CC BY
20
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИИ В РОССИИ
Н.П. АЗАРОВ,
начальник отдела Миграционной службы г. Москвы, соискатель Российской академии государственной
службы при Президенте РФ 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Проводится анализ Конституции РФ на предмет миграционной политики, ее соответствия международным стандартам по соблюдению основных прав человека-мигранта. Ключевые слова: регулирование миграционной политики в России, Конституция РФ.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF MIGRATION
IN THE RUSSIAN
N.P. AZAROV,
head of the department of Moscow Migration Service, applicant of the Russian Academy of State Service under the President of Russia
Annotation. In this paper Russian Constitution is examined with migration policy aspects. The author analyses Russian Constitution for conforming the international law of human rights of migrants. Key words: Russian migration regulating, Russian Constitution 1993.
Конституция РФ 1993 г. впервые в истории Российского государства закрепила право на свободу передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека. До этого ни ранее действовавшие Конституции РСФСР, ни Конституции СССР подобных норм не содержали. По мнению известных ученых Ю.И. Лейбо, Г.П. Толстопятенко, К.А. Экштайна, «применительно к основным правам (ст. 17—64 Конституции РФ) можно утверждать, что последняя (Конституция РФ 1993 г.) представляет собой самую современную на мировом уровне версию конституции, действующей на настоящий момент»1. После принятия Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в истории конституционного развития СССР, а затем России право на свободу передвижения внутри страны, а также право покидать свою страну впервые нашло отражение в Конституции РФ и признано в качестве одного из основных прав и свобод.
Часть 1 ст. 27 Конституции РФ утверждает право индивида на свободное передвижение внутри государства, действие этого положения по месту ограничивается границами государственной территории. Аналогично действует и ч. 2, перечисляя права на выбор места пребывания и жительства. Очевидно, что понятия «передвижение» и «пребывание», используемые в одном контексте, отличаются. Передвижение предполагает практически перманентное движение, или движение от какого-либо места (населенного пункта) к другому месту (населенному пункту), в том
числе с целью пребывания, жительства или без таковой. То есть пребывание относится к передвижению (в смысле основного права по ст. 27) как часть к общему, поэтому они в таком порядке перечислены законодателем.
Конституционно-правовой анализ показывает, что субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся в пределах территории России. Это прежде всего российские граждане, все без исключения. Таким образом, положение ст. 27 Конституции РФ распространяется только на иностранных граждан и лиц без гражданства. Это подтверждается и последним предложением ч. 2 ст. 27: «Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Независимо от отсутствия требования законного нахождения гражданина России на территории государства, немыслимо представить себе, чтобы он незаконно находился на территории своей страны по другой причине. Иной вопрос, что российский гражданин может незаконно находиться в определенном месте, запрещенным для посещения (например, закрытые административно-территориальные образования), но на территории страны он все равно находится законно (см. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).
Кроме российских граждан, субъектами этого основного права являются граждане иностранных государств и лица без гражданства. В отношении них
обязательным требованием реализации основного права на свободу передвижения является их законное нахождение на территории России. Это означает, что их въезд в страну должен быть законным, и они обязаны иметь разрешение на пребывании в России как иностранцы.
Право на въезд в Россию дает иностранцу виза (при визовом режиме въезда) к действующему национальному документу, выдаваемая консульским или дипломатическим представительствами России за рубежом (может быть выдана ОВД России) (см. Закон РФ «О беженцах». Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Вместе с тем законное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства обеспечивается действующей регистрацией национального документа в соответствующий орган по месту нахождения. Выдаваемые иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешения на проживание заранее предусматривают ограничения передвижения, посещения или проживания определенных частей территории России. В таком случае их право на свободу передвижения или пребывания не распространяется на эти территории.
Проявлением непосредственного действия конституционных прав и свобод (особенно для права на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах страны) является уведомительный принцип, согласно которому лицу, реализующему свои права, достаточно лишь уведомить исполнительную власть о намерении осуществить такую реализацию. Дополнительного разрешения от исполнительной власти на это не требуется.
