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии): дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. 196 с.
12. Остапец О.Г. Сущность и особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований // Вопросы. Гипотезы. Ответы: наука XXI века. Том 12: монография. Краснодар, 2016. С. 20-35.
References
1. Kabanova I.E. Grazhdansko-pravovaya otvetstvennost' publichnyh sub"ektov: opyt mezhotraslevogo issledovaniya (Civil Liability of Public Entities: Experience in Intersectoral Research). Moskva: Justicinform, 2016. 284 s.
2. Chirkin V.E. Publichno-pravovoe obrazovanie (Public law instruction). Moskva: NORMA: INFRA-M, 2011. 336 s.
3. Romanovskaja O.V. O juridicheskih licah publichnogo prava (On legal entities of public law) // Grazhdanin i parvo (Citizen and law). 2015. № 5. S. 29-40.
4. Slesarev S. Publichno-pravovoe obrazovanie (Public law instruction) // Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» (Access from the reference legal system «ConsultantPlus»).
5. Damdinov B.D. Vnutrigosudarstvennye publichno-territorial'nye obrazovanija: teoreticheskie aspekty (Internal public-territorial entities: theoretical aspects) // Sibirskij juridicheskij vestnik (Siberian Law Journal). 2014. № 1. S. 22-26.
6. Chirkin V.E. Eshhe raz o juridicheskom lice publichnogo prava (Again on the legal personality of public law) // Zhurnal rossijskogo prava (Journal of Russian law). 2006. № 5. S. 94-104.
7. Romanovskaja O.V. Publichnye korporacii v rossijskom prave (Public corporations in Russian law). Moscow: Jurlitinform, 2010. 400 s.
8. Sultanov E.B. O ponjatii publichnogo obrazovanija (On the concept of public education) // Nauka. Obshhestvo. Gosudarstvo (Science. Society. State). 2015. T. 3. № 4. S. 86-90.
9. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii (Constitutional Law of the Russian Federation). Uchebnik (Textbook). Moskva: Prospekt, 2020. S. 592 s.
10. Gabreljan Je.V. Konstitucionno-pravovoj status Rossijskoj Federacii (Constitutional and Legal Status of the Russian Federation): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2007. 26 s.
11. Solov'eva E.A. Konstitucionno-pravovoj status sub"ektov Rossijskoj Federacii (problema asimmetrii) (Constitutional and legal status of the constituent entities of the Russian Federation (problem of asymmetry)): dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2006. 196 s.
12. Ostapec O.G. Sushhnost' i osobennosti konstitucionno-pravovogo statusa municipal'nyh obrazovanij (Essence and peculiarities of the constitutional-legal status of municipalities) // Voprosy. Gipotezy. Otvety: nauka XXI veka (Questions. Hypotheses. Answers: science of the 21st century). Tom 12: monografija. Krasnodar, 2016. S. 20-35.
Сведения об авторе
Зернов Илья Владимирович - аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета. Занимается изучением конституционных основ организации и функционирования публично-правовых образований. Автор более 50 научных работ. E-mail: [email protected]
About the author
Zernov Il'ja Vladimirovich - post-graduate student of the Department of state and legal disciplines of Penza state University. He is engaged in studying the constitutional foundations of the organization and functioning of public legal entities. Author of more than 50 scientific papers. E-mail: [email protected]
