CC BY-NC-ND
83
В.В. Минаев
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
В статье рассматривается актуальная проблема нашего времени - правовое регулирование миграции. Для этого осуществляется разработка и практическая реализация комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо ограничивают перемещения людей, а также их определяющих численных контингентов в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям общества, государства, групп стран, а также мирового сообщества в целом. Правовое регулирование миграции осуществляется как внутригосударственным (национальным), так и межгосударственным правом.
Ключевые слова: миграция, беженцы, Всеобщая декларация прав человека, Конституция РФ.
Правовое регулирование миграции осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо ограничивают перемещения людей, а также их определяющих численных контингентов в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям общества, государства, групп стран, а также мирового сообщества в целом. Регулирование вопросов миграции устанавливается внутренним законодательством государства. В настоящее время правовую базу в этой сфере составляют законодательные акты, направленные на урегулирование как внешней, так и внутренней миграции. Регламентирование вопросов миграции осуществляется внутригосударственным (национальным) и межгосударственным правом. Однако и те и другие нормы представляют собой комплекс правил, только в своей совокупности дающих полное представление об общем
© Минаев В.В., 2010
направлении политики Российского государства по регулированию вопросов миграции людей на его территории. Еще полтора десятилетия назад России не требовалось специального правового регулирования вынужденной или трудовой миграции населения. Но непрерывное увеличение численности мигрантов, количества совершаемых ими правонарушений, усложнение правовых отношений между различными категориями мигрантов и государством вызывают потребность законодательного регулирования миграции в целом и отдельных ее видов. В этой связи закономерно, что в «Общественном классификаторе отраслей законодательства» еще на 1993 г., утвержденном указом Президента Российской Федерации № 2171 от 16 декабря 1993 г., была предусмотрена разработка таких отраслей законодательства, как «Миграция» (010.080.040) и «Беженцы и вынужденные переселенцы» (010.080.030)1.
На современном этапе можно говорить о комплексном правовом регулировании международной миграции населения. Во-первых, во многом международно-правовое и национально-правовое регулирования едины в своих подходах. Например, российское законодательство2 восприняло понятие беженца, которое первоначально было закреплено в конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев»3.
Во-вторых, национальное законодательство основывается на общих принципах и нормах международного права, которые были выработаны в процессе международно-правового регулирования4. В этом случае достаточно обратить внимание на Всеобщую декларацию прав человека5 либо на Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.6 Принцип свободы передвижения и выбора места жительства, провозглашенный в Декларации, был закреплен и в Конституции Российской Федерации7.
В-третьих, Российская Федерация является активным участником международного правового регулирования в области миграции населения.
Российская Федерация является участником большинства соглашений в области международной миграции населения, как двухсторонних, так и многосторонних.
Учитывая сказанное, необходимо сделать важное пояснение. При участии в международно-правовом регулировании Российская Федерация должна в первую очередь руководствоваться национальными интересами. В противном случае могут возникнуть ситуации, аналогичные последствиям присоединения в 1992 г. Российской Федерации к Конвенции 1951 г. «О статусе беженцев». Ратифицировав этот документ и фактически взяв на себя обязательства по приему и распределению беженцев, Россия не имела
ни законодательной базы, ни средств для реализации положений Конвенции. Результатом «доброй воли» явились тысячи вынужденных мигрантов, осевших на территории РФ. Данной категории международных мигрантов Россия не могла ни помочь - не было средств, ни выдворить - не было правовых оснований. Сегодня мы имеем результат в виде нелегальных иммигрантов, часть из которых - те самые беженцы.
В то же время каждое государство имеет право с помощью своего национального законодательства регулировать въезд мигрантов на свою территорию, порядок их проживания, занятия трудовой деятельностью и т. д. Это специально подчеркивается в международно-правовых документах о правах человека. Так, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющая право каждого человека на свободу передвижения и выбора местожительства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, предусматривает возможность их ограничений, предусмотренных законом, необходимых «для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других <...>». В Декларации о правах человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г.8, в отношении лиц, не являющихся гражданами стран, в которых они проживают, еще более категорично указывается, что никакое положение этой Декларации «не должно толковаться как узаконивающее незаконное проникновение иностранца в государство и его присутствие в государстве» или «как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания <...>».
