CC BY
362
Экспертиза
Николай АЗАРОВ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье проводится анализ Конституции РФ в области миграционной политики на предмет ее соответствия международным стандартам по соблюдению основных прав чеповека-мигранта.
The article analyzes the constitution of the RF in relation to the migration policy as well as its compliance with international standards and observance of the basic human rights of migrants.
Ключевые слова:
регулирование миграционной политики в РФ, Конституция РФ; Russian migration policy regulating, Russian constitution of 1993.
АЗАРОВ Николай Петрович — соискатель РАГС при Президенте РФ, начальник отдела Миграционной службы г. Москвы тпа.ШМШа@ gmail.com
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории российского государства закрепила право на свободу передвижения индивида как одно из основных прав и свобод человека. До этого ни ранее действовавшие конституции РСФСР, ни конституции СССР подобных норм не содержали. По мнению известных ученых Ю.И. Лейбо, Г.П. Толстопятенко, К.А. Экштайна, «применительно к основным правам (ст. 17—64 Конституции РФ) можно утверждать, что последняя (Конституция РФ 1993 г.) представляет собой самую современную на мировом уровне версию Конституции»1. После принятия Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод право на свободу передвижения внутри страны, а также право покидать свою страну впервые в истории конституционного развития СССР, а затем Российской Федерации нашло отражение в конституции государства и признано в качестве одного из основных прав и свобод.
Часть 1 ст. 27 Конституции РФ утверждает право индивида на свободное передвижение внутри государства, действие этого положения по месту ограничивается границами государственной территории. Аналогично действует и вторая часть перечисленных в этом положении прав — право на выбор места пребывания и жительства. Очевидно, что понятия «передвижение» и «пребывание», используемые в одном контексте, существенно различаются. Передвижение предполагает перманентное движение или движение от какого-либо места (населенного пункта) к другому месту (населенному пункту), в т.ч. и с целью пребывания, жительства или без таковой. Таким образом, пребывание относится к передвижению (в смысле основного права по ст. 27 Конституции РФ) как часть к общему, поэтому они именно в таком порядке перечислены законодателем2.
Конституционно-правовой анализ показывает, что субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся в пределах территории Российской Федерации. Прежде всего, это российские граждане, все без исключения. Таким образом, на наш взгляд, положение ст. 27 Конституции
1 Лейбо Ю.И., Тостопятенко Г.П., Экштайн К.А. Конституционные права и свободы в России. Комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации. - М., 1998.
2 Конституция Российской Федерации. — М. : Юридическая литература, 1993.
РФ распространяется только на иностранных граждан и лиц без гражданства. Это подтверждается и последним предложением части 2 ст. 27 Конституции РФ: «Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Независимо от отсутствия требования законного нахождения гражданина Российской Федерации на территории государства, немыслимо себе представить, чтобы он незаконно находился на территории своей страны по другой причине. Другой вопрос, что российский гражданин может незаконно находится в определенном месте, запрещенном для посещения (закрытые административно-территориальные образования, например), но на территории страны он все равно находится законно1.
Кроме российских граждан, субъектами этого основного права являются граждане иностранных государств и лица без гражданства. В отношении них обязательным требованием реализации основного права на свободу передвижения является их законное нахождение на территории Российской Федерации. Это означает, что их въезд в страну должен быть законным и они обязаны иметь разрешение на пребывание в РФ как иностранцы.
Право на въезд в Российскую Федерацию дает иностранцу виза (при визовом режиме въезда) к действующему национальному документу, выдаваемая консульским или дипломатическим представительствами Российской Федерации за рубежом (может быть выдана органами внутренних дел РФ)2. Вместе с тем законное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства обеспечивается действующей регистрацией национального документа в соответствующем органе по месту нахождения. При этом следует иметь в виду, что выдаваемые иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешения на про-
1 Закон РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 32, ст. 1227.
2 Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации, 1993, № 12, ст. 425; Закон РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 18 июня 1996 г. // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029.
живание заранее предусматривают ограничения передвижения, посещения или проживания в определенных местах территории Российской Федерации. В таком случае их право на свободу передвижения или пребывания не распространяется на данные территории.
Проявлением непосредственного действия конституционных прав и свобод (для права на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах страны — в особенности) является уведомительный принцип, согласно которому лицу, реализующему свои права, достаточно лишь уведомить исполнительную власть о намерении осуществить такую реализацию. Дополнительного разрешения от исполнительной власти на это не требуется.
