CC BY
263
УДК 343
DOI 10.23672/r2974-4914-7172-e
Василькова Евгения Андреевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин, Таганрогский институт управления и экономики e.vasilkova@tmei.ru
Evgenia A. Vasilkova
Candidate of Law Sciences, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Taganrog Institute of Management and Economics e.vasilkova@tmei.ru
Федеральная территория
как вид территориальной организации публичной власти в российской федерации
Federal territory
as a type of territorial organization of public power in the russian federation
Аннотация. Территория - один из обязательных признаков существования государства. Для эффективного функционирования, территория государства делится на составные единицы, которые являются основой территориального устройства. Благодаря такому делению, становится возможным установить систему взаимоотношений между центральной властью и территориальными составными частями государства. В статье анализируется новая для российского правового пространства категория «федеральная территория», как вид территориальной организации публичной власти. Рассматривается опыт зарубежных стран в этом вопросе и первый российский опыт по созданию федеральной территории.
Ключевые слова: государство, территориальная организация, публичная власть, федеральная территория, статус.
Annotation. The territory is one of the mandatory signs of the existence of the state. For effective functioning, the territory of the state is divided into constituent units, which are the basis of the territorial structure. Thanks to this division, it becomes possible to establish a system of relations between the central government and the territorial components of the state. The article analyzes a new category for the Russian legal space, «federal territory», as a type of territorial organization of public power. The article considers the experience of foreign countries in this matter and the first Russian experience in creating a federal territory.
Keywords: state, territorial organization, public authority, federal territory, status.
Территория является обязательным признаком государства, неотъемлемым естественным условием его существования, материальной основой жизни населения, проживающего в нем. Наряду с такими элементами, как народ и публичная власть, территория составляет основу, на которой базируется государство. Территория государства представляет собой пространство (суша, водное, а также- воздушное пространство над ними), на которое распространяется его власть. В современных государствах это пространство принято делить на территориальные составные единицы, которые образуют территориальное деление страны, осуществляемое с учетом различных факторов: фактического расселения людей, связей между населенными пунктами, интересов безопасности, обороны и т.д. Именно территориальное деление государства составляет одну из основ (географическую) территориального устройства.
В свою очередь, территориальное устройство (организация) - система взаимоотношений между центральной властью и территориальными составными частями государства. На сегодняшний
день эта система взаимоотношений выражается в непосредственном и косвенном управлении и характеризуется видовым разнообразием.
После появления в обновленном тексте Конституции РФ указания на возможность создания федеральных территорий [1] для России стало осуществимо в пределах ее границ, образование еще одного из видов территориальной организации публичной власти. Исключительность этой разновидности проявляется в конституционно-правовом статусе. Для Российской Федерации данный вид территориальной организации публичной власти является новым, применение такой разновидности управления на практике не испытано. Исходя из этого, возникает много вопросов относительно правовых и экономических аспектов положения данного института в системе российской государственности, его практического использования в государственной политики пространственного регулирования.
Такой вид организации государственной территории, как федеральные территории, достаточно давно известен в зарубежных странах с
федеративной формой правления. Исходя из зарубежного опыта, федеральная территория - это особая административно-территориальная единица, не входящая в состав субъекта федерации, находящаяся в непосредственном управлении федеральных органов или назначенных ими лиц, без права законодательной автономии и, как правило, без права представительства в федеральных органах в отличие от субъекта федерации.
Федеральные территории существуют в США, Мексике, Бразилии, Австралии и в других государствах. Можно выделить несколько разновидностей таких территорий:
- федеральный округ, в котором расположена столица государства, имеющий элементы особого статуса (например, федеральный округ Колумбия, где находится столица США г. Вашингтон, не представлен в палатах Конгресса США);
- федеральная территория, приближающаяся по своему статусу к субъектам федерации (например, в Бразилии);
- отдельная часть территории, не находящаяся под юрисдикцией субъекта федерации и иной единицы (например, в Мексике - острова, островки и рифы; в Венесуэле - федеральные зависимые территории как части территории республики, не входящие в состав штатов, федерального округа, а также острова, образовавшиеся или возникшие в территориальном море или в море над континентальным шельфом) [2]. Формирование таких территорий с особым статусом предопределяется, в первую очередь, стратегической значимостью, а также, необходимостью осуществления тщательного контроля со стороны центра, ввиду разнообразных дестабилизирующих факторов (культурных, исторических и иных ).