Таким образом, в ряде международных документов признается право государства на принятие мер по недопущению нелегальной миграции.
Внутреннее миграционное законодательство Российской Федерации обширно. К общим нормативно-правовым актам (относительно регулирования миграции иностранных и российских граждан) относятся: Конституция Российской Федерации 1993 г., содержащая основополагающие нормы, конкретизирующиеся в шести федеральных законах - «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. в редакции от 22 августа 2004 г.; «О гражданстве Российской Федерации»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». К нормативным актам, полностью адресованным иностранным гражданам и лицам без гражданства, относятся законы «О беженцах», «О пребывании и передвижении иностранных граждан и лиц без гражданства».
Правила передвижения только собственных граждан в пределах границ Российского государства содержатся в законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. Исходя из вышеперечисленного, нетрудно сделать вывод, что действующая система юридических норм имеет существенные особенности. Дело в том, что основы этих норм заключены не только в общеправовых актах для всего населения нашей страны, но и в правовых актах, специально адресованных субъектам обеих форм и разных видов миграций.
Большой массив вопросов, в том числе и не нашедших полного отражения в федеральном законодательстве, содержат индивидуальные акты государственных органов власти и управления. К ним относятся указы президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
Рассмотрим подробно, как регламентирует право на свободу передвижения, выбор места жительства каждый из источников миграционного законодательства Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации полностью нашли отражение гражданские права человека, а именно право на свободу передвижения, провозглашение в ст. 2 приоритета прав и свобод человека и гражданина как одной из важнейших основ конституционного строя и закрепление его во второй главе «Права и свободы человека и гражданина». Их признание и гарантированность осуществляются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ч. 1. ст. 17). Впервые в нашей стране, проводя различие между статусом человека и статусом гражданина, т. е. между сферами частных и преимущественно публичных интересов личности, государство дает возможность человеку рассчитывать не только на гарантию своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие в их реализации. Конституция РФ закрепила право на свободу передвижения в полном соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которые являются источниками конституционно-правового статуса личности в соответствии с п. 4. ст. 15 Конституции России. Это имеет важное значение как для страны с точки зрения интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права и обязанности за рубежом существенно расширяются.
Закрепленная в ст. 7 Конституции Российской Федерации в качестве основы конституционного строя характеристика госу-
дарства как социального предполагает его обязанность создавать условия для достойной жизни граждан и реализации их естественных прав и свобод. К их числу можно отнести право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как собственных, так и иностранных граждан.
Статья 27 Конституции, наряду с Международным пактом о гражданских и политических правах, другими международными договорами, предусматривает в части 1 как свободное передвижение, так и выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации. Несмотря на это, более чем в 20 субъектах Российской Федерации введены ограничения на прием мигрантов, их регистрацию по месту пребывания и месту фактического жительства. Нормативные акты по этим вопросам, принятые в Москве и Санкт-Петербурге, Московской, Ростовской, Калининградской и других областях, Краснодарском, Ставропольском краях, Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской и Кабардино-Балкарской республиках и некоторых других регионах страны, вступают в полное противоречие с федеральным законодательством. Часть 2 рассматриваемой статьи декларирует свободу выезда за пределы России как собственных граждан, так и иностранных. Россияне, в отличие от иностранных граждан и апатридов, имеют право беспрепятственно возвращаться в свою страну.
В ст. 61 Конституции РФ содержится два основополагающих принципа российского гражданства: запрет на высылку российских граждан за пределы государства (ч. 1), что является правовой преградой к произвольному выдворению отдельных граждан, и обязанность Российского государства защищать и оказывать покровительство своим гражданам, находящимся за границей (ч. 2). Гарантии и покровительство Конституция распространяет на российских граждан, как постоянно проживающих на территории иностранного государства, так и выехавших временно.
Статья 62, закрепляющая принцип двойного гражданства, в ч. 3 устанавливает конституционные основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Норма конституции уравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России.
Отдельная статья Конституции говорит о возможности предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63, ч. 1).
Многие конституционные нормы позднее конкретизировались и дополнялись специальными законодательными актами.