В Конституции РФ наши свое отражение многие нормы, имеющие непосредственное отношение к формированию и осуществлению миграционной политики. Так, ст. 19 посвящена принципу равноправия и раскрывает его конкретные значения. Часть 1 определяет равноправие как равенство всех перед законом и судом. Примечательно, что определение субъекта правоотношений таким образом — «все» встречается в тексте Конституции РФ только в этой статье, т.е. принцип равноправия распространяется на всех граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Часть 2 ст. 19 Конституции РФ гласит: «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». Смысл этой нормы в том, что в ней учитываются разнообразные свойства человека, человеческое достоинство тем самым получает правовую и конституционную защи-
ту в соответствии с международными стандартами, содержащимися в ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Часть 3 ст. 19 Конституции РФ определяет, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы. Это также соответствует международным правовым актам по правам человека. Особенность ст. 19 состоит в том, что ее действие связано с действием всех статей Конституции РФ, устанавливающих конкретную свободу или право человека и гражданина. Как следствие — имеет отношение и к праву на свободу передвижения и выбора места жительства.
Возвращаясь к положениям ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, провозглашающей право на свободу передвижения человека и гражданина, связанное с его выездом за пределы государства, следует отметить, что субъектами в этом виде правоотношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. При этом граждане России как субъект права на свободу передвижения продолжают оставаться таковыми по отношению к Российскому государству и после пересечения Государственной границы РФ, и во время их нахождения за границей на территории других государств. Это вытекает из обязанности государства обеспечить защиту и покровительство своим гражданам во время их нахождения за границей, правовой связью между государством и индивидом, возникающей вследствие гражданства последнего.
В то же время отношение государства с другими субъектами (иностранные граждане, лица без гражданства), права на свободу передвижения, связанного с выездом, прекращаются с момента пересечения Государственной границы РФ последними.
Ограничение права на свободу выезда в случаях, определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, нельзя было бы применить без установления режима Государственной границы РФ и порядка пропуска через нее. Естественно, определенная степень регулирования неизбежна. Это позволяет обеспечить легитимные интересы таможенных и торговых органов государства, а также легитимный конституционный запрет на выезд.
Обращаясь к конституционным гарантиям, права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, необходимо проанализировать ряд статей гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», которые содержат нормы гарантии. Статья 45 как норма-гарантия гласит: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Следовательно, вместе с другими основными правами и свободами государство гарантирует защиту права на свободу передвижения. О гарантиях судебной защиты прав и свобод говорит ст. 46: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного са-
моуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Большое значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет положение, закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ: «Каждый, кто вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Эта норма имеет процессуальный характер для практической имплементации международного права и международных договоров в правовую систему России в соответствии с ч. 4 ст. 15.
Каждый (граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства) может обращаться в международные организации, созданные международным сообществом под эгидой ООН или региональных международных организаций, для защиты своих основных прав и свобод.
Часть 1 ст. 55 Конституции РФ утверждает, что перечень прав и свобод человека и гражданина не является исчерпывающим. Допускается возможность присоединения и защиты иных прав и свобод к уже провозглашенным. В ч. 2 ст. 55 не допускается использование законодательных или иных способов для сокращения или ограничения перечня прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ, актами международного права, которые ратифицировала Россия.
Конституционные ограничения прав и свобод человека и гражданина, исчерпывающий перечень оснований таких ограничений устанавливается ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Этот перечень носит уни-
версальный характер для всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл. 2. Ограничения некоторых прав и свобод и их исчерпывающий характер содержится подробно по отдельным видам прав в международных документах. Так, перечень допустимых ограничений права на свободу передвижения, выбора места жительства, выезда за границу, включая собственную страну, содержится в п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах.
На основании ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Конституция РФ содержит перечень прав и свобод, не подлежащих ограничениям даже в условиях чрезвычайного положения. Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и свободного выезда в перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению, не входят. Эти права и свободы с соблюдением ч. 3 ст. 55 могут быть ограничены.
Немаловажное значение для осуществления своих прав и свобод человека и гражданина имеет ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющая за иностранными гражданами и лицами без гражданства одинаковые права и обязанности, как и для российских граждан, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России.
Таким образом, Конституция РФ вобрала в себя основные положения миграционной политики, отраженных в международных правовых актах, определяющих основные права человека и свободы мигранта, а также стандарты в области свободы передвижения, выезда и возвращения в собственную страну.
1 Лейбо Ю.И., Тостопятенко Г.П., Экштайн К.А. Конституционные права и свободы в России. Комментарий к гл. 2 Конституции Российской Федерации. М., 1998.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАНОВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
П.В. АЛЕКСИЙ,
начальник кафедры гражданского права и процесса МосУ МВД России
кандидат юридических наук, профессор
lexx-ceks@yandex.ru ВН. ВАСИН,
профессор кафедры гражданского права ВТНА Минфина России
кандидат юридических наук, профессор 12.00.00 - юридические науки