Конституционный Суд РФ в п. 3.1. Заключения от 16.03.2020 № 1-З/2020 [3] высказал свое мнение о данной категории. Положение о возможности создания федеральных территорий, по своему буквальному смыслу, не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов РФ, и не может расцениваться как противоречащее положениям Конституции РФ, определяющим состав России как федеративного государства. Очевидно, что публично-правовая неопределенность статуса федеральной территории будет сохраняться до принятия соответствующего федерального закона, а статус каждой отдельно взятой федеральной территории, по мере создания, будет определяться самостоятельным федеральным законом о ней.
В целом, понятным является то, что федеральная территория - это часть территории субъекта РФ, на которой исключены либо существенно ограничены полномочия субъекта РФ и муниципального образования в силу значимости данной территории для развития государства. Исходя из сущностного аспекта, такими территориями являются территории внутренних вод и территориальное море России. На них отсутствует юрисдикция
субъектов России и муниципальных образований, и принятие управленческих решений осуществляется исключительно органами федеральной власти.
Создание первой в России федеральной территории «Сириус» (Краснодарский край) на базе целевого федерального закона [4] дает возможность более подробно проанализировать данный вид территорий. Анализ вышеупомянутого нормативно-правового акта позволяет выделить несколько принципиальных моментов, которые могут составить основу общего законодательства по данному институту территориальной организации публичной власти. Так, закон определяет федеральные территории как имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности.
Систему органов публичной власти, в соответствии с законом составляют: Совет федеральной территории «Сириус» (представительный орган), который формируется сроком на пять лет в составе 17 членов (девять членов избираются в соответствии с законодательством РФ, по три члена назначают Президент РФ и Правительство РФ, одного назначает Губернатор Краснодарского края и еще один член - глава администрации федеральной территории «Сириус», который входит в состав Совета по должности) и возглавляется Председателем, который избирается на должность из состава Совета по представлению Президента РФ; администрация федеральной территории «Сириус» (исполнительно-распорядительный орган), возглавляемая Главой администрации федеральной территории «Сириус» (назначается Советом федеральной территории «Сириус» на срок до пяти лет), который формирует структуру этого органа. Закон также предусматривает возможность формирования иных органов публичной власти на данной территории, если их образование предусмотрено Уставом.
Также, примером регулирования институтов территориальной организации публичной власти, исходя из особенностей пространственного, экономического , научного и иного значения для целостного развития нашего государства, может служить Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [5], в котором определяются особенности организации местного самоуправления на различных территориях, имеющих особое значение (наукограды, приграничные территории и т.д.).
Помимо вышеупомянутого закона, можно выделить Федеральный Закон от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Федеральный Закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и другие, где наблюдаются элементы усиленного федерального контроля и регулирования.
Несомненно, закрепление новой для Российской Федерации, правовой категории «федеральная территория» является еще одной возможностью создания особого, отличного от обыкновенного, правового режима, специально закрепленного в
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 21.03.2020 № ФКЗ-1). Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL : http://pravo.gov.ru (дата обращения 10.04.2021).
2. Федеральные территории. Энциклопедический словарь конституционного права. URL : https://rus-constitutional-law-dict.slovaronline.com (дата обращения 10.04.2021).
3. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З/2020. Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL : http://doc.ksrf.ru/decision/KS RFDecision459904.pdf (дата обращения 14.04.2021).
4. Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL : http://pravo.gov.ru/ (дата обращения 10.04.2021).
5. Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL : http://pravo. gov.ru (дата обращения 10.04.2021).
нормативно-правовых актах и направленного на формирование благоприятных условий для развития общества и государства с учетом специфических факторов характерных для конкретных территорий.
Literature:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (taking into account the amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 6-FKZ, of 30.12.2008 № 7-FKZ, of 05.02.2014 № 2-FKZ, of 21.07.2014 № 11-FKZ, of 21.03.2020 № FKZ-1). The official Internet portal of legal information «State System of Legal Information». URL : http://pravo.gov.ru (date of application 10.04.2021).
2. Federal territories. Encyclopedia of Constitutional Law. URL : https://rus-constitutional-law-dict.slova-ronline.com (date of application 10.04.2021).
3. Conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation of 16.03.2020 № 1-Z / 2020. Official website of the Constitutional Court of the Russian Federation. URL : http://doc.ksrf.ru/decision/KSRF-Decision459904.pdf (date of application 14.04.2021).
4. Federal Law of 22.12.2020 № 437-FZ On the federal territory «Sinus». The official Internet portal of legal information «State System of Legal Information». URL : http://pravo.gov.ru (date of application 10.04. 2021).
5. Federal Law № 131 -FZ of 06.10.2003 «On General principles of the organization of local self-govern-ment». The official Internet portal of legal information «State System of Legal Information». URL : http://pravo.gov.ru (date of application 10.04.2021).