Так, положения Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержат исчерпывающий перечень оснований к ограничению права гражданина РФ на выезд. При этом определяется, что право гражданина РФ может быть ограничено временно. Сроки ограничения либо прямо указаны в правовой норме, либо определены условиями трудового договора (контракта), либо раскрываются в иных нормативных правовых актах.
Интересным представляется предусмотренное Законом основание ограничения выезда, заключающееся в обязанности выполнения лицом своего долга по защите Отечества, которое может выражаться как в прохождении военной службы по призыву9, так и в прохождении альтернативной гражданской службы10. Предусматривается и возможность ограничения выезда до одного месяца Министерством иностранных дел Российской Федерации в случае сообщения лицом о себе заведомо ложных сведений при оформлении документов на выезд.
Въезд граждан Российской Федерации на территорию Российской Федерации осуществляется беспрепятственно. Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 1996 г. № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации»11 определен перечень документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за границей12.
Беспрепятственный въезд осуществляется гражданином Российской Федерации и в случае утери им за рубежом документов, удостоверяющих личность. В этой ситуации ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию13.
Наряду с осуществлением добровольной миграции гражданин Российской Федерации может также въехать на территорию Российской Федерации в целях поиска убежища по основаниям, предусмотренным в законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»14.
В отношении граждан иностранных государств и лиц без гражданства Российской Федерацией осуществляется разрешительный порядок международной миграции на свою территорию. Въезд иностранных граждан на территорию Российской Федерации может осуществляться либо добровольно, либо в поисках убежища.
Законом Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» определяется, что пересечение государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых
международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации15.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут добровольно въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы16 по действительным документам, удостоверяющим их личность17 и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Международные мигранты могут въезжать на территорию Российской Федерации в целях поиска убежища. Анализ норм российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что международным мигрантам при поиске убежища может быть предоставлен один из следующих статусов: беженца18, вынужденного переселенца19, лица, получившего временное убежище20, политическое убежище21.
Из всей совокупности норм, нашедших закрепление в этой группе нормативно-правовых актов, можно выделить положения, которые, на наш взгляд, носят императивный характер.
1. Разрешительный порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации и выезда с территории Российской Федерации22.
2. Свободный выезд с территории РФ и беспрепятственный въезд на территорию РФ граждан РФ.
3. Предоставление Российской Федерацией территориального убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
4. Российская Федерация не допускает выдачи другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действие или бездействие, не признаваемое в Российской Федерации преступлением23.
5. Депортация иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ за совершенные ими противоправные деяния24.
Представляется возможным сделать вывод о том, что указанные выше положения, во-первых, полностью соответствуют международным принципам в сфере международной миграции населения; во-вторых, должны определять направления внутригосударственного правового регулирования международной миграции населения на уровне подзаконного регулирования.
Как федеративное государство Россия имеет миграционное законодательство субъектов. В него входят: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов в составе Российской Федерации.
Нормативными актами соответствующих министерств и ведомств РФ устанавливаются содержание, средства и методы контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, конкретизуются определенные права и обязанности государственных органов, должностных лиц и т. п.
Например, Министерством здравоохранения РФ совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования на основании Постановления Правительства РФ от 11.12.98 г. № 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»25 определен порядок медицинского страхования, минимальный перечень медицинских услуг, оказываемых в системе медицинского страхования26 застрахованным иностранным гражданам, временно находящимся в РФ27.
Кроме того, представляют интерес нормативные акты Федеральной налоговой службы Российской Федерации. В них определяется порядок и условия уплаты налогов28 международными мигрантами, находящимися на территории Российской Федерации.
Исходя из вышеперечисленного, можно сделать вывод, что действующая система юридических норм, регулирующая данную область правоотношений, имеет особенность, состоящую в том, что основы рассмотренных норм заключены не только в общеправовых актах для всего населения страны, но и в правовых актах, специально адресованных субъектам миграции.
Примечания
1 Сборник актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 17.
2 Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерациии от 25 марта 1993 г. № 12. Ст. 425.
3 Текст Конвенции опубликован в журнале «Гражданин и право» (2002. № 6).
4 См., напр., ст. 3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; п. 7 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Там же. № 22. Ст. 2031 и др.
5 См. ст. 13 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Библиотечка «Российской газеты». 1999. Вып. 22-23.