Проведенный нами анализ показывает, что в Конституции РФ 1993 г. нашли свое отражение многие нормы, имеющие непосредственное отношение к формированию и осуществлению миграционной политики. Так, например, ст. 19 Конституции РФ посвящена принципу равноправия и раскрывает его конкретные значения. Часть 1 определяет равноправие как равенство всех перед законом и судом. Примечательно, что определение субъекта правоотношений как «всех» встречается в тексте Конституции только в этой статье — т.е. принцип равноправия распространяется на всех граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Часть 2 ст. 19 Конституции РФ гласит: «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». На наш взгляд, смысл этой нормы в том, что в ней учитываются разнообразные свойства человека. Человеческое достоинство тем самым получает правовую и конституционную защиту в соответствии с международными стандартами, содержащимися в ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 14 Европейской
201 0’04
ВЛАСТЬ
49
конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Часть 3 ст. 19 Конституции Российской Федерации определяет, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы. Это также соответствует международным правовым актам по правам человека. Особенность ст. 19 Конституции РФ состоит в том, что ее действие связано с действием всех статей Конституции, устанавливающих конкретную свободу или право человека и гражданина. Как следствие — имеет отношение и к праву на свободу передвижения и выбора места жительства.
Возвращаясь к положениям части 2 ст. 27 Конституции РФ, провозглашающей право на свободу передвижения человека и гражданина, связанное с его выездом за пределы государства, следует отметить, что субъектами в данном виде правоотношений выступают граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. При этом граждане Российской Федерации как субъекты права на свободу передвижения продолжают оставаться таковыми по отношению к российскому государству и после пересечения государственной границы, и во время их нахождения за границей на территории других государств. Это вытекает из обязанности государства обеспечить защиту и покровительство своим гражданам во время их нахождения за границей и объясняется правовой связью между государством и индивидом, возникающей вследствие гражданства последнего.
В то же время отношения государства с другими субъектами (иностранные граждане, лица без гражданства) права на свободу передвижения, связанного с выездом, прекращаются с момента пересечения государственной границы Российской Федерации последними.
Ограничение права на свободу выезда в случаях, определенных в части 3 ст. 55 Конституции РФ, нельзя было бы применить без установления режима государственной границы и порядка пропуска через нее. Естественно, что при этом определенная степень регулирования неизбежна. Это позволяет обеспечить легитимные интересы таможенных и торговых органов государства, а также легитимный конституционный запрет на выезд.
Обращаясь к конституционным гарантиям права на свободу передвижения,
выбора места пребывания и жительства, необходимо проанализировать ряд статей гл. 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», которые содержат нормы гарантии. Статья 45 Конституции РФ гласит: «...государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Следовательно, вместе с другими основными правами и свободами государство гарантирует и защиту права на свободу передвижения. О гарантиях судебной защиты прав и свобод говорится в ст. 46 Конституции РФ: «.каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде». Весьма важное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет положение, закрепленное в части 3 ст. 46 Конституции РФ. В ней говорится, что каждый «вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Эта норма имеет процессуальный характер для практической имплементации международного права и международных договоров в правовую систему Российской Федерации в соответствии с частью 4 ст. 15 Конституции РФ.
На основании этих положений каждый (имеются в виду граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства) может обращаться в международные организации, созданные международным сообществом под эгидой ООН или региональных международных организаций, для защиты своих основных прав и свобод.
Часть 1 ст. 55 Конституции РФ утверждает, что перечень прав и свобод человека и гражданина не является исчерпывающим, окончательным. Допускается возможность присоединения и защиты иных прав и свобод к уже провозглашенным. В части 2 ст. 55 Конституции РФ не допускается использование законодательных или иных способов для сокращения или ограничения перечня прав и свобод, провозглашенных настоящей Конституцией РФ, актами международного права, которые ратифицировала Российская Федерация.
Исчерпывающий перечень оснований для конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина устанавливается в части 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Этот перечень носит универсальный характер для всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл. 2 Конституции РФ. Ограничения некоторых прав и свобод и их исчерпывающий характер содержатся подробно по отдельным видам прав в международных документах. Так, перечень допустимых ограничений права на свободу передвижения, выбора места жительства, выезда за границу, включая собственную страну, содержится в п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах.
На основании ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с
указанием пределов и срока их действия. Конституция РФ дает перечень прав и свобод, не подлежащих ограничениям даже в условиях чрезвычайного положения. Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и свободного выезда в перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению, не входит. Эти права и свободы с соблюдением части 3 ст. 55 Конституции РФ могут быть ограничены.
Немаловажное значение для осуществления прав и свобод человека и гражданина имеет часть 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющая за иностранными гражданами и лицами без гражданства одинаковые с российскими гражданами права и обязанности, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации вобрала в себя основные положения миграционной политики, отраженные в международных правовых актах, определяющих основные права человека и свободы мигранта, а также стандарты в области свободы передвижения, выезда и возвращения в собственную страну.