6 См. ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений
и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII. С. 44.
См. ст. 27 Конституции Российской Федерации, 1993 г.
8 Генеральная Ассамблея. Рез. 40/144 от 13 декабря 1985 г.
9 См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
10 См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» // Там же. 2002. № 30. Ст. 3030; Постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 «Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы» // Там же. 2004. № 23. Ст. 2309.
11 СЗ РФ. 1996 г. № 52. Ст. 5914.
12 В Указе определяется, что документами, удостоверяющими личность гражданина РФ за границей, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение моряка). Все эти виды паспортов являются специальными документами и выдаются на основе документа, удостоверяющего личность. Дипломатический паспорт выдается лицам, обладающим дипломатическим иммунитетом. Служебными паспортами снабжаются лица, следующие за границу с целью выполнения задач, изложенных в командировочных предписаниях. Указанные виды паспортов являются собственностью Российской Федерации и подлежат возврату. Паспорт моряка (удостоверение личности моряка) предоставляется для осуществления выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию на судах, что исключает возможность их предоставления офицерам флота, проходящим службу на военных кораблях.
13 См.: Постановление Правительства РФ № 1142 от 01 октября 1998 г. // СЗ РФ 1998. № 41. Ст. 5020.
14 См. п. 2, ст. 1: вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 // ВВСР 93-12, (с изменениями и дополнениями на 20 декабря 1995 г., № 202-ФЗ, Российская газета. 1995. № 274).
15 См.: ст. 9 Закона от 1 апреля № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» 1993 г. // СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
16 В соответствии со ст. 25.1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», виза - выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.
17 Иностранным гражданам или лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по осно-
ваниям, предусмотренным Федеральным законодательством. Въезд иностранных граждан и ЛБГ, обладающих статусом беженца, осуществляется на основе удостоверения беженца, выданного дипломатическим представительством РФ за рубежом. Выезд данной категории лиц, а также получивших статус беженца на территории РФ, осуществляется на основании проездного документа беженца. Подробнее вопросы выдачи см.: Постановление Правительства РФ от 07.10.1998. № 1162 «О проездном документе беженца» // СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5030.
Закон РФ «О беженцах» от 28.06.1997 г. № 95-ФЗ // Там же. 1997. № 26. Ст. 2956.
Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 28.12.1995 г. (с изменениями и дополнениями) // Там же. 1995. № 52. Ст. 5110.
Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 г. № 271 «Предоставлении временного убежища на территории РФ» // Там же. 2001. № 16. Ст. 1603.
21 Указ Президента РФ № 746 от 21.07.97 г. «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» // Там же. 1997. № 30. Ст. 3601.
22 Исключение в ряде случаев составляют пассажиры круизных судов; подробнее см.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов» // Там же. 2003. № 35. Ст. 3448.
23 См.: ст. 63 Конституции РФ.
24 См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Там же. 1996. № 34. Ст. 4029; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Там же. 2002. № 30. Ст. 3032; Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Там же. 1998. № 2. Ст. 219; Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Там же. 1995. № 14. Ст. 1212; Приказ МВД РФ от 26 августа 2004 г. № 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 4 октября 2004 г. № 40.
25 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6305.
26 Письмо дирекции Федерального фонда ОМС от 3 ноября 1999 г. № 5545/30-3и «О медицинском страховании иностранных граждан». Текст взят из правовой системы «Гарант».
27 См.: Приказ Минздрава РФ от 06.07.1999 г. № 315; Письмо Федерального фонда ОМС от 5 октября 2000 г. № 4647 / 30-3 и «Об обязательном медицинском страховании студентов, учащихся и аспирантов образовательных учреждений» // Сборник законодательных актов и нормативных документов Федерального фонда обязательного медицинского страхования. М., 2001. Т. 12.
28 См., напр.: Инструкция МНС РФ от 02.11.1999 г. № 54 «По применению Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц"» // Налоговый вестник. 2000. № 4; Приказ МИД России и МНС России от 13 ноября 2000 г. № 13748 / БГ-3-06 / 387 «Об освобождении от налогообложения доходов отдельных категорий иностранных граждан» // Экспресс-Закон. 2001. Март. № 11.
